基于公共部门决策机制的完善促进反腐倡廉

陶宏娟+陈偲

摘 要：本文主要通过对决策机制在反腐问题上的现状与存在的问题阐释，进而推断如何改进这些问题，以实现在反腐倡廉领域取得成效。

关键词：决策机制；管理；反腐倡廉

一、公共部门决策体制和机制的现状与问题——基于防治腐败视角

（一）公共部门决策体制的现状与问题。（1）公共部门决策枢纽系统。公共部门决策枢纽系统现行的决策原则和制度主要是“三重一大”原则，决策的方式呈现出内输入的特点，责任上是首长负责制，此外，我国的党政关系和利益集团对枢纽系统的影响都对我国反腐工作产生了重要的影响。从决策的方式上看，我国是一种内输入型的决策模式，将公民作为政策的外环境来考虑，决策枢纽系统作为政策的内环境来考虑，合理的决策应当是在内环境中的决策应当来源于外环境，同时决策产生的政策作用于外环境，并且在外环境中产生反馈，使得信息在内外环境中不断交流，决策与相应的政策也不断调整。然而，在我国，决策基本上是枢纽系统内部的工作，与外环境的交流非常少，在内环境中产生反馈，然后向内输入纠正。这样的决策模式下，信息是不充分的，监督是内向的，权力过渡集中，因此极易产生腐败，而且腐败产生后，对腐败的治理也是一种内环境中的决策，难以形成有效的根除。从决策的责任制上，我国采取的是首长负责制与集体决策。集体决策形式上是为了集合更多的信息，从而防止出现决策失误但是事实上首长在集体中获得的权力可能比非集体权力下获得的权力会更大，因此可能会更加专断。

（2）公共部门决策监督系统。公共部门的决策监督系统包括两个子系统，一个是有公共部门内部组成的政府机制，一个是有公民社会组成的社会机制。从社会机制来看，我国初步意识到公民参与决策与监督决策的重要性。公民参与与社会监督机制的逐步发展，使得从决策系统的外部规范了权力的行使，当腐败变得极易被察觉时，腐败的可能性也会自然而然地降低，从而实现反腐。不过，我国的社会监督机制处于刚刚起步的状态，有较多的问题，无论从公民参与还是从信息公开的程度上看都处于较低的位置，决策枢纽系统仍然掌握着绝大部分信息与权力，对腐败的防范效果很弱。从政府机制上看，有人民代表大会的监督，中共中央纪律检查委员会的监督和反贪污贿赂局等监督组织体系。中纪委以及其下属的一整套党的监督体系，主要在于监督党内重大决策部署的落实情况，对于违反党纪，贪污腐败等行为可以进行查办和惩处。然而，纪委系统与党自身的领导层有着密不可分的关系，属于利益共同体，因此难以做到对自身领导的有效监督，也难以监督其对决策的实际落实情况。

（二）公共部门决策程序的现状与问题。公共部门的决策应当依据一定的程序，程序设置的合理以及程序中每一步的规范化可以有效遏制腐败发展。通常而言，公共部门的决策应包含以下几个步骤：设置目标、设计备选方案、评估备选方案、选择并实施、反馈。除去实施这一环节不进行考虑，几乎决策程序每一环节的设置都存在不足。从目标设置上来看，由于利益集团的影响和政府人“私”利目标的存在，决策议题的提出并不一定从一开始就是为了实现公共利益的优化，而是为了实现某些强势利益集团的利益或是政府人个人的经济利益，此时，决策目标设置就可能为腐败埋下隐患。从备选方案的设计过程来看，由于社会机制参与的缺乏，在备选方案的设计时可能并未广泛集中民智，而是内输入的角度设计方案，这样不仅损害了民主性，而且容易造成备选方案设计的不科学，不合理。从方案的评估和选择来看，我国是集体决策，通常采用法定会议开会的方式来探讨各个方案的优缺点并作出选择。然而，参与会议的人员构成一般在年龄结构、思维方式、知识水平和风格偏好上都具有很强的同质性，这容易造成决策的失误。从反馈机制上看，我国缺乏对于决策的廉政效果的评估机制，也缺乏对于决策失误的问责机制。因此，决策过后，政府与社会往往只能判断决策在目标上的实现情况，而缺乏标准对决策过程与结果的廉洁程度的评判，更不可能产生反馈调整和责任追究，这就容易让腐败更加肆无忌惮。

