体制结构与输出：一个关于我国政府公信力问题的分析架构*

李松林

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300071）

早在2006年3月，温家宝总理在十届人大四次会议上所作的《政府工作报告》中明确指出：“要加快推进行政管理体制改革，建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”从此可以得出如下结论：政府执行力与公信力同共时性的行政体制有内在联系。当前，国内有关政府公信力的研究往往同政府能力问题、腐败问题、政策问题、公共服务问题、依法行政问题等联系起来，而对于体制问题则着墨不多。其中原因可能有二：一是研究者惮于体制问题的政治敏感性；二是源于研究者的从体制到政府公信力的跨度过大的主观判断。

然而，鉴于体制的重要基础性地位，不在体制的框架中审视政府公信力问题，就无从剖析当前政府公信力薄弱状况的深层次原因，找到提升公信力的根本路径。本文采取结构主义立场，建立了行政体制的分析框架，探讨当前我国政府公信力问题，本文确定了如下研究问题：行政体制与政府公信力关系是什么？制约政府公信力的深层次原因是什么？提升政府公信力的根本路径是什么？

一、概念界定

1.行政体制

要准确理解行政体制概念，首先要准确把握“体制”概念的内涵。金东日的观点：“体制是规定社会组织或领域的基本运行方式和性质的概念，并具有整体性、同基本理念和权力的密切关联性、象征性、自我强化的倾向等特征。”[1]该定义是从动态、功能意义上界定体制概念的。这是笔者迄今所看到的国内第一篇相对系统的研究体制的文献。受此影响，本文认为体制是规范领域（政治、经济、社会或文化）或组织之间正式关系结构架构设计，它是制度的一种特殊形式，是一种确定和维持组织或领域基本关系的制度结构。按照帕森斯结构功能主义观点：结构靠制度来维系存在，制度靠结构发挥作用。[2]那么，体制既是用来描述宏观层面关系结构的概念，又是相关主体间关系结构，还是一种制度。

再回到行政体制的概念。颜延锐等认为“行政体制是制度化的行政关系及相关的政治关系，是有关行政的‘体’（行政主体、行政客体和有关政治主体及其基本关系）和‘制’（相关基本制度）的总和”。[3]根据对体制的理解，笔者同意此行政体制的界定。行政体制是同政府组织功能发挥相关的主体之间的基本的、宏观性的关系结构（权力、责任等关系结构），但结构靠制度去维系，行政体制也是一种基本性制度。

2.政府公信力

目前对政府公信力概念大致有三类。第一种是政府为主体的观点。如“政府公信力即政府的影响力与号召力，是政府行政能力的客观结果，……。”[4]第二种是公众为主体的观点。“政府公信力是民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，是政府行为所产生的信誉和形象在民众中所形成的一种心理反映，它既包括民众对政府整体形象的认识、情感、态度、期望和信念等，也体现为民众自愿地配合政府行政，……。”[5]第三种双重主体的观点。“公信力既是政府的影响力与号召力，是政府行政能力的客观结果，同时也是人民群众对政府的评价，反映了人民群众对政府的满意度和信任度。”[6]笔者倾向于第三种观点。政府公信力一方面来自公众的认知或评价，另一方面也有客观基础，即行政过程或绩效。这两方面相异但不对立，主观认知是建立在客观基础之上的，主观与客观相统一。

二、行政体制与政府公信力：结构主义立场

1.结构主义立场

结构主义不是一个统一的哲学派别，而是由结构主义方法联系起来的一种广泛的哲学思潮。Rex Gibson在考察诸种结构主义者的研究实践所表现的特征之后，认为注重结构、强调对结构的分析是所有结构主义者共同具有的最基本的原则。如再进一步，这最基本的原则又可展现为五个主要特征：整体、关系、消解主体、自调与转换。[7]首先，结构主义认为，注重整体是研究事物本质的唯一途径，脱离了整体的部分毫无意义；其次，结构主义相信，现实的本质并不单独地存在于某种时空中，而总是表现于此物与它物间的关系之中；再次，消解主体是指人失去了他是万物中心的位置，而是系统中的一个因子，要研究那种与人类有种种关系总和的整体；再次，自调是结构主义者在解释系统之所以存在时所认定的根本原因；最后，结构主义者所提倡的转换，其性质则是强调部分与部分、部分与整体间变化的动态性。

