上海碳排放交易机制建设探索与实践

2014-12-04上海市信息中心低碳经济与应对气候变化中心唐玮

上海节能 2014年3期

上海市信息中心低碳经济与应对气候变化中心唐玮

上海碳排放交易机制建设探索与实践

上海市信息中心低碳经济与应对气候变化中心唐玮

近年来，减少二氧化碳等温室气体排放、实现低碳发展已逐步成为全球共识。碳排放交易作为一种实现温室气体减排目标、发展碳交易市场和相关服务业的重要手段，正越来越受到重视。始建于2002年的欧盟碳排放交易体系（EU ETS）经过十余年的运行发展，目前已成为全球最大的温室气体排放交易体系。此外，其他国家和地区也相继就建立不同类型的碳排放交易体系进行了探索和尝试。美国区域温室气体减排行动（RGGI）、日本东京都总量控制与交易体系、澳大利亚新南威尔士温室气体减排体系（GGAS）、美国加州总量控制与交易计划以及美国西部气候行动倡议（WCI）等碳排放交易体系为我国建立碳排放交易机制提供了重要的借鉴和参考。

党的十八届三中全会报告、“十二五”规划《纲要》以及国务院《“十二五”控制温室气体排放工作方案》明确提出开展碳排放交易试点、逐步建立碳排放交易市场的要求。国家发展改革委于2011年10月确定在上海、北京等七个省市开展区域碳排放交易试点，通过试点实践探索符合我国实际的市场化减排机制。2012年6月，上海市政府印发《关于本市开展碳排放交易试点工作的实施意见》，并于同年8月召开试点启动大会，全面推进各项试点工作。2013年11月26日，上海市碳排放交易正式启动，碳排放交易试点由此进入实质性运作阶段。

1 基本框架设计

根据国际现有交易体系的设计经验，一个采取“总量控制与交易”模式的碳排放交易体系，设计时需要考虑多项要素，包括交易主体范围、总量控制目标、初始配额分配以及碳排放监测、报告与核查等。从上海实际出发，借鉴国际碳市场发展经验，上海碳排放交易机制建设遵循的主要原则包括：一是促进温室气体减排与要素市场建设相结合，二是符合上海实际与国际规则接轨相结合，三是积极创新与稳妥推进相结合，四是政府统筹协调与发挥市场作用相结合。主要思路是：建立政府指导下的市场化碳排放交易机制，引导企业实现较低成本的主动减排，推动上海市碳排放强度的持续下降和节能低碳发展目标的实现，促进“碳服务”关联产业发展和专业人才队伍、机构能力建设，为上海市进一步发展创新型碳金融市场、建设全国性碳排放交易市场和交易平台、推动“四个中心”建设进行探索和实践。

1.1 交易主体范围

交易主体范围，主要是指纳入碳排放交易试点的行业及相应的排放单位。在确定交易主体范围时，考虑的因素包括碳排放规模、碳排放量在全市碳排放总量中所占比例、数据统计基础，以及相关行业发展阶段、减排潜力、减排成本差异等。多数交易体系在初期覆盖的主体范围较小，以增强操作性和执行性。但将尽可能多的行业和排放单位纳入交易体系，不仅有利于降低市场垄断风险，还有利于发现各企业间的减排成本差异、深入挖掘企业减排潜力。

伴随上海的经济社会持续发展，全市能源消费总量稳步增长。其中，第二产业所占比重最高，但呈现下降趋势，第三产业所占比重虽位于第二位，但增速非常显著。因此，首先将行业范围确定为排放规模较大、排放强度较高、排放增速较快的行业。然后，再从推进上海市“十二五”减排目标达成、促进产业结构调整优化、提升交易市场活跃度、有效控制区域排放增长等角度出发，对相关行业的排放单位情况进行梳理和数据模拟，最终确定将钢铁、石化、化工、有色、电力、建材、纺织、造纸、橡胶、化纤等10个工业行业中年二氧化碳排放量达到2万t（包括直接排放和间接排放）以及航空、港口、机场、铁路、商业、宾馆、金融等非工业行业中年二氧化碳排放量达到1万t（包括直接排放和间接排放）的191家排放单位纳入上海碳排放交易试点。

