珠江流域民族地区生态补偿机制的构建

马晓红

（河南教育学院，河南·郑州 450046）

珠江流域作为我国最主要的生态流域，跨云南、贵州、广西、广东、江西等省区，全流域面积44.21万平方公里，流域既维系着下游珠三角沿海发达地区，又维系着上游滇桂黔欠发达民族地区，其中上游滇桂黔民族地区既承担着珠江水域的生态维护，为下游发达省份提供优质水源，又承担着发展民族地区经济的重任。在国家主体功能规划区中滇桂黔民族地区大量森林资源被列入限制开发和禁止开发区域，为维护生态环境和涵养水源的整体利益需要下，滇桂黔民族地区对流域内污染企业进行了“关停并转”，同时实施封山造林和退耕还林等生态保护工程，但这种环境保护行为反而延缓了滇桂黔民族地区工业化、城镇化发展的步伐，也带来了额外的支出费用。这种“劫贫济富”的现象，直接影响着滇桂黔民族地区对珠江流域保护的积极性。

在此背景之下，促进珠三角发达地区协同滇桂黔地区营造良好的生态环境已经成为社会发展的共识。这就要求珠江流域各区域进一步从森林生态、公益性资源以及水资源等外溢性等多层体系入手，构建区域合作机制，尤其是生态补偿机制的构建。

一、滇桂黔地区生态补偿存在的困境

（一）生态破坏区域的生态补偿缺失

滇桂黔地区的生态补偿，实际上就是由珠江流域下游发达省份地区对因为保障水源洁净而造成经济利益损失的上游地区进行补偿，从而实现外部性的内部化。然而，很多时候因为缺乏相应机制的保障，使得受益者并没有对受损害者进行付费或者补偿，违反了社会公平的原则。在很长的阶段，滇桂黔地区为保障珠三角地区水资源的充分供给，在很大程度上牺牲了自身的发展。例如，每年“压咸补淡”的放水季节为应对咸潮，珠江流域中上游的广西、贵州两省区都需从天生桥水电站和岩滩水电站调淡水给流域下游珠江三角洲地区压咸，保持珠三角供水咸度为50度以下。但这又会出现贵州、广西自身工业用水和农业供水面临短期现象，而珠三角发达地区却一直享受免费“生态午餐”。

尤其在生态建设方面，广西金秀瑶族自治县作为珠江流域广西境内最大的天然“绿色水库”，其为保障水源的充足、安全供应，造成农业粮食以及经济作物年损失达25.8亿元；2011年金秀农民人均纯收入只有3708元，比全国的6977元低3269元，只有全国平均数的53.15%，全县6.8万人无地可种，只能外出打工；云南省自1998年进行林区禁伐后，怒江、丽江等地区以木材产业为主要财政收入的地区损失巨大，而且目前国家和省一级只补偿公益林每亩17．5元，缺乏对林业相关产业的隐性补贴，导致地方经济反而有所倒退；2013年贵州省使用自有财政资金对黔西南布依族苗族自治州望谟县启动20万亩退耕还林工程，以保障珠江上游生态屏障，无疑对当地农业经济的影响巨大。而这些生态建设未获得任何来自珠江三角地区补偿。

在滇桂黔地区生态补偿机制的不完善情况下，民族贫困地区产业匮乏、农村劳动力无处转移以及自我发展能力削弱的现象将会进一步恶化，政策倾向性的贫困也将加剧。同时在滇桂黔地区背负生态保护重任的情况下，经济发展必然很难得到保证，更不必说生态环境的保护。因此，在生态补偿机制“谁污染谁治理，谁受益谁补偿”的原则下，珠三角发达地区积极对滇桂黔地区进行生态补偿，能够在很大程度上保障落后的滇桂黔地区的生存发展权利，极大提高其生态保护的积极性。

