当代社会冲突治理的行政权运行机制重塑

2014-12-04廖梦园程样国

江西社会科学 2014年11期

■廖梦园程样国

改革开放三十多年来，经济的快速发展给中国人民带来了巨大红利的同时，注重效率却未能有效地兼顾公平，带来了大量的社会问题和社会矛盾。经过对现今中国社会矛盾和冲突进行对比分析，我们发现:目前我国社会矛盾和冲突之所以大量涌现并胶着并存，绝不只是社会改革和发展过程中所不可避免的现象，更多的是由于行政权力配置不合理，公权力运行失序造成的必然后果。特别是公共权力部门化、部门权力私人化现象，使得被滥用的公权力成为引发社会矛盾和冲突的直接导火索。达隆·阿赛莫格卢和詹姆斯·罗宾逊曾有这样的论断:“权力结构是一国走向成功或失败的源泉。然而，只有那些同时满足以下两个条件的国家才可能走向成功，成为经济繁荣、社会稳定和人民幸福之国:一是有一个强有力的中央权威;二是政治权力广泛分布在不同的群体中，并得到有效制衡。一旦权力失衡，将产生多种经济、社会问题。”[1]因此，规范国家权力的运行机制，避免权力的功能发生背反引发社会矛盾和冲突，成为当下中国社会冲突治理的首选途径。

一、行政权力的运行机制

(一)行政权力运行的理论流变

阶级的分化导致一部分人成为统治阶级，而另一部分人成为被统治阶级，权力成为支配社会运转神秘而又现实的力量，因此“权力”一词最早是西方社会学概念。罗素曾经这样说过:“权力是社会学的基本概念，其重要性如能量的概念之于物理学”，在此基础上，他认为:“权力是故意作用的产物，当甲能够故意对乙的行为产生作用时，甲便具有对乙的权力。”[2](P19)马克斯·韦伯认为权力是指:“在社会交往中一个行为者即使在遭遇抵抗的情况下，也能实现其意志的可能性，而不管这种可能性以什么为基础”[3](P152)，韦伯对“可能性”进一步解释为一种潜在的力量，这种力量本身也会由于环境以及形成权力资源在分配方面的变化而变化，而非仅仅依赖肉体的暴力的使用和威胁。此后的一些学者对权力的定义或多或少、间接或直接地带有韦伯的印记。在此基础上，我们可以认为:权力就是一种对他人、组织或相关财富的支配、指挥、控制力量。权力存在的基础在于人们社会生活的相互依赖性以及人们之间的利益关系客观上需要协调和管理性。权力概念的明晰为我们进一步研究行政权乃至行政权的运行机制奠定了坚实的基础。

伴随着商品经济的发展，政治国家和市民社会的分立，权力的行使主体也逐渐划分为个人和政治国家。在专制的社会里，相对于市民权力而言，国家权力不再具体划分，其成为统治阶级运用国家机器来实现其意志和巩固其统治的支配力量。随着资本主义生产关系的萌芽，反对封建君主专制，要求分享国家权力的分权学说成为社会主流思想。在资本主义启蒙思想的影响下，三权分立、权力相互制衡成为西方国家最基本的国家权力运行模式，国家权力也被划分为立法权、行政权及司法权。行政权乃是国家凭借其所能控制和支配的公共资源和价值，单方面确认和改变社会关系、控制和支配公民、法人或者其他社会组织的财产或人身进行管理的能量和能力。随着权力和行政权概念的明晰，行政运行机制的边界也就不难理解了。在自由资本主义时期，行政权被看作是一种消极的、有限的权力，它的核心是行政救济，不应过深涉入私人生活，否则便是对公民自由的侵犯。而随着福利国家的兴起，人们认为行政不再是公民自由的潜在敌人，而是公民自由的庇护者，行政的范围开始扩大，这一时期的行政权就被定位于积极实现社会公共福利，行政权的范围被扩展到最大范围。20 世纪70年代以后，福利国家走入了滞胀的死胡同，管制行政权以各种方式又开始粉墨登场，人们又重新开始探索行政权的范围和边界。随着行政权内涵的演变，行政权的内部关系，行政权与司法权、立法权之间的关系，甚至行政权与整个社会政治、经济之间的关系也相应发生变化。[4](P10-11)因此，所谓的行政权运行机制即为在法律的框架下，合理划分和配置行政权的基础之上，为保证行政权的公正、高效、廉洁运转，通过一定的法律制度安排而形成的行政权运行系统各要素之间相互联系和相互作用的模式及其运作方式。

