地方政府环境治理职能研究

刘相谦

摘 要：要按照党的十八届三中全会决定精神，全面正确履行政府职能，切实发挥地方政府环境保护和治理职能。通过加快调整产业结构、构筑有利于节能环保的产业体系和深化环境保护体制机制改革等措施不断加强环境治理力度，提高环境治理水平和能力。

关键词：地方政府；环境保护职能

加强地方政府环境保护职能是党的十八届三中全会提出的一项重大举措。淄博市作为一个老重化工业城市，多年来坚持将环境保护与转方式、调结构、惠民生有机结合起来，把环境保护当做经济社会发展的“命门”来抓，加快转方式，调结构，深入推进环境立市战略，全面实施碧水蓝天行动计划，经济发展和生态文明建设均取得了明显成效。但面对当前经济结构调整和环境保护双重压力，特别是面对日益严峻的生态环境问题，如何按照十八届三中全会要求，全面正确履行政府职能，在环境保护和治理中发挥好关键性作用，依然是一个需要认真探索的重大理论和实践课题。

一、环境保护和治理的主要成效

（1）不断加大环保投入力度，环境质量明显改善。2013年，淄博市环保投入45亿元，整治污染企业1300余家，主要污染物化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物分别削减4.45%、5.30%、5.60%和5.09%。全年淄博市良好天数为184天，良好率为50.4%，环境空气质量良好率排名全省第9位，比2012年提升1位，空气质量改善幅度位居山东省第8位。2013年，淄博市主要河流出境断面化学需氧量和氨氮浓度分别较2012年下降了6.1%和8.6%，较2010年下降了24.7%、38%。淄博市集中式饮用水源地水质达标率100%。区域环境噪声全部达到环境功能区划标准。全年未发生重大环境污染事故。（2）加大环境监察执法力度，逐步完善全覆盖、无缝隙的24小时监察网络。淄博市环保部门加强现场检查各类污染企业和建设项目工作，严厉查处环境违法行为；结合企业实际每月定期组织业务培训，提升业务水平，建立“一企一册”档案，实施精细化管理，规范执法程序。同时，严把建设项目环评审批关，从源头上控制新污染源的产生。（3）加强部门合作，提高环境治理合力。成立环保工作委员会、生态市建设领导小组，协调各个职能部门的工作关系；成立“主要污染物减排战役指挥部”和“大气污染防治战役指挥部”，加强监管、统一调度、综合治理，提升政府环境治理的效率。（4）创新体制机制，强化部门联动，初步构建环境法治大格局。淄博市建立了环保、公安联动执法机制，市区相对应设立了执法联动办公室，旨在发挥环保、公安职能优势，加强信息沟通和执法协作，形成防范、打击各类环境污染违法犯罪活动的合力，切实提高环保行政执法效率和防范打击能力，探索出一条重化工业城市环境执法新路子。如由市委政法委牵头联合开展的 “铁拳治霾”专项行动，已取得显著成效。实施边界地区联动执法，组织联合整治行动，严厉打击各类环境违法犯罪行为。

二、环境保护面临的突出问题

（1）产业结构和能源结构不合理。淄博市是在资源开发基础上发展起来的重化工业城市，企业大多属于“三高”行业，其中以能源消耗为主的重工业占70%左右，50%以上的产品为高耗能产品，能源结构中煤炭比重约为80-85%，使得淄博市能源消耗和污染物排放显著高于其它城市。全市的SO2排放量在全省排名第一，单位国土面积排放强度是全省平均水平的2倍；全市氮氧化物排放量全省排名第二，单位国土面积排放强度是全省平均水平的2倍，减排压力十分沉重。由于特殊的产业结构，淄博市主要污染物排放均大大超过区域环境容量，能耗水平一直居于全省前列。全市COD排放的控制目标是5400吨/年，而2012年实际排放了6.67万吨，SO2的排放控制目标是