（二）生态建设投入资金单一

滇桂黔地区的主要特点是少数民族人口多、自然条件差（石漠化严重）、经济发展水平低，基础设施薄弱等，主要依靠中央政府的转移支付，显得过于单一。例如贵州石漠化片区41个县，占全省国土面积的82.5%，特别是处于珠江流域涵养区内的黔东南自治州属于连片贫困地区，也是全省少数民族聚居主要地区，需要大量资金投入。而贵州全省2013年全省公共财政收入才1205.72亿元，依靠中央转移支付却达1838.3亿元，从数据看出贵州省大部分财政资金依靠中央各项补助，而对比其2012年生态保护创造的生态价值4275.28亿元无疑损失较大；广西近10年来公益林建设财政投入资金达300亿元以上，占2013年全广西财政收入的30%左右，同时广西珠江生态涵养地区主要分布在桂北桂西等民族欠发达地区，相对比的是其森林生态价值截止2012年已超万亿；同时，云南森林生态系统服务功能总价值截止2012年也已达14838.91亿元；滇桂黔地区创造的生态溢价，由于不能通过单一依靠纵向生态补偿得以实现，那么珠三角地区应通过横向生态补偿来支付这些生态产品溢价。

（三）市场化生态补偿机制空缺

生态破坏、环境污染引致的负外部性以及生态环境保护所外溢的正外部性均导致资源配置效率低下，外部性内部化是保障帕累托改进的重要手段。外部性内部化问题的解决既包括通过政府管制以及环境税的征收等行政手段得以实现，也依赖于市场化的排污权交易制度以及生态补偿机制的完善。然而珠江流域内发展的事实却是，珠江三角发达地区并未积极主动与滇桂黔地区建立碳交易市场和排污交易市场，这只会倒逼滇桂黔地区通过发展自身工业经济来进行弥补，但又会使滇桂黔地区面临工业发展与生态保护两难境地，同时加上传统GDP排名考核，滇桂黔地区在缺乏工业支撑下，其经济建设难以得到长足发展，那么通过行政主导滇桂黔地区进行生态环保，显然治标不能治本，例如：2013年《21世纪经济报》在对贵州黔南布依族苗族自治州进行采访时，有官员指出“不搞工业，保护生态可以，但珠三角地区应拿出一部分财政收益弥补上游损失，否则难以实现东西部地区同步小康”。而且现实是珠三角发达地区广东仅与江西珠江流域三县初步形成了每年1.5亿的生态补偿机制，却未积极与上游滇桂黔地区的建立区际生态补偿机制。

二、制约滇桂黔地区生态补偿机制构建的因素

从经济发展动机角度看，滇桂黔地区生态补偿机制的根源在于珠江中下游发达地区与滇桂黔地区之间的利益博弈。如何协调既得利益者——珠江中下游发达地区与利益受损者——上游滇桂黔地区之间的利益关系，进一步确立以及完善四方共识，其包含补偿标准、补偿形式以及补偿流程在内的生态补偿机制是共识的核心。但从现实来看，生态补偿机制的构建依然存在不少制约因素：

（一）缺乏生态环境价值评价与测度的统一标准

明确的补偿标准是滇桂黔地区生态补偿机制构建的前提，这就要求对于生态环境的价值判断要有统一的、科学的判断标准。但不管是从理论上还是实践上，生态价值的度量方法多种多样，难以达成共识，这就导致区域内生态价值以及生态损害、补偿额度等生态补偿机制的核心因素的测度难以进行。截止到目前为止，珠三角-滇桂黔地区之间依然没有通过协调而达成生态补偿的共识，缺乏生态价值判断的明确标准，特别是如何平衡不同珠江流域各利益相关者的利益是珠三角-滇桂黔生态补偿机制的构建最终核心原因，因此滇桂黔生态补偿机制理论上“繁花似锦”，实践上“步履蹒跚”。