(二)行政权力的运行模式

行政权力主要包含如下内容:(1)行政权运行的社会环境，也即行政权力运行所依附的政治制度、经济发展水平、民族文化传统、价值观念等;(2)行政权运行的主体，也即一国法律规定行政权力行使主体以及行政权力作用的对象(即行政相对人);(3)行政权运行的程序，也即一国法律对行政权力运行的各个环节进行合理设定的规则，以明确行政权力运行的步骤和顺序，保证行政权的合法、正当运行。在西方社会不断的实践过程中，逐步形成了如下几种行政权的运行模式。

一是，限权模式的行政权力运行机制。近代自由资本主义时期，受到古典宪政的分权学说影响，人们普遍认为个人权利应优先于国家权力，这也是国家权力存在的前提与基础;而国家权力则是一种必要的恶，它在维护政治国家的秩序与安全的同时也构成了个人权利的潜在威胁，“管得越少的政府就是越好的政府”被奉为对行政权运行范围最好的阐释，在此理念下，行政权被解释为执行法律，管理行政事务的权力。[5](P155-163)当然，行政权的行使范围就被局限在治安、外交、军事和税收等狭小的领域。在此背景下，人们期待行政权尽可能地节制和克己。对此，人们设计了种种法律制度来限制行政权力，从而塑造一种以个人权利保障为核心的有节制的行政权力运行模式——限权模式的行政权力运行机制。

二是，授权模式的行政权力运行机制。19 世纪末、20世纪初的经济危机打碎了自由资本主义的美梦，资本主义国家也开始由“自由法治国”向“社会法治国家”转变。一方面，为了纠正市场失灵，政府被授予了大量的权力来干预社会与经济，许多原本不属于国家消极行政权管理范围的事务也被纳入行政权力的范围之中。人们开始认识到行政机关单纯地履行职能已经不能适应社会发展的需要，有效的政府治理还需要更多的自主权，即政府处理社会问题的范围应进一步扩大。这就打破了过去的政治与行政二分法的范式，决策和执行一道构成了政府的职能过程中的基本环节;[6]另一方面，在社会法治国家理念的支配下，行政主体承担了越来越多的社会事务，行政权呈不断扩张趋势。19 世纪末、20 世纪初，随着行政权力的扩张趋势以及福利国家的兴起，行政权力运行机制普遍采用的是授权模式。

三是，分权模式的行政权力运行机制。20 世纪70 年代之后，福利国家所奉行的行政集权开始失灵，西方发达国家开始探讨新的行政权力运行模式并进行了大刀阔斧的改革。改革的核心就是“减权和放权”，即，“把有限的政府资源用到最为必需的方面，提高工作效率和权威，同时发挥非政府组织的作用，让它们负担由政府承担的责任”[7]。这种分权存在三种形式:第一种形式是人们按照行政权力性质、类别的不同，将它们分别交还给中央、地方以及社会来行使;第二种形式是人们以行政机关的事务性质为标准将需要一定独立性的国家公务分属不同的公务法人实施(如财团或社团法人等非政府组织)，从而实现行政方式的调整，以适应公共服务的需要;第三种形式是行政权的内部决策和执行以及监督三项纵向管理职能的适度分离。[8]在此基础上形成了在资本主义社会广为实行的行政权运行模式——分权模式。

西方对个人权利本位思想的钟情，导致了西方市民社会不断地摆脱政治国家的束缚并成为与之相抗衡的力量，并适时根据社会发展的需要对行政权力配置的梳理，进而在此基础上建立了一种行政权单向控制机制。虽然过度地强调个人权利而严格控制了行政权力，但它适时解决了资本主义社会发展过程中的行政权力配置和运行的各种问题，支撑了资本主义数百年的发展。而今天中国行政权力的运行是在计划经济的基础上起步的，中央集权式的行政权力运行机制反而没有注重个人权利的保障。因此，资本主义行政权力运行机制所蕴含的部分机理对今天的中国行政权力运行机制改革有一定的借鉴意义。

