认清基础设施互联互通的需求与挑战

周密

近来，基础设施互联互通领域好消息不断。10月24日，亚投行21个首批有意向的创始成员国的财长和授权代表在北京签署了《筹建亚洲基础设施投资银行备忘录》，响应了习近平主席一年前参加APEC领导人非正式会议期间的提议。11月8日，习主席在主持“加强互联互通伙伴关系对话会”上就加强亚洲互联互通提出五点建议，并宣布中国将出资400亿美元成立丝路基金。联想到7月巴西金砖国家峰会上“新发展银行”的筹建，对基础设施领域的金融支持正成为越来越热的议题。

一时间，各种评论铺天盖地，其中认为中国国力强盛正在实施“中国版马歇尔计划”的论断影响颇广，认为股市出现重要支撑板块鼓励资本流入的声音此起彼伏。然而笔者认为，尽管中国已经成为全球第二大经济体、第一大贸易国，但在诸多方面依然与其他大国有相当大差距。况且当前世界环境与二战后根本不可比较，“马歇尔计划”所代表的霸权思想与中国的基本理念与行动准则根本不同，宣扬“中国版马歇尔计划”既不符合实情又会给基础设施互联互通建设带来巨大麻烦，容易引起各方反感，甚至会为“中国威胁论”提供口实。

在坚持互利共赢发展理念的情形下，中国对未来基础设施互联互通的参与和推动符合各方需求但执行难度颇大。对于当前和未来时期内中国如何把握基础设施互联互通上的机遇与挑战，既不能妄自菲薄，也不可盲目自大，需要在寻求与各方相互充分理解的基础上合理分析并扎实推进。

基础设施互联互通符合各方三大需求

政府是社会公共基础设施建设的主导者和承担者，其协同对于基础设施互联互通意义重大。作为一个政府间性质的亚洲区域多边开发机构，亚投行将重点支持基础设施建设，促进区域合作与伙伴关系。因此，亚投行的出现能够充分发挥政府间的协同作用，满足通过协作提升相关国家社会福利、帮助各国政府获得本国消费者和企业更大认可的需求。

当前和未来相当长时期内，需求不足是全球经济的重要困难之一，而生产者缺乏供给消费者的足够渠道限制了其生产转化为利润的能力，对供需双方都不利。亚洲是全球人口最多的大洲，资源丰富，地理纵深广，经济发展空间大，迫切需要加强基础设施互联互通。按照设计原则，亚投行的项目虽然并非局限于亚洲范围，但仍然以亚洲为初期起步的区域。无论南亚、东南亚和东北亚等人口稠密地区的互联互通，还是中亚、西亚等基础设施较不发达、地形地貌复杂地区的互联互通，都会极大促进要素资源的跨境流动，促进包括重要矿产资源、能源、特色农产品等优势的发挥，为相关市场的开拓提供更多重要通道（包括出海口）。

对于中国而言，亚洲地区基础设施的互联互通同样有利。经济发展进入“新常态”，需要中国寻找新的支撑点。加快中西部发展，减少地区间经济差异，从陆路与海路促进中国与周边国家的互联互通，有利于市场在资源配置中发挥决定性作用，同时也符合产业国际转移的基本规律。几十年来，中国承接国际产业转移，利用自身优势快速推进工业化，成为世界工厂，具备较强的生产制造能力。随着经济的发展，生产制造也将由中国向其他国家转移，同时伴随技术与资金的转移，为这些国家通过工业化实现经济发展提供支撑。基础设施的互联互通有利于加速这一转移并提供更为便利的环境和条件。

基础设施互联互通面临五大挑战

经济危机后的再平衡路程依然漫长，危机的影响还在不断发酵，产生新的变数。正如欧洲应对危机的宽松财政政策反而引发欧债危机，一些应对危机的措施又会产生新的冲击与影响。美国量化宽松政策的退出与欧日宽松政策的不同步引起全球资金新的流动态势。亚洲国家受到冲击较大，政府财力受限，能够用于投资基础设施的资金更为紧张；资本外流，逐利的资金追逐强势美元和美国国内更高的收益率，投资亚洲基础设施互联互通的动力减弱。中国政府力量虽大，但若没有其他资金跟进，对推动亚洲基础设施互联互通也是远远不够的。

政治上的阻碍依旧不可小视。亚投行之前，美国主导的世界银行和日本主导的亚洲开发银行在亚洲基础设施领域有着较大影响。亚投行尽管欢迎各方参与，但在签署的备忘录（备忘录并无法律效力，成员有可能增减）中，美国、日本、韩国、澳大利亚的身影都未出现。不难想象，当前的金融制度安排下，中国主导的亚洲开发性金融新制度很可能会引起传统主导国的疑虑甚至反对。而这些反对的力量自亚投行诞生前就凭借其巨大实力发挥负面影响，在相同或相关领域的竞争更会进一步压低投资回报率，给资金运行机制提出挑战。