（二）缺乏珠三角-滇桂黔四方的利益协调机制

生态补偿的根本就是既得利益者对利益受损者进行补偿，进而实现整个社会资源利用效用的最大化。但“触动利益比触动灵魂还难”，多方利益主体往往站在自身的角度维护既得利益，妄图从其奶酪中切得一块难度可想而知，这就需要一个强有力的第三方的利益协调机制。利益协调机制必须拥有以下几个方面的特点：（1）权威性。第三方利益协调机制必须拥有法律意义上的权威性，使得利益多方必须按照相应的原则行事，进而实现区域内利益均衡以及资源配置的最优化；（2）公平性。第三方利益协调机制需要从生态补偿内涵的经济机理出发，或者对既得利益者进行惩罚性收税，用以补偿利益损害者；或者采用市场的手段使多方利益主体自行协商，进行排污权交易等试点工作。从目前来看，珠三角-滇桂黔地区生态利益协调机制尚不存在，珠三角与滇桂黔地区的利益诉求差异非常大，若没有强有力的第三方利益协调机制或者法律进行保障，生态补偿机制的建成可望而不可即。

三、滇桂黔生态补偿机制的构建困境破解

滇桂黔区际生态补偿机制的构建有利于区域生态环境保护、有利于实现资源优化配置、有利于实现社会公平正义。因此，从生态补偿机制的补偿受偿主体、补偿形式、补偿标准以及法律保障等多个维度寻找对策。[1]

（一）补偿主客体的确立

补偿主体。从经济学中的外部性原理来讲，“谁受益谁补偿”的原则决定了环境资源的受益主体应该成为补偿的主体。在珠江流域地区，很显然珠三角地区是主要的环境资源受益者，地方政府应该成为环境受益以及生态补偿的主体，也就是广东省以及福建省等沿海城市。

受偿主体。受偿主体包括主动收益及被动收益的两类主体。（1）主动收益意味着区域因为生态环境的改善必然受益的情景，是对流域生态补偿概念的拓展。例如，滇桂黔区属于珠江流域上游地区，其有必要约束自身的生态破坏的行为，避免因为自身的生产生活超出了环境的承载力。但需要特别指出的是，这种行为并不一定导致地方生态环境的破坏，例如滇桂黔靠近珠江水域的县域行政单位其农业水稻生态系统如果需水量低于环境承载力，稻田反而有利于珠江流域生态环境的改善；但是若通过行政命令的方式将稻田一刀切式退耕还林，禁止砍伐，就会改变滇桂黔地区传统农作物的种植方式，导致滇桂黔地区不会受益，但珠三角地区却在优质水源上得到好处。另外，滇桂黔地区的植树造林带来的环境改善的效应，也使得珠三角地区必然主动受益。基于以上情况，受偿主体都应该是滇桂黔地区。（2）被动受益一般是指在流域内生态补偿过程中，上下游之间的利益不取决于其对环保标准的把握，上游若未能够达到环保标准，应该对下游进行补偿；若下游未能达到环保标准，应该对上游进行补偿，这就突破了传统的“上游保护下游”的一般认识。但是从实际情况来看，珠三角地区很难因为上游滇桂黔地区的环保不达标而成为受偿主体，也就是说广东省以及福建省必然是被动的受益方。