二、中国行政权力运行机制与社会冲突

同西方国家相比，当代中国行政权的发展脉络相对简单。起始于社会主义计划经济基础之上的国家行政权力运行机制可以归结为集权——分权的模式。新中国成立后很长一段时间，为了能够举全国之力更好、更快地建设国家，同时为了实现对社会各个领域的全面控制，政府以万能管理者的身份出现，成为指挥整个政治、经济、文化和社会生活的唯一主体，集权式的行政权运行模式成为当时最为有效的治理方式。改革开放之后，社会经济的发展在一定程度上促进了这一模式的解体。随着个人权利观念的兴起，人们逐渐意识到要保障公民权利，必须通过法律和程序控制行政权，确保行政相对人及社会权益不受政府非法行为的侵害，分权式的行政权力运行机制应运而生。无论是集权还是分权的行政权力运行模式，都在一定的社会条件和社会历史时期提供一定的社会秩序供给，至少在全国范围内未发生激烈的社会冲突或动荡，但行政权力运行缺少必要的法律依据、行政权力运行定位不清、行政权力配置不科学、行政权力运行缺少规范和透明的程序的诸多负面性的问题，最终成为中国目前社会冲突产生的主要原因。

(一)行政权力运行的法律依据不健全与社会冲突

行政法治的原则要求权力的运行必须在既定的法律框架之下。反观我国的行政权力运行的法律依据，我国《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》原则性地规定了国务院及地方各级人民政府的职权，而后《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等一些具体的部门法对某类具体行政权的运行过程作出规定，另外庞大的行政立法①占据了中国行政法律体系的大部分。这就使得:(1)行政机关行政权的依据来源于行政机关的自行立法，使得行政机关既是规则的制定者又是行政权的行使者，同时又是某些纠纷的裁决者，行政主体集三种身份于一身，行政权运行的结果如何都是由行政主体自行决定，其最大的影响是对行政相对人权利的漠视，自然会引起社会关系的紧张。时下最热门的“拆迁”问题正是源于此因。国务院《城市房屋拆迁管理条例》第4 条规定:“双方协商同意补偿方案后才能进行拆迁”，但是在第14 条、15 条仍然保留了强拆的规定，而且拆迁纠纷的裁决权由当地人民政府行使，这样前后矛盾性的立法自然会侵犯公民应有的权利。(2)行政复议不通畅，纠纷在源头上没有得到有效遏制，引发更为严重的社会问题。1990 年《行政复议条例》颁布，行政复议开始承担着纠正违法、促进行政权力的合法运作的制度设计初衷，但“准确地预见一个制度的走向其实非常困难。开始的规则左右了我们最初所能观察到的细微变化，但是，后来的扭曲和转向却使结果与最初的设想相去甚远”[9]。通过这样的制度设计，将行政复议机构设置在行政机关内部，加上上下级行政机关之间存在的千丝万缕的利害关系，行政复议机构的独立性和行政复议决定的公正性在实践中难以得到公众的高度认可，进而引发行政复议权威性受到质疑。在20 多年的运行过程中，人们宁可信任带有“清官”情节而不具有正式法律地位的信访，而不愿诉诸行政复议。(3)行政权运行主要依据行政机关制定的行政法规或行政规章，而这些规范性文件事出多门，存在矛盾在所难免，这就使得行政权的运行过程中对同一问题可能依据的法律规范不同而出现截然不同的结果，因此可能会影响到行政权运行结果的公平性，激发社会矛盾。

(二)行政权力运行的定位不清与社会冲突

行政权的运行广泛而深刻地影响着公民生活的方方面面。随着现代福利国家的出现和市场经济的发展，行政主体被定义为国家守夜人的角色，也即行政主体应更多的是为社会、为人民服务的主体，是社会公共物品的供给者。在社会经济领域，这主要表现为行政主体逐渐退出社会经济领域，交由看不见的手自行调节，最大程度地保证私法自治和契约自由的精神。目前的现实是，受传统计划经济体制的影响，我国行政权的行使仍然作为一种社会管理的手段，大部分事务仍处于行政权的管控之下，最为明显的许多事项得到实施，必须首先取得政府的行政审批。广州政协常委曹志伟在2013 年做的两件事可以让我们对当前行政权力的运行有一个直观认识。一是他带领19 人团队历时半年调研，发现人的一生至少需要办理103 个证件。办证中，需要近60 个单位盖100 多个公章，交纳28 项办证费，同样的材料需要在不同部门重复提交。二是他积24 年城建工作之经验，画成投资项目审批“万里长征图”，直陈审批流程繁冗、迁延时日。[10]在行政权的严密管控之下，一些有政府资源的社会主体可以通过一些途径获得做事的权利，而另一部分社会主体则被排除在外，加剧了社会不公平的发生，而这也为权力寻租和权力腐败留下了空间。最近查处的一些贪腐的大案、要案莫不与行政权运行定位不清有极大的关系。权力寻租和贪腐增多的直接后果就是社会资源和社会财富向少部分人群聚集，最终的结果也是加剧了社会不公平。公平作为社会秩序稳定的最低要求，在社会不公平加剧的情况下，社会冲突不可避免。