一个文化意义的产生与再创造是透过作为表意系统的各种实践、现象与活动。广泛来说，结构主义企图探索一个文化意义是透过什么样的相互关系（也就是结构）被表达出来。结构主义是一种从宏观的层面上分析整体的社会结构的方法。结构主义的观点认为结构是一种一旦形成便不受人的影响，并制约人的社会活动的像自然物一般的“社会事实”。它否定社会行动者的主观能动性，把社会、社会关系、社会活动、社会结构放在一种纯粹的客观性的立场上看待。

如上所述，本文将“行政体制”视为一种基本的、宏观性的关系和制度结构。政府公信力一方面来自政府的行政能力，另一方面来自民众的认知。政府是嵌于一定的行政体制结构之中，鉴于体制结构的基础性地位，其能力的输出或释放必受体制结构的巨大影响。因此，从结构主义视角揭示行政体制与政府公信力的关系具有合理性并便于抓住问题的本质。

2.行政体制与政府公信力的关系：政府公信力是体制结构的输出

（1）行政体制是决定政府公信力深层次的独立变量。针对政府公信力流失的“根源”，综合近年来学者们的研究成果，包括如下几个方面：一是政府缺乏有效的权力制约机制，腐败问题屡禁不止；二是政府职能转变不到位，相关决策欠缺科学性；三是政府信息缺乏足够透明度，政府行政行为不规范；四是部分政府官员官僚主义作风严重，公民参与实践不足。[8]当然，学者们的这些观点不失见地。倘若更深究一步就会发现这些所谓的“根源”都是现有的体制弊病的反映。行政体制中主体之间关系的错位，特别是权力关系和责任关系等的错位，就会对相关主体肆意作为提供诱因。

行政体制对行政系统的重要性表现在如下方面：首先，行政体制规定了相关主体的基本权力关系和责任关系。某种程度上，由于权力的寻租性，公众对政府的信任本质上是对纵有监督、横有制衡、作正确的事的权力的信任。权力分配的合理性决定相关主体功能是否得以正确和充分发挥。权力主体的责任关系合理与否，决定了对权力监督和制约的效果。有权无责者胆大妄为，有责无权者噤若寒蝉，难有作为。这一切取决于体制上的设计。其次，从某种意义上讲，行政过程就是政策过程，这一过程大致包括政策制定、执行、评估、监控、终结阶段，其中任何一个阶段或环节都是在一定体制内实现的，如果相关体制不完善，整个政策过程及其相关行为就会被扭曲，以致政策意图落空。再次，责任行政需要行政问责制的建立，而行政问责的主体、客体、内容、方式、结果以及有效程度等方面，主要取决于囊括其的体制框架。最后，行政组织在纵向上应具有一致性，横向上应具有互补性，如果缺少这些，必将导致行政扭曲或冲突现象，而这种一致性和互补性关系需要体制去理顺。

（2）行政体制塑造和体现政府公信力。政府公信力，一方面是公众对政府的信任程度。从这个角度讲，政府公信力来自公众的主观评价和价值判断。但它决不是无本之木，无源之水，它的建设和塑造植根于相关主体之间基本制度关系的科学设计。行政体制对政府公信力之所以重要，在于行政体制作为行政系统的一种基本制度架构可以约束主体行为，维护基本行政秩序，进而降低交易成本，保证效率和公平。合理的体制设计始终能框定行政权力在合理范围之内，保证权责一致等，进而为公众从政府获益或政府履行职责的能力提供保障，公众据此产生对政府的信任。如果一个国家的政治体系结构和制度安排不合理，作为国家公权力机构之一的政府的功能发挥也就无从谈起。