（三）公共部门决策模式的现状与问题。我国公共部门主要的决策方式是林德布洛姆提出的渐进式决策模式，该模式强调决策是一个“不断探索，逐步求变的过程”，并且提出了“按部就班、积小变为大变和稳中求变”三大原则。然而，这一决策模式基于的考虑是主要群体之间的利益纷争，并且将决策与党派和利益集团联系在一起，这样一来，决策时往往只考虑到了强势群体的利益，而容易忽略弱势群体和基层群众的利益，这样的决策理念是容易造成腐败的。

二、公共部门决策机制的完善措施与促进反腐倡廉工作

（一）建立科学化、民主化、法治化的决策文化体系。我国已经建立了以传统文化中的廉洁思想为基础，以马克思主义廉洁文化为核心的廉政文化体系，但明显现有的文化体系仍然没有内化成决策的文化体系，因此我国应当建立科学化、民主化与法治化的决策文化体系，从思想认识上杜绝决策的失范，从而规避腐败的风险。

建立科学化的决策文化体系，与配套的制度改革要同步推进，在加强廉政道德教育的同时，要适当调整权力的配置关系，加强基层向上的权力反馈，并形成系统内部的互相监督，同时完善行政救济制度。建立民主的文化体系。

（二）完善决策体制。对于决策机制的完善而言，最重要的部分就是决策体制的完善。完善决策体制，才能保障整个廉洁决策有组织基础，组织是具体贯彻决策文化与决策行为的主体，廉政的实现要靠组织做保障。

对于决策枢纽系统而言，要贯彻落实“三重一大”决策原则，从内输入型的决策方式通过社会参与与信息公开逐渐转变为开放式的决策方式，在现行的首长负责制下，要建立辅助的决策问责制度，界定决策失误的级别，对于重大的决策失误和腐败问题，不仅要将首长的追究责任落到实处，也要对于执行的人员采取一定的惩戒措施；对于中间和低层次的决策失误，要对责任实行划分与包干，具体落实到各个决策主体上，当出决策问题时应当单独问责，首长只追究连带责任。对于决策监督系统而言，应当明确党与人大分别的决策权限，并通过法律固定应当提交人大表决的事务的详细类型。最重要的是，要逐渐调整系统之间的权力分配，逐步平衡权力，可以通过不断增强政府机制与社会机制的互动，加强监督体系的作用，慢慢实现权力转移。

（三）决策方法的改进。在决策方法上，首先要加强顶层设计。从战略的角度来认识腐败与决策的关系，并制定不同阶段的反腐战略目标与决策机制改进目标，二者相互适应，共同推进。在决策的过程中，要引入评价机制，评价机制包括两方面，一是对决策人员在决策过程中的表现给予评价，并将评价与绩效挂钩，增加决策人员的责任意识与动力感知；另一是对决策产生的政策进行廉政评估，应当从实质维度、法理维度与形式维度对政策的适应性、执行性和发展性绩效进行评估，从而全面了解政策的总体效果，确保政策的廉政保证。在决策的手段上，应当建立一个真实可靠的数据库，存放具体的腐败情况与廉政情况及其依据，为采用量化手段提供数据基础。对于我国腐败问题的现状，政策的效果，应当引入合适的量化模型，对于腐败的产生、腐败的程度与腐败治理的效果做出描述、解释和预测，最大程度地拟合现实的社会运行情况，尽量减少决策方案的不适性。

参考文献：

[1] 胡象明.2012.公共部门决策的理论与方法.北京市：高等教育出版社.

[2] 麻承照.2011.廉政文化概论.北京市：中国方正出版社.endprint