(三)行政权运行的权力配置不科学与社会冲突

行政权力合理化配置是行政权运行机制最为核心的内容，只有行政权配置明晰、合理，行政权的运行机制才能顺畅。目前的行政权的划分:在纵向上，既存在中央和地方行政权力的配置与不同行政机关的垂直管理关系的交叉，如地方税务机关既要向国家税务总局负责，也需要向本级人民政府负责，这种行政权的多头领导容易导致行政权的行使标准不统一，行政权行使往往显得无所适从，也加重了多层执法、重复执法的问题。在横向上，本级政府权力多被分散在各个部门之中，从而使得行政权在部门中得到强化，考虑到部门利益需求，多头执法现象极为普遍不足为奇了。多头执法、多层执法、重复执法等助推了对行政相对人权利的漠视，加重了行政相对人的负担，增加了“官民冲突”发生的几率。同时，在行政权配置的创新中却出现一些畸形现象，如“城管执法”。《行政处罚法》创设了“相对集中行政处罚权”被认为是城管执法的法律依据，但该规定只是一个关于相对集中行政处罚权的授权性的程序性规定，远不足以给城管综合执法提供足够的依据。在没有专门法律给予授权的情况下，就必然产生城管机构为了自身的权力而越权执法现象。城管执法人员暴力执法的新闻经常见诸报端，而对城管执法人员采取的不当手段，执法对象找到明确的维权法律依据并不容易，因而也就不能通过正当的途径加以解决，最终造成了两个群体(城管与执法对象)之间更加激烈的矛盾和碰撞。

(四)行政权利运行的程序性机制缺失与社会冲突

规范、透明的程序是行政权力运行的最基本保证，也是实现权力公正运转和消除权力腐败的重要途径。但在实践中，“不按套路出牌”成为行政权力运行过程中的家常便饭。“河南永城一货车女车主因不堪忍受超载罚款服毒自杀事件”就缘起于违反行政处罚执法程序，根据调查组认为，在此次执法过程中，永城市交通执法人员存在违规拦车检查、违反行政处罚执法程序等问题。③由此可见，对行政执法程序的亵渎可能酿就对人民生命的不尊重的严重后果。同时，行政权力过程缺乏必要的或流于形式化的信息公开机制、听证制度，使得行政权力运行过程中信息不对称，如前所述，权力寻租和权力贪腐增多，造成结果亦是加剧社会分化不公平，进而引发社会冲突。

总之，中国目前的行政权运行机制已经深深地影响着许多社会领域，正不断地加剧社会阶层的分化和社会关系的张力，为社会不稳定埋下隐患。行政权的运行机制中某些环节的不断异化在加剧社会矛盾的同时，也在促使社会矛盾的变异，引发更为激烈的社会矛盾和社会问题。因此，如何重塑目前中国行政权力运行机制进而解决社会冲突，必将成为现阶段迫切需要解决的问题。

三、对中国行政权力运行机制模式选择的思考

权力的运行代表着一定利益的重新分配，新中国的行政权力发展脉络看似简单，但却又十分复杂。建立在社会主义计划经济基础之上的国家行政权力高度集中的惯性以及行政权力高度垄断所带来的利益，在转向市场经济的过程中打破固有的利益格局势必会导致诸多的困难，同时也会产生新的问题，一些原本应该由政府提供公共产品的领域被过度市场化，而这些领域中的行政权力则被边缘化。因此，行政权力的配置和运行是一项复杂的系统工程，考验着人民的智慧。从根本上说，我国的行政权力来自于人民的授权，行政权力运行机制的根本目的在于实现人民的公共利益。基于此，我们应从人民的根本利益出发来选择我国的行政权力运行机制，同时至少要考虑以下三方面。一是，要打破国家行政权力全能主义垄断，在符合国家及人民本体利益的情况下适度地还权于社会、人民，避免行政权力过于庞大，侵入私人领域;二是，要积极推进政府公共事务的社会化和市场化，将能通过社会和市场解决的公共服务以适当的形式推给非政府组织和市场，培育非政府组织在化解社会矛盾中的作用，政府尽可能退出;三是，需要根据权力的性质和职能将政府保留的行政权力做进一步的科学、合理的配置与分解，从而提高行政效率，降低行政成本，提升公共服务质量。总而言之，可以归结为:控权模式。只有严格地控制行政权的行使，才能从根本上防止社会冲突的发生，实现真正意义上的社会和谐。