（3）行政体制改革是提高政府公信力的根本。如上分析，行政体制对行政过程和结果起极其重要的作用。鉴于体制对行政系统所起的整体性、根本性、基础性、原则性作用，影响政府公信力的很多变量的改善也取决于体制因素。因此，行政体制和政府公信力有紧密关系。可以说，行政体制是影响政府公信力的重要因素，而且在影响政府公信力的诸多因素中，它是起决定性作用的根本宏观因素。民众对政府的信任，其中一方面来自于对制度和体制的信任。对于正处于结构转型、体制转轨关键时期的我国来说，现有体制存在诸多缺憾，行政体制改革的相对滞后，使得不少地方政府没能实现整体公信力与地方经济的同步增长，致使现实中很多人把“政府失败”归结于现有体制弊端。公众对政府的信任程度在很大程度上取决于他们对现行行政体制的总体评价。从这个角度讲，行政体制改革是提高政府公信力的根本。

综上所述，从结构主义的视角看，政府公信力是行政体制结构的输出。体制结构设计的合理与否关乎体制的输出能力，关乎民众对体制的评价，进而决定了政府公信力的高低。

三、制约我国政府公信力薄弱的深层次原因与根本提升路径

温家宝曾说：“现在影响我们整个社会进步的，我以为最大的是两个方面。一是社会的诚信，一是政府的公信力。这两个方面解决好了，我们社会就会大大向前迈进一步。”[9]仅此就充分证明目前我们政府公信力存在不足和下降趋势。政府公信力的缺失使政府行为被广泛置疑，最终必将逐渐削弱政府的合法性。因此，本部分从体制的角度剖析我国政府公信力问题的深层次原因，探寻提升公信力的根本路径。

1.体制性问题是制约当前我国政府公信力的深层次原因

从政府管理的角度来说，最基本的体制性问题总的来说表现为两个问题：一是国家社会市场的问题；二是党政关系问题。[10]这两个问题本质是权力分配与权力监督问题。第一个问题牵扯到经济体制与社会体制改革，表现为政府职能问题；第二个问题就是党的领导体制改革，实际上是政治与行政的关系问题。作为最基本的体制性问题，这两个问题制约着行政领域的其他体制性问题，甚至技术性问题的解决。

（1）政府、市场与社会关系。这个问题实际上涉及经济体制与社会管理体制。政府机制、市场机制、社会机制都是资源配置的手段，三者各有所长，各有所短，应该优势互补。现实问题是由于路径依赖或逐利动机，行政权力渗透到市场、社会领域。市场与社会，像政府一样，各个领域都有自己的运行规律。用行政手段不加分析的管理市场和社会，难免扭曲市场和社会的运行规律，资源配置的无效和混乱就成为必然。这些都不断透支着政府信用。行政的泛化，必将在市场和社会领域产生一些负效应。首先，政府寻租行为泛滥。其次，政府过多插足经济与社会事务，很多情况下，做的好是应该的，做不好就会面临民众的指责，损坏自身公信力。再次，扼杀市场和社会的活力。在行政权力大量渗入市场和社会领域时，市场和社会依附于政府，市场和社会失去同政府平等对话的机会，市场主体和社会主体发展受到压制。公众对于政府不必要经济和社会管制，有时难免扭曲市场和社会发展自身的规律，降低政府公信力。最后，压制了民众的参与热情。在私权利同公权力的较量中，由于公权力的强制性等的特点，前者始终处于弱势地位。当公民把行政权力视为限制自由的桎梏，而不是公益的福音时，他必将其视为邪恶，而心生厌恶。