“一带一路”的提出充分展现了中国希望推动沿线国家经济发展的良好意愿，但是，中国并非打算按照自身的意愿强行推进新丝路的建设，只有与各国协同推进方可真正发挥这一设想的作用。尽管沿线各国多有加强基础设施互联互通的意愿，但如何能够有效实施却并不容易。受语言、历史、文化、宗教和政治等诸多因素影响，不同国家、不同政府部门的态度和规划都会有差别，特别是对于其他国家政府或金融机构的接受程度和容忍度都可能不同。这种影响更有可能受到其他外部国家的干预而变得更为复杂，给互联互通的协同推进带来极大挑战。

“一带一路” 沿线的不少国家都已经建立了相对独立的公共债务管理和信贷准则，部分国家已经加入欧盟或有强烈的入盟期待，其政府举债行为更会受到欧盟相关准则的约束，这就为其使用外部资金带来不少挑战。尽管当前亚投行和丝路基金均未确定其信贷规则，但如果参照进出口银行在政策性金融方面的一般做法，主权担保都是必要的。可能发挥作用的“一带一路”上的国家和地区的不稳定因素较多，还款风险相对较大，对资金偿付有效保障的需求也就更为迫切。为了发挥资金在基础设施互联互通上的作用，很可能需要做好利益风险平衡，重新设计信贷规则。

要做好基础设施的互联互通，不是简简单单地硬件相连，而是需要将硬件的连接与软件的连接协调统一。硬件方面，基础设施涉及领域较广，道路交通、铁路、管道、光缆的物理连接，以及为航空提供支撑的机场建设，都是互联互通的重要基础，需要大量的投资。然而，这些物理连接需要遵循共同的标准与规范，在建设期就需要做好协调。否则，可能因为流量拥塞出现联通不畅，甚至因为标准不兼容而无法提供服务。这些标准和规范体系的建立往往需要由相关国家政府、行业协会与业内企业共同完成，其重要性甚至高于物理层面的互联互通。endprint

推进基础设施互联互通需要五个协同

响应各方推进基础设施互联互通的需求，正确认识挑战，充分总结中国—东盟基础设施合作基金的经验与教训，需要重点把握五个协同。

了解各方需求愿景，协同沿线各方利益。基础设施互联互通，需要相关各方的共同参与。各国多有发展基础设施的规划或计划，也有实施相关计划的具体方案。通过信息沟通，判断相邻国家基础设施规划对接和协同的可能性，选择制约互联互通的关键节点，选取相对容易开展的合作领域，实施重点推动，有利于启动互联互通工作；按照各方经济利益需求，使得基础设施互联互通项目能够获得足够的商贸活动支撑，有助于调动各方积极性，并有利于形成样板和示范效应。

优选推动重点项目，协同出资各方利益。基础设施项目通常存在施工期长、项目自身回收周期较长、回报不稳定的特点。签署亚投行备忘录的国家数量众多，其中不少国家对其支持自身基础设施互联互通的期待较高。如何处理好相对有限的资金与巨大需求之间的矛盾，需要出资各方认真思考。既要借鉴各类开发性金融机构的经验，注重投资的回报以维持亚投行的正常运营，又要考虑到发起方多为发展中国家的特点，在支持领域和方式上适度创新、注重社会公益性。

建立互信沟通机制，加强金融机构协同。亚投行和丝路基金有着明确的方向，但其进入基础设施领域的时间较晚，在支持业务上很可能与现有的其他政府间金融机构、商业银行等有重叠和交叉。投资回报率较高的项目自然会吸引各类资金的优先青睐，但许多低回报的项目则对于“普遍服务”的实现更为关键。通过与相关金融机构的协同，甚至在一定程度上建立起市场化的良性竞争模式，有助于提高对基础设施互联互通的金融支持效率，更好更快地实现互联互通的目标。

鼓励民间资本参与，使各方作用协同。尽管亚投行为政府间金融机构，但在推动互联互通方面并不排斥民间资本的参与。按照市场在资源配置中起决定性作用的基本原则，对于认为符合自身需求并愿意参与到基础设施互联互通项目的民间资本，应该积极支持。努力增加基础设施互联互通项目的直接和间接收益率，真正吸引和撬动民间资本进入，才能够充分发挥开发性金融的撬动作用。不可忽视的是，包括BOT在内的投资方式也可能成为工程企业参与相关项目的可选项。

探索中国标准应用，协同软硬件互联互通。中国工程承包企业在全球已经占据重要位置，业务总量和重要行业领域全球排行榜中都出现了越来越多的中国企业。在传统的路桥、电力、港口、机场等领域，中国企业积累了丰富的经验，也以其具有竞争力的报价、较短的工程周期和较高质量获得了业主的认可。在许多领域中国企业所遵循的中国标准经受了实践的检验并被证明是安全有效的。推动基础设施的互联互通，应该充分发挥中国标准的优势，与沿线各方加大标准规范的协调力度，在做好硬件互联互通的基础上，同时为其支持各方经济发展和社会福利提升而加大软件内容的协同。

（作者为商务部研究院研究员）endprint