10.6万吨/年，而2012年实际排放22.3万吨。据粗略估算，全市万元GDP碳（CO2）排放量为4.84吨，全国平均水平约为

2.98吨，淄博市的排放量是全国平均水平的1.6倍。2014年以来，淄博市空气质量指数多次位列全国倒数。（2）环境保护体制机制滞后。目前地方环境行政管理实行环境行政部门统一管理和其他部门分工合作的模式，环保机构属于地方政府管辖。受现行环保体制制约，环境管理职能在本级政府相关部门之间的分配上过于分散和权责不清，环保、发改、工信、建设、水利、农林、国土、交通、公安等多个部门都具有环境保护职能，环境管理难以形成合力。此外，地方政府环保部门在处理属地中央、省属企业环保治理问题时，缺乏机制保证。比如有些企业不归淄博市管理，一些问题不是地方政府能解决的，尤其是涉及央企时难度更大。（3）环保基础设施建设滞后，投入不足。部分区域污水处理能力不足，部分区域工业污水无法进入污水厂；污水管网覆盖面积不足，大量生活污水直排河道。城区集中供热管网及天然气管网建设存在滞后问题。各区县均存在大量小吨位（20t/h以下）工业锅炉，张店区、临淄区、博山区还有较多分散供热锅炉。这些小锅炉能耗高、污染大。供热管网的建设滞后影响了对小吨位锅炉的取缔，不利于节能减排。受全市天然气气源不足，及配套管网建设滞后影响，淄博市工业窑炉天然气置换工作进展缓慢，制约了能源结构调整步伐。（4）跨界治理难度大。环境管理领域依然存在着地方保护主义现象，跨界环境污染问题突出。有些地方为规避环保压力，处于自身利益考虑，把一些污染工业项目在行政区域交界处选址，形成跨界污染且治理困难。特别是随着环境执法越来越严格、辖区群众环境需求越来越高，而边界地区是环境执法相对薄弱地带，往往成为一些地方政府布局“两高”项目、企业转移污染的首选地带。淄博作为组群式城市，各区分散，和相邻地市存在相互之间地域交叉、产业交叉，这给解决环境治理问题带来很大难度。

三、强化地方政府环境保护职能

（1）构建有利于节能环保的产业体系。特殊的产业结构、空间布局和能源消费结构，决定了淄博市解决环境问题决非一朝一夕之功，必须付出比其他城市更加长期艰苦不懈的努力。加快产业结构调整，构建有利于节能环保的产业体系，是淄博这个老重化工业城市解决环境问题的关键。一是大力推进传统产业改造和提升。积极推动淄博市产业内部结构从价值链低端向高端转变，加速传统产业高端化、集群化。把节能环保作为经济结构调整的重要约束性指标，严格控制增量，全面压减存量。坚决杜绝新上产能过剩行业项目。加大对能耗与排放大户的治理力度，逐一落实治理计划，实施强制性节能减排。二是加快发展战略性新兴产业。推进产业转型升级，大力培植发展新兴产业，以培育壮大新材料、新医药、新装备、新信息、新能源与节能环保等战略性新兴产业为重点，以创新链为抓手，大力实施“筑链”提升工程，使新兴产业成为支撑和带动全市工业转型发展的主要力量。三是坚持以新能源示范应用带动产业发展，重点聚焦风电、太阳能、核电等领域，发挥淄博市装备制造产业优势，大力推进新能源高端装备的研制和产业化，着力提升新能源技术水平。立足国家节能减排战略，突破能源高效利用、环境污染防治、循环利用等关键核心技术，大力发展高效节能、先进环保和资源循环利用的新装备和产品，发展节能环保服务业。同时，要加快能源消费从传统煤炭、原油为主向清洁和可再生能源为主的结构转变。大力发展风能、太阳能、生物质能等绿色清洁能源替代。（2）切实把环境保护放在经济社会发展全局的重要位置。要发挥地方政府环境保护的职能，正确处理环境保护和经济发展的关系，立足重化工业城市实际出发，进一步加强环境治理力度。要严格落实国家和省、市有关节能环保的各项制度，加强重点区域综合治理。加强大气雾霾治理，抓好工业废气、城市扬尘、机动车尾气治理，努力实现空气质量持续好转，切实为老百姓创造更加洁净的空气环境。大力加强生态绿化建设，紧紧围绕创建国家级森林城市、全国生态园林城市和全国环保模范城市的目标，重点抓好森林围城、路域水系绿化、荒山绿化、湿地保护和矿山生态恢复，不断提升城乡绿化水平。（3）健全和完善环境管理体系，加大环保执法力度。按照十八届三中全会要求，改革生态环境保护的体制机制，为发挥地方政府环境保护职能提供体制机制保障。健全“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，有效进行环境监管和行政执法。①要深入推进环保公安一体化执法，健全完善信息共享、机制联动、共同执法、案件会商等制度设计，依法严厉打击环境违法犯罪活动。对各类非法“土小”企业、加工作坊，该处罚的处罚，该关停取缔的关停取缔，涉嫌犯罪的依法严打严判。对污染环境案件，要快侦、快破、快捕、快判，依法顶格处罚，坚决遏制震慑偷排、偷倒、偷运有毒有害物质的违法行为。进一步完善政绩考核指标体系，增加生态效益和环境质量考核内容并加大在考核总分中的占比权重，推行环保“一票否决”制度，提高部门和领导干部的环保意识和责任。健全和完善环境信息公开制度，特别是对于社会广泛关注的城市空气环境质量、各类水环境质量和重点污染源监督性监测结果要及时公开，定期发布违法排污企业名单，切实加强对排污企业和地方政府的社会和舆论监督，保障公众对环保工作的知情权，广泛吸纳公众积极参与环保公共事务。

参考文献：

[1] 《中共中央关于全面深化改革的决定》

[2] 周生贤：改革生态环境保护管理体制.人民日报2014.2.7endprint