（2）党政关系。在“党领导一切”的原则下，自然而然的党就领导行政。当代中国的党政之间关系、政策制定与政策执行之间的关系，说到底都是政治与行政之间的关系。[11]各级地方党委是地方一级党的组织单位，要代表党对地方实施思想、政治与组织领导，即使是行政领域的一些重要决策，通常也需要通过党政联席会议而且主要是由党委做出决策。这样，政治系统牢牢地控制了行政系统，行政依附于政治，政治行政化和行政政治化成为常态。这种“党政一体”的体制设计可能存在如下的弊端：首先，政治与行政一体化使政治与行政形成一个相对封闭的系统，二者缺乏彼此的牵制。其次，行政化的政治使政治机构及其相关人员以追求晋升和待遇为“己任”，从而养成呆板的服从上级和“循规蹈矩”的习惯，缺乏创新性和回应性。另一方面，由于行政化的政治拥有高于行政的权力，为了达到某种政治目的，往往以政治标准为主要尺度。相当程度上法律和制度让位于“红头文件”。最后，行政追求的是法制和规范、决策过程中的合理性及政策执行中的程序。由于行政政治化，在地方政府运行中主要依靠的手段并不是法律、程序及合理性，而是上级党组织的指示和党的纪律，以及政治动员和仕途上的荣辱。这些对于地方政府追求合理性，加强制度建设是不利的。

综上所述，这种政治行政一体化、行政依附于政治的体制是权力集中又缺少监督、权责不对等、文件大于法、人治大于法治的深层原因。这些无疑使民众对政府行为无法预期，加剧了民众对政府的不信任感，损害政府的公信力。

2.完善体制是提升政府公信力根本途径

固然，完善体制并非提高公信力的唯一途径，但是体制若具有先进性，先进的体制是保证政府及公务员不偏离公益的轨道并输出良好绩效的基础，进而树立政府的良好形象，这是提升政府公信力的关键。金东日认为“体制先进性包含动态稳定、有效地防止利益和权力的垄断、善于纠错和学习、保持符合时代精神的基本理念等主要内容。”[12]提升政府公信力重要一点在于体制的完善。完善体制的目的在于使政府的各项活动更加合理、公正，并解决好政府所面临的问题。

（1）完善市场经济体制，提升政府公信力。完善市场经济体制的关键在于正确处理政府和市场关系。处理二者的关系，就是要在充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用基础上定位好政府的经济职能。经过三十来年的改革，我国由高度的计划经济逐步转向社会主义市场经济。总体上，我国的经济发展模式还是政府主导型，而非市场主导型。

以经济建设为中心表现之一就是政府绩效考核标准的“唯GDP论”。在“政绩”的压力下，各级政府积极干预经济成为必然，扭曲经济发展规律，极易导致不健康“胖子经济”。国有企业建立现代企业制度，但由于企业产权性质及政府意愿，政府成为某些国有企业攫取垄断利润的保护神。甚至一些民营企业也同当地政府有着“紧密”的联系，这完全是政府意愿及政府干预经济的缘故。因此，充分发挥市场的作用，减少政府对经济不必要的干预，首先在于改变政府绩效考核标准的唯GDP倾向，把标准转向居民幸福指数非GDP相关指标。从一个以经济建设为主导型的政府转变为一个以公共服务为主导型的政府，是政府职能转变的目标和方向。

现代市场经济是市场调节与政府作用有机结合体。正确处理政府与市场的关系，关键在于政府职能的切实转变。市场调节的效率，政府作用的优劣，都取决于政府职能的准确界定。概括的讲，政府经济职能应集中在如下几个方面：建立和维护支撑市场机制的制度基础设施，如法律体系、信用文化和市场监管等；提供公共产品，以弥补由于外部性造成的“市场失灵”，如社会保障、义务教育、医疗卫生、环境保护等；运用税收实施二次分配，以减少社会成员、地区之间的收入差距，改善社会公平；运用货币、财政、税收等经济手段和相关的法律手段对市场实施干预，以减少由于市场机制缺陷而产生的经济周期性震荡。

（2）创新社会管理体制，提升政府公信力。创新社会管理体制，本质在于正确处理政府和社会的关系。从总体上说，当前我国社会自治力量弱小，活力有待激发。究其原因，其中一个很重要的方面不能不说在于存在于政府和官员根深蒂固的“控制”而非“治理”思维。本来维护社会稳定是政府的责任，也符合社会利益，无可厚非。但是，当以“维稳”为名义，压缩社会自由活动的空间，压制社会力量的成长时，只能不断的积聚民怨和矛盾。