1.2 总量设定及初始配额分配方法

如何设定碳排放总量控制目标，并据此对纳入试点范围的排放单位分配其可以使用的碳排放配额，是碳排放交易机制设计的核心和挑战。总量设定可以采用绝对量的方式，也可以采用基于实物量的强度方式。两种方式各有利弊，但绝对量的方式更有利于在经济快速增长的阶段控制整个交易体系的温室气体排放量。按照是否收费，配额的初始分配方法可以分为无偿分配和有偿分配。无偿分配方法有基于历史排放水平的祖父制法和基于排放水平的基准线法。有偿分配主要以拍卖为主。通常在交易体系运行初期，为鼓励更多企业参与，较多采用无偿分配的方法，随着交易体系的发展完善，逐步由拍卖取代无偿分配。

上海根据国家控制温室气体排放的约束性指标，结合全市经济增长目标和合理控制能源消费总量目标，以绝对量的方式设定了配额总量控制目标，并据此开展了初始配额分配。根据交易主体范围覆盖的产业结构特征、行业发展趋势、减排成本、减排潜力等因素，上海对工业（电力除外），以及商场、宾馆、商务办公等建筑采取历史排放法，对电力、航空、港口、机场等采用基准线法。采用历史排放法的，基于历史排放基数和先期减排行动确定企业年度碳排放配额。历史排放基数原则上选取企业2009-2011年碳排放量的平均数。期间，对于企业主要生产设施发生重大变化的，按照“边界一致、稳定生产”的原则，调整其历史排放基数选取年份。对试点企业已实施的节能技改或合同能源管理项目，按统一比例给予先期减排配额。对于工业企业试点期间新上的年综合能耗达到2000t标煤以上的项目，发放新增项目配额。采用基准线法的，基于其排放效率基准和实际业务量确定企业年度碳排放配额。其中，电力行业根据其年度单位发电量碳排放基准、年度发电量以及负荷率修正系数确定；航空、机场和港口根据企业年度单位业务量碳排放基准、年度业务量及先期减排行动确定。初始配额通过上海市碳排放配额登记注册系统免费发放。对采用历史排放法的企业，一次性发放2013-2015年各年度配额；对采用基准线法的企业，按照企业年度排放基准和历史业务量进行预分配，并在年度清缴期前根据其实际业务量进行调整。

1.3 碳排放监测、报告与核查体系

对排放单位的碳排放状况进行有效的监测、报告与核查（Monitoring, Reporting, Verification, MRV）是整个交易体系的重要支撑。实施监测、报告与核查，首先需要明确监测、报告与核查的方法与操作规程，其次排放单位根据监测和报告的要求实施监测、编制排放报告，具有相应资质和能力的专业第三方机构对排放报告进行核查并出具意见，最后由主管部门审查并确定排放单位的实际排放量。

为此，上海制定形成了国内首个温室气体排放核算指南以及钢铁、电力、石油化工、建材、有色、纺织造纸、航空运输、大型建筑（宾馆、商业和金融）、运输站点（港口、机场和铁路）等九个行业的碳排放核算方法，明确了各行业的核算边界、直接排放和间接排放的核算方法、以及年度温室气体排放的监测和报告要求。监测、报告与核查的主要步骤包括：制定监测计划、实施排放监测、编制年度碳排放报告、第三方机构核查，以及碳排放量审定。试点企业于每年12月31日前制定下一年度碳排放监测计划，明确监测范围、监测方式、频次、责任人员等内容，并严格依据监测计划实施监测；每年3月31日前向主管部门提交其上一年度碳排放报告；第三方机构于每年4月30日前对企业编制的碳排放报告进行核查；主管部门依据核查报告、结合碳排放报告对企业的年度碳排放量进行审定。

第三方机构对于整个监测、报告与核查体系具有重要意义，需建立严格的管理制度。因此，上海对碳排放核查第三方机构进行备案管理，并通过现场检查、不定期抽查等方式对核查机构实行动态监督。同时，试点期间由主管部门按照有关规定和政府采购程序，委托经备案的第三方机构对试点企业提交的碳排放报告进行核查。

1.4 交易平台

公开、高效、规范的交易平台是碳排放交易机制中不可或缺的重要环节，也是碳市场和相关服务业持续发展的枢纽。上海在建设交易平台过程中，主要考虑了市场需求、产品类型、软硬件设施、阶段性特点等因素。交易活动统一由上海环境能源交易所组织完成。交易标的为各年度碳排放配额，交易可以采取公开竞价或者协议转让的方式进行。交易价格通过市场形成，不实行固定价格，也不设最高或最低限价，但有涨跌幅限制。交易资金由第三方银行存管，结算由交易所统一组织。起步阶段，交易参与方主要是试点企业，根据市场情况，对符合一定条件的其他企业逐步放开。为防范风险，借鉴其他要素市场做法，交易所建立了最大持有量限制、大户报告、风险警示、涨跌幅限制等风险管理制度。1.5 支撑保障体系

