立法为社会救助护航

/陈俏

2014年7月31日，省十二届人大常委会第十一次会议审议通过了《浙江省社会救助条例》。把社会救助这抹阳光，洒向更多、更有需要的困难群众。

又是一年高考发榜时，可谓几家欢喜几家愁。接到入学通知书的孩子们正欣喜地憧憬着新的人生旅途，但也有一小部分家长和孩子，因为缴不起学费而发起了愁。

社会上，确实有这样一些人，他们或者收入微薄，基本生活难以保障；或者没有劳动能力，失去了生活来源；或者遭受自然灾害，正在困苦中挣扎；或者因为花费了巨额医药费而基本生活难以持续……这些困难群众，急切地需要社会救助的阳光。浙江省社会救助工作运行多年，救助范围不断拓展，资金投入不断增长，多个方面走在全国前列。不过也有一个小小的缺憾，就是没有一部统一的社会救助地方性法规。2014年7月31日，浙江省十二届人大常委会第十一次会议审议通过了《浙江省社会救助条例》（以下简称条例），终于弥补了这个缺憾。据悉，这是全国首次出台综合性的社会救助地方性法规。

条例明确社会救助是政府依法应当承担的责任，突出整合现有各单项救助，从制度上消除“碎片化”问题。条例要求县级以上人民政府统筹各项社会救助政策和标准，推进社会救助制度城乡一体化；要求社会救助管理部门建立健全社会救助对象动态管理和退出机制，根据家庭经济状况的不同实行分层分类救助。

打造一张托底线的安全网

什么人可以得到救助、如何申请、怎么实施救助，条例用了很大的篇幅来告诉大家这三件事，其中规定的救助种类有很多，基本上涵盖了“吃、穿、住、医、教”等基本生活需求。

据悉，2014年2月底出台的国务院《社会救助暂行办法》，规定以最低生活保障家庭、特困供养人员为主要救助对象。

“在调研过程中各地反映，目前以最低生活保障为核心和基础的社会救助模式，使各类救助帮扶措施向最低生活保障家庭集中，而一些处于最低生活保障边缘的家庭实际生活状况比最低生活保障家庭更为困难，这种现象被称为‘悬崖效应’。”浙江省人大法制委员会负责人介绍称。对此，条例特地将未纳入最低生活保障范围，但家庭成员人均月收入在最低生活保障标准一点五倍以下，且家庭财产状况符合规定的家庭，明确为最低生活保障边缘家庭，规定可以按照本条例申请有关专项社会救助。

此外，条例还根据浙江实际，扩大了部分救助范围。例如，将因患大病符合规定的医疗费用自负部分超出家庭承受能力，导致家庭实际生活水平低于当地最低生活保障边缘家庭标准的人员纳入医疗救助的范围；将教育救助覆盖自学前教育到高等教育的各阶段；对因患大病等特殊原因导致支出型贫困的家庭给予一定期限的基本生活救助等。

临时救助，雪中送炭

除了一直较为贫穷的家庭，有些家庭本来境况尚可，但万一遭遇意外，突然处于急难之中，该怎么办？条例的对策是：临时救助。对因特殊原因导致基本生活暂时出现严重困难但不属于本条例规定的其他社会救助范围，或者已接受其他社会救助但基本生活仍然困难的家庭，给予临时救助。

因火灾、交通事故等意外事故，或者家庭成员突发大病等原因，导致基本生活暂时出现严重困难的家庭；因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭和最低生活保障边缘家庭；县级以上人民政府规定的其他遭遇特殊困难的家庭，都可以申请临时救助。

此外，条例还规定，除一次性发放基本生活救助之外，因火灾等情形，救助对象住房损毁，无处居住的，还可以根据需要给予临时安置，并参照自然灾害救助标准给予住房修建补助，等等。

信息核对，防止骗取救助

有些人明明日子还过得去，偏偏要装穷去骗取社会救助。为防止出现“开着宝马领低保金”的情况，条例规定建立社会救助家庭经济状况信息核对平台，对申请或者已获得社会救助的家庭进行审核认定和定期核查。

以往申请社会救助时，乡镇、街道在初审阶段，一般采取入户调查、邻里访问、群众评议等方式对申请人家庭收入状况、财产状况进行调查核实。这虽有一定的真实性，但对于有些较为隐秘的家庭财产状况，还是不一定能完全掌握。建立信息核对平台，就可以通过委托查询，从有关部门和单位获得税务、社会保险、不动产登记、住房公积金、存款、有价证券等各方面的经济信息，为申请和已获得家庭社会救助的家庭经济状况核对提供更为翔实的数据信息，从而防止骗保的情况发生。