管理的最高境界在于“无为而治”。达到这样的境界，不仅必将大大减少政府和社会的运行成本，而且使资源配置更高效率。俞可平认为，社会管理与社会自治是社会治理的两种基本形式，是一体之两翼。片面强调社会管理忽视社会自治，就会造成公共权力过度扩张，损害公民的基本民主权利。反之，片面强调社会自治而忽视社会管理，就会带来社会秩序的失控，影响社会稳定。因而，我们既要加强社会管理，但也必须推进社会自治。[13]在中国社科院社会学所副所长陈光金看来，目前倡导的社会体制改革，关键还是要社会自治，避免“行政吸纳社会”。[14]

改革开放以来，我国在城乡居民自治方面正处于社会转型期，从建立政府和社会和谐关系角度看，政府首先应当培养社会自组织能力，为社会这个有机体健康成长提供外部诱因和条件。首先，思想上要更加重视社会自治；其次，增强公民的社会自治能力；再次，支持社会组织发展；最后，应当不失时机地不断推进社会自治，努力扩大社会自治的范围，适时开展乡镇社会自治的改革试验。

（3）改善党的领导体制，提升政府公信力。“党领导一切”通过政治领导、思想领导与组织领导实现的。前两项领导是解决人的意识形态问题，主要营造政治氛围，其评价标准具有模糊性。组织领导主要通过“推荐”党的优秀人才担任国家机关的领导工作来实现的，党通过组织领导实际上牢牢控制了行政官僚，起码在形式上保证了他们对党的忠诚。党对行政的领导主要是通过各级党委实现的。党委职能定位在哪里？既然是领导就是宏观战略性的，而不是微观操作性的。党委领导是原则性的，使行政不偏离坚持党的路线、方针、政策，以党的标准为标准，坚持正确的政治方向。

改善党的领导体制在于规范党政关系，使行政相对独立于政治必须加强公务员队伍的建设。首先，淡化行政的政治色彩和人格化关系，促进公务员群体的性质由政治性向建设性、技术性转变。政府公务员必须具有追求效率、合理性、合法性、程序和秩序等公共行政精神。其次，党委考核与行政考核分开。在党委领导的行政首长负责制下党委干部也实行行政干部的政绩考核标准，这迫使各级党委经常将工作重心移向行政工作，陷入行政性事务之中。因此，必须对这种政绩考核内容加以改进，将对党委的考核重心放在“党的思想、组织、作风、制度建设的成效等”，进一步说，放在决策、稳定社会、监督政府部门是否廉洁高效等主要功能的发挥上。最后，改变党政领导互相兼职的现状。党政领导互相兼职是为了减少党政之间的掣肘，减少领导干部的举措。党政之间的矛盾是由于其之间关系不规范造成的。党政领导互相兼职更加强了政治与行政一体化的体制。党委应在行政性、事务性工作上向政府放权，由政府去组织，而将工作重心放在对政府的施政行为是否坚持了正确的方向、是否遵守宪法和法律、是否清正廉明、是否高效、是否符合人民的利益要求等方面的监督上。

本文认为行政体制性问题的存在是制约政府公信力提升的根源。政府市场和社会的关系，党政关系是需要通过体制改革解决的问题。体制的特性决定了体制改革相对于技术上的调整举步维艰。但事物的发展告诉我们，各个领域都有特有的运行规律，领域之间只有保持相对独立的活动空间，才能彼此促进，共同发展。一个领域如果侵占另一个领域的活动空间，其结果带来的只能是扭曲，对于扭曲者和被扭曲者，民众除了相应的厌倦和同情，就是信度的降低。赋予市场和社会相对政府的自由空间，赋予行政相对政治的独立地位，是我国行政体制改革的方向，也是提高政府公信力的根本。当然，这必将是个长期的过程。在我国改革进程不断推进下，我们充满期待。

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