根据已有碳排放交易体系的运行经验，碳排放交易机制的顺利实施离不开完善的法律制度保障。目前，上海推动建立了包括政府规章、规范性文件以及市场规则在内的一整套政策法规体系。其中，由市政府制定出台《上海市碳排放管理试行办法》，作为规范碳排放管理和交易行为的政府规章，明确碳排放配额管理、企业碳排放报告、第三方机构核查等一系列管理制度和相应的法律责任；市发展改革委制定发布《上海市2013-2015年碳排放配额分配和管理方案》、《上海市温室气体排放核算与报告指南（试行）》和相关行业方法学、《上海市碳排放核查第三方机构管理暂行办法》等规范性文件，明确开展配额分配的主要方法、核查工作规则以及第三方机构管理制度；交易所制定发布《上海环境能源交易所碳排放交易规则》和会员管理、风险防范、信息发布等配套细则，明确交易时间、方式及相关交易配套管理制度。

相关支撑保障体系还包括碳排放报告系统、配额登记注册系统以及交易系统等。

2 市场机制建设

2.1 基本原则

为了保障市场得以正常地运行，制定碳排放交易市场机制时必须遵循一些市场运行操作的基本原则，以反映市场基本特性与基本要求，以及碳交易产品的基本规律。基本原则主要包括:

科学性原则。是任何市场体系构建的重要原则, 也是标准体系的首要特征，必须依据上海碳排放交易试点的各项基本要素和实际情况来确定市场各项标准与规则。

交易简便快捷原则。市场交易的速度越快，效率越高，市场的发展速度也越快。市场制度应建立统一、明确的交易流程和清算交割手续，使各类交易条件类型化。

流动性原则。交易者在没有价格大幅度波动的情况下迅速买入和卖出的能力,是市场成功的关键。影响市场流动性的微观结构决策不仅对吸引市场参与者有重要影响, 而且对市场筹资成本、市场有效加工信息能力产生影响。

透明性原则。是指交易参与方在多大程度上能观测到当前指令流的大小和方向。透明性包括交易前的透明性和交易后的透明性。透明性影响了交易者的参与积极性。

市场效率原则。交易参与方在信息不充分的市场中交易可能面临对其不利的价格水平。建立有效的市场制度应能迅速而正确地把信息运用到定价中去。市场信息的有效传递, 促进了市场效率的提高。

2.2 主要目标

促进价格发现。价格发现是交易市场的基本功能之一，从欧洲碳排放交易市场情况来看，期货市场的价格发现功能使其在全球碳市场体系中发挥着主导作用。而国内碳排放交易还处于现货交易阶段，市场价格的发现面临更大的挑战。

提升企业参与交易活动的积极性，为市场提供流动性。由于上海的交易主体范围较小，对碳排放交易的认知有限，加之近年来上海企业用能和排放需求刚性增长，交易参与方对未来碳排放形势预期趋同，普遍有动机为未来新增的用能和排放储存配额，市场流动性风险较大。

控制风险，避免碳价格剧烈波动。根据国际碳市场交易情况，碳价走势受到政策、监管、市场基本面、能源价格和极端天气技术指标等多种因素的影响，波动较强。剧烈的价格波动带来的风险包括不确定的价格信号可能无法给企业采取减排行动带来可靠的激励，同时对于长期投资和市场信心等也有影响。在交易机制初期，应防范和规避潜在风险，维护市场稳定发展。

2.3 上海试点市场机制与规则

交易产品。基于配额发放方式，即一次性发放2013-2015年配额，设置三个交易品种，分别为2013年配额、2014年配额和2015年配额。

交易方式。现阶段均为现货交易，主要方式包括两种：（1）挂牌交易，是指在规定的时间内，交易参与方通过交易系统进行买卖申报，交易系统对买卖申报进行单向逐笔配对的公开竞价交易方式。当买入申报价格高于或等于卖出申报价格，则配对成交。成交价为买入申报价格、卖出申报价格和前一成交价三者中居中的一个价格。每日首笔交易的前一成交价为前一交易日收盘价。报价被交易系统接受后即刻生效，并在该交易日内有效。报价生效后，交易账户内相应的资金和配额即被冻结。未成交报价可以撤销，如未撤销，在该交易日交易结束后则自动失效。（2）协议转让，主要适用于单笔十万吨以上的交易，交易参与方可通过交易系统进行买卖申报，通过报价、询价方式达成交易，并通过交易平台完成清算。协议转让的交易时间为挂牌交易结束后1小时，协议转让的成交价格可以由交易双方在当日结算价的±30%之间协商确定。