为更好地体现社会公平，把有限的救助资源用在最需要的家庭，条例还规定了社会救助的动态管理和退出机制。已获得社会救助家庭的人口、收入、财产状况发生变化的，应当及时增加或者减少相应救助金额或者项目；不再符合救助条件的，应当停止救助。不按照规定如实申报家庭收入和财产状况的，以及拒绝接受社会救助管理部门对其家庭收入和财产状况进行核查的，都要停止救助。

破除“养懒汉”现象

对于有些困难家庭，不是因为家中没有劳动力，而是因为没有工作机会。授人以鱼不如授人以渔，社会救助只能解一时之困，恢复困难家庭自身的造血功能才是长久之策。因此，条例特别设置了“就业救助”，对最低生活保障家庭、最低生活保障边缘家庭中法定劳动年龄内有劳动能力并处于失业状态的成员，通过贷款贴息、岗位补贴、培训补贴、公益性岗位安置等各种办法，给予就业救助。如果最低生活保障家庭、最低生活保障边缘家庭中法定劳动年龄内有劳动能力的成员均处于失业状态，政府还应当采取措施确保该家庭至少有一人就业。

同时，为了破除宁可吃低保也不愿去工作的“养懒汉”现象，条例又规定了有劳动能力必须接受介绍工作的义务。最低生活保障家庭中法定劳动年龄内有劳动能力但未就业的成员，无正当理由在六个月内连续三次拒绝接受介绍的与其健康状况、劳动能力等相适应的工作的，民政部门应当决定减发或者停发其本人的最低生活保障金。

便民措施，方便救助对象

不知道该去哪里申请社会救助，不知道该向谁申请，不知道有哪些救助项目，不知道自己符不符合申请条件，行动不便无法亲自去办理申请手续怎么办……在立法调研中发现，生活陷于困难的群众，往往处于社会底层，不但在经济上处于弱势，在文化程度、信息获得条件等各方面往往也处于弱势。即使有良好的社会救助政策，也仍然会遇到很多实际的问题。

条例规定，在乡镇、街道的便民服务场所设置社会救助统一受理窗口；申请人难以确定社会救助管理部门的，可以先向便民服务场所的统一受理窗口求助，也可以向民政部门求助；政府和有关社会救助管理部门应当通过报刊、广播、电视、互联网、公共视听载体等媒体，宣传社会救助相关法律、法规和政策；乡镇人民政府、街道办事处应当建立主动发现、及时救助机制，了解掌握本行政区域居民的生活困难情况，宣传救助政策，开展救助活动；申请人申请社会救助有困难的，村民委员会、居民委员会应当协助其提出申请。此外，在接受医疗救助时，如果是最低生活保障家庭成员、特困供养人员或者最低生活保障边缘家庭成员，持相关凭证就可以直接获得医疗救助，在医疗费用结算时还可以享受即时扣除补助部分的便捷服务。所有的这些便民措施，都是为了更好地保障社会救助对象行使权利。

扶贫济困，需要全社会参与

除了政府的救助外，条例鼓励所有社会团体、公益慈善组织、企业单位和个人参与社会救助，开展社会帮扶活动。关爱重病儿童的“天使计划”，面向贫困母亲的“贫困母亲救助项目”，还有帮扶农民工的“春风行动”等等，无一不凝聚着千万人的爱心，展示着社会帮扶的强大力量。报刊、广播、电视、互联网等媒体也要开展公益性宣传，为需要特殊帮助的贫困个案提供个性化的帮扶活动。在一些政府暂时还不能做到的专业化服务方面，更是要鼓励、支持社会工作服务机构、社会工作者和志愿服务组织发挥专业优势和特长，为救助对象提供生活帮扶、精神慰藉、社会融入、能力提升、心理疏导等各种专业服务。条例对社会力量参与社会救助的鼓励和支持，具体体现在可以按照国家和省有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策上。

不过，在以往的实践中，社会力量的参与也存在一些问题。例如，由于信息不对称等原因，各方面帮扶活动以针对最低生活保障家庭居多，这就导致已经得到救助的人群重复帮扶了多次，而没有得到救助的人群得到的帮扶也很少。为了解决这个问题，条例规定，社会救助管理部门应当建立社会力量参与社会救助的机制和渠道，主动提供社会救助项目、发布需求信息，为社会力量参与社会救助创造条件、提供便利。而有关单位和个人开展帮扶活动后，也应当及时将帮扶情况反馈社会救助管理部门，以便管理部门整体掌握救助对象的受帮扶情况，避免集中救助和重复救助。社会救助管理部门还应当加强与工会、共青团、妇女联合会、残疾人联合会、红十字会、慈善总会以及其他有关组织和单位的沟通、联系，互通信息，协调开展社会救助、慈善事业、社会帮扶等工作，把有限的救助和帮扶资源使用到最需要的人群里。