因此，补偿主客体应以珠三角发达地区为补偿主体，而滇桂黔地区作为受偿主体地位无论从主动受益角度还是从被动受益角度要求得到补偿都是十分合理的。

（二）补偿形式与标准的完善

生态补偿又称为生态服务费用支付，往往是以资金补偿作为主要方式。但是从珠三角-滇桂黔地区区域发展的差距来看，单纯的资金补偿并不能够从根本上解决发展不协调的问题。这就要求建立多层次的补偿机制，保障滇桂黔地区经济发展以及公共服务的完善。具体包括：（1）财政转移支付。除了中央政府每年拿出专项资金对滇桂黔地区各个环境脆弱地区进行资金补偿，用以保障滇桂黔地区向珠三角供水、退耕还林、稻田改旱田以及生态环境保护等工程，珠三角地区也应专门拨付专项资金弥补滇桂黔地区农业发展损失、生态工程费用、生态林地使用权损失以及水资源使用权损失等费用；（2）实施异地开发的战略。受偿主体得到资金支持不是生态补偿机制的最终目的，实现区域协调发展以及受偿地区可持续发展是根本动力。对于滇桂黔地区的生态补偿，可以实施所谓的异地开发战略，珠三角地区把高科技、环保的新兴产业置换到上游地区，具体来看，在滇桂黔地区划出专属地区，专属地区内建设高收益高投入的项目，区别于其他水源保护地以及风沙治理地等纯粹的生态保护区，使得受偿地在保护环境的同时，也享受一定的发展权利；（3）探索区域内排污权交易市场交易机制。在政府的引导之下，可以将区域内环境容量作为一种产权进行交易，对于环境容量需求较大的珠三角地区需要从其他供给充足的地区购买，实现公平补偿。这种交易与排污权交易类似但不等同，因为环境容量的交易主体都不是污染制造者，一方可以通过环境容量的购买实现维护本地环境的目的，另一方也可以通过销售富余的环境容量获得收益。

补偿标准的前提是生态环境价值的度量，虽然从理论以及实践上均未能达到统一，但对于珠三角-滇桂黔地区的生态补偿标准，学术界给出了两种界定的思路，第一种是效益补偿，即根据生态环境的受益者所获得的生态利益进行补偿；第二种是成本分担，即统筹计算区域内各个主体生态环境的投入，并且按照地区经济发展水平进行加权分担。从实际的操作来看，受益者承担的基本原则要求采取效益补偿的标准，但是缺乏可行性。一方面因为生态价值测度缺乏精确的计算方法，另一方面受益地区效益多寡无法测量，若估算过高，区域之间的利益博弈会更加激烈，协商更无法达成一致。结合以上的分析，规避二者缺陷可以采用生态建设地区环境投入成本以及发展机会成本作为补偿的基础，成立第三方的利益协调机构，按照彼此的支付能力以及支付意愿等因素，确定合理的补偿范围。

（三）顶层法律制度的构建

从我国的法律体系来看，还不存在对于生态补偿的专门立法，但也有涉及。我国《森林法》规定，国家设立森林生态补偿基金，用以提供生态效益的保护林以及特种森林资源的保护以及管理等。基于此，国家应该成立专门的跨区域生态补偿机制等相关的法律法规，具体来看：（1）对生态补偿进行专门立法。我国的环境保护法律体系相对来讲非常完善，但是在具体的操作层面却不尽如人意。从生态补偿立法的实际来看，虽然在多层次的环保法律如《水法》、《野生动物保护法》以及《防沙治沙法》中均有涉及，但体系不完善，缺乏操作性；2010年《生态补偿条例》的立法规划当中，涉及到生态补偿概念内涵、补偿资金来源、补偿标准以及补偿主体之间的法律关系并进行了探讨；[2]（2）鉴于滇桂黔地区民族的特殊性地位，应该制定珠江流域整体区际生态补偿的专门法律，由国家环保局牵头，设立跨区的利益协调机制，对珠三角-滇桂黔地区的生态补偿的主体、标准以及各方权利主体法律关系进行界定，在实践的过程中上升到法律的层次，对其依法保障。滇桂黔地区也可以出台适宜本地发展的行政法规，并进一步完善以及探讨生态补偿的细节问题。

[1]杨道波.民族地区生态补偿机制研究[J].贵州民族研究，2006，(1)．

[2]黄 敏.对加快构建贵州生态补偿机制的理性思考[J].贵州民族研究，2012，(2)．

[3]梁爱文，李 娟.论我国生态补偿制度的缺失及建构－以云南省为例[J].重庆工商大学学报（社会科学版），2011，(3)．