具体来说，我国应采用集权—分权模式的行政权力运行机制，这种集权—分权模式的行政权力运行机制不同于西方任何一种行政权运行模式。这是因为，集权—分权模式的前提是行政权力的相对集中前提下适度分权，集权—分权模式的行政权力运行机制核心在于适度控制行政权力的前提下，承认行政权的扩展是现代行政发展不可避免的趋势，通过行政分权的方式将公共权力交给非政府组织和市场来行使的方式来约束自身以及提高效率。因此，这种集权—分权模式的行政权力运行机制是指:在完善国家相关法律、法规的前提下，行政主体在管理国家和社会公共事务的过程中，合理划分不同层级和不同部门之间的权力权限范围，以及在权力运行过程中进行不断地整合、配套、相互协调，以实现国家行政权力的合法、有效、顺畅运行。其核心包括以下三个步骤。

第一步，完善相关制度依据，也即首先完成现有行政权力运行的相关法律、法规、规章、规范性文件、政策等的梳理工作。由于国务院行政法规以及地方性法规、政府规章及其他规范性文件占据了大部分，且有些已年份久远，再加上有许多法律文件之间存在明显的或潜在的冲突，需要通过法律清理工作对上述文件加以整理，并按照《宪法》和《立法法》确立的立法权限进行立、改、废，解决法律规范之间的冲突，也为建立统一的行政权力运行机制的法律框架打下基础。此外，可由法律授权进行先行先试的试验，在不断试错的基础上总结经验，进行具体的制度设计，最终上报全国人大进行审议，形成统一的行政权力运行法律制度。这样就能提高立法层次，确保行政权力运行的法定范围、法定程序等方面，从而保证行政权力运行法律依据的统一性、权威性和严肃性。

第二步，从内、外部对行政权力进行清理综合和配置分解。内部权力的清理和综合主要体现在对根据《行政处罚法》和《行政许可法》所成立的综合执法改革的进一步完善，并对余下的行政权依照其职能和性质从纵向(层级)和横向(部门)进行归类与整合，逐步建立综合型的行政权力运行机制。从外部来说，将原本不属于政府的行政事项清理出来，亦即政府的归政府，社会的归社会，构建富有活力的行政权力运行机制的过程当中，不断自我更新。

第三步，建立与行政权力运行相关的监督、公众参与机制以及行政问责制度。一方面完善政府信息公开制度、听证制度、征求意见制度，扩大行政权力运行过程中的公众参与制度，从而将行政权力运行交由社会公众监督，在此基础上建立独立、专门的监督机构，对行政权力运行的各个环节进行审查，向有关部门提供合理的意见和建议等;同时加强行政问责机制的建立，对行政权力运行过程中行政主体工作人员的违法违纪现象严肃追究，绝不姑息。通过这些制度的建立，从而保障行政权力的规范运行，促进社会公平环境的形成。

注释:

①行政立法主要是指行政法规、行政规章和行政机关制定的其他规范性法律文件。据不完全统计，截至2011年8月底，我国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部。参见2011年10月27日国务院新闻办公室发表的《中国特色社会主义法律体系》白皮书。

②如江西南康事件，参见《江西南康市群体性事件已基本平息》，http://news.163.com/09/0617/09/5C0 J4M0T0001124J.html.

③参见《永城女车主不堪忍受罚款服毒自杀案件调查处理情况公布》，http://henan.youth.cn/xw/gz/2013 12/t20131214_4382350.htm.

[1]唐志军.权力失衡，中国问题的总病源[J].经济要情参考，2012，(37).

[2]卢少华，徐万珉.权力社会学[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，1989.

[3]Max Weber，The Theory of Social and Economic Organization，Free Press，1947.

[4]翁岳生.行政法(上)[M].北京：中国法制出版社，2002.

[5](法)孟德斯鸠.论法的精神(上)[M].张彦深，译.北京：商务印书馆，1961.

[6]王巍，刘剑文.论西方政府职能过程的中心转移——简论对深化我国行政改革的有益启示[J].广东青年干部学院学报，2005，(12).

[7]信春鹰，张烨.全球化结社革命与社团立法[J].法学研究，1998，(3).

[8]刘诚.论当代中国行政权力运行机制的模式选择——以服务型政府为视角[C].中国法学会行政法学研究会2008年年会论文集.