会员类型。交易所会员分为自营类会员和综合类会员。自营类会员可进行自营业务，综合类会员可进行自营业务和代理业务。交易参与方可申请取得交易所会员资格直接进行交易，或者委托综合类会员代理参与交易。纳入试点范围的排放单位可以直接成为自营类会员。

清算交割。为保证资金安全，交易资金实行第三方存管制度。交易所对会员统一进行交易资金清算和划付。综合类会员负责对其代理的客户进行资金清算和划付。碳排放交易实行净额结算制度。会员就其买卖的成交差额与交易所进行结算，注册登记系统根据交易所结算完成的提示，在交易参与方碳排放产品账户间进行碳排放产品的划拨，交收完成后不可撤销。

风险控制。交易市场运行初期，可能存在价格剧烈波动、市场操纵等风险，因此交易所设置了相应的风险管理制度：（1）涨跌幅限制制度。当日交易涨跌幅不得超过上一交易日收盘价的±30%。（2）最大持有量限制制度。交易参与方持有的配额数量不得超过规定限额，通过分配取得配额的，按照其初始配额数量适用不同的限额标准；未通过分配取得配额的，最大持有量不得超过300万t。（3）大户报告制度。交易参与方持有配额量达到规定限额80%的，须在规定时间内向交易所报告。（4）风险警示制度。交易所可以采取要求交易参与方报告情况、发布书面警示和风险警示公告等措施，以警示和化解风险。（5）风险准备金制度。是指由交易所设立，用于为维护碳排放交易市场正常运转提供财务担保和弥补不可预见风险带来的亏损的资金。风险准备金由交易所按照手续费收入10%的比例，从管理费用中提取，单独核算、专户存储，除用于弥补风险损失外，不得挪作他用。

交易信息管理。交易所每个交易日发布碳排放交易即时行情以及可能影响市场重大变动的相关信息，并定期编制发布反映市场成交情况的周报表、月报表、年报表。即时行情内容包括：配额代码、前收盘价格、最新成交价格、当日最高成交价格、当日最低成交价格、当日累计成交数量、当日累计成交金额、涨跌幅、实时最高三个买入申报价格和数量、实时最低三个卖出申报价格和数量等。

3 市场运行现状

自2013年11月26日交易正式启动以来，根据上海环境能源交易所发布的交易信息，截至2014年2月17日，共54个交易日，累计成交量5.68万t，成交额179.52万元。其中，2013年配额累计成交5.08万t，成交额164.02万元，最高成交价37元/t，最低成交价27元/t；2014年配额和2015年配额各成交1笔，成交量分别为5000t和1000t，成交价格分别为26元/t和25元/t。

一是运行总体平稳，价格持续小幅上升。交易系统和配额登记注册系统运行正常，除1个交易日无成交外，其余53个交易日均有配额成交，价格整体呈上升趋势，成交价在27元/t与37元/t之间小幅波动。二是市场交易不活跃，流动性较低。所有交易均通过挂牌交易方式完成，买卖挂单量较低，实际参与交易的企业数量不足20家，在54个交易日中，有44个交易日成交量不足1000t。三是成交量集中于2013年配额，2014年和2015年配额少有成交。2013年配额成交量占总成交量的近90%，2014年配额和2015年配额除开市当日外，尚无成交记录。四是交易量增长趋势初步显现。2014年2月13日，当日成交量达到20600t，创下单日成交量开市以来最高纪录，2月17日至19日，单日成交量分别为3500t、5000t、8980t，成交量逐渐放大。

经分析认为，主要有以下原因：一是大部分企业更关注配额清缴，而非市场交易。企业大多将配额的功能定位于履行清缴义务，交易目标与策略不清晰，参与交易的数量较少，仍有部分企业未开设交易账户。二是市场价格相对较低，对企业吸引力有限。目前与其他试点地区相比，上海的价格相对较低，与企业为之投入的管理成本差异悬殊，企业参与交易的动力不足。三是市场需求尚不明确。企业2013年度统计报表尚未制作完成，新项目配额尚未确定，企业对自身的实际排放需求不明确，随着企业相继完成2013年碳排放报告编制以及履约期的临近，市场需求将逐步清晰。