烟草零售市场准入制度的改革

文/汤连松

市场准入制度是政府对经济实施管理的重要组成部分，是国家对市场主体资格的确立、审核和确认的法律制度，是商品经济发展到一定历史阶段，随着市场对人类生活的影响范围和程度日益拓展和深化，为了保护社会公共利益的需要而逐步建立和完善的。市场准入制度是国家对市场进行干预的基本制度，它作为政府管理的第一环节及政府管理市场的起点，是一系列后续管理措施的基础，又是一系列现代市场经济条件下的一项基础性的、极为重要的经济法律制度。根据市场类别的不同，市场准入制度体系分为：（1）一般市场准入制度。（2）特殊市场准入制度。（3）涉外市场准入制度。我国现行的市场准入制度是20 世纪70 年代末期随着改革开放的实行而逐渐建立起来，并逐步完善的。而我国市场准入制度的现状主要表现在以下几个方面：（1）外部导入型与内生型相结合。（2）计划体制烙印与市场体制趋势并存。（3）由价值取向向重经济效益过渡。

所谓烟草专卖，就是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度。其实质是国家对烟草行业的生产、收购及销售业务实施特殊的市场准入制度，非经批准的单位及个人不得从事烟草专卖品的生产和经营活动。在烟草零售市场准入制度执行上，就是烟草专卖部门要根据《烟草专卖法》和《烟草专卖法实施条例》的具体规定，对符合申请条件的个人、法人和其他组织发放《烟草专卖零售许可证》。但烟草零售市场作为烟草行业计划与市场的最终结合点，如何立足于烟草产品的双重属性，最大限度地发挥市场配置烟草资源的作用，更加科学地发挥计划调控作用。这就需要充分考虑烟草零售市场准入政策上已有或将要受到的方方面面影响。

一、新型零售业态要求准入烟草零售市场

零售业处于流通过程的最末端，因此零售业的现代化、合理化对国民经济具有极其重要的意义。商品经济是交换经济，流通是商品交换实现的形式和途径，商品经济越发达，流通业也就越重要。流通具有很强的时代背景，不同的时期，流通的含义、功能以及运作方式都有不同。流通的落后性大多表现在流通观念和流通方式与社会经济发展的要求相脱节上。而实际上，在现代零售市场中，消费者对零售管理模式选择的影响是十分重要的。当今流通市场面对的主要变化是消费者消费理念和购买方式的变化。美国学者戴维·刘易斯、达瑞恩·布里格提出了“新消费者”概念，认为可以判断生活方式的变化是引发消费者行为变化的重要原因，进而对零售管理模式的选择产生了很大的影响 。在现代生活方式下，消费者的生活形态多样化，标准化的购销模式很难满足消费者的生活需要，需要多种零售业态并存、均衡发展。

同时，影响新型零售业态发展还包括科学技术和经济体制改革与经济形势的变化这两大重要因素。

（1）科学技术也是影响新型零售业态发展的重要因素。电子计算机技术、自动化、现代制冷技术、包装材料和技术、私人汽车，不断改变着人们的购物习惯和销售方式，于是超级市场等一些大型化、大众化的零售业态得以迅速发展。信息高速公路的建立，使网络系统进入家庭，网络营销、在家购物这种无店铺销售的零售业态就会得到发展。

（2）经济体制改革与经济形势的变化也会促进零售业态的不断变化。商业企业投资主体多元化和产权多元化，尤其是外资进入零售业，加速了新型零售业态传入中国，催化了传统零售业态的改变，使零售业态出现多样化发展的趋势。经济的迅速发展，使中国压抑了30多年的消费水平迅猛提高，高档化市场定位的零售业态应运而生。而社会消费水平达到一定的平台后，由于经济的平稳发展，又给大型化、大众化的零售业态如货仓式商场、连锁店等零售业态以发展的契机。零售业同种业态之间与不同种业态之间日益激烈的竞争，加速了零售之轮的回转，缩短了零售生命周期，加速了旧的业态成熟和衰退，促进新的业态面世。

回顾中国商业体制改革的历程，80年代初所进行的一系列商业改革，从“三多一少”的商业流通体制到各种企业体制的改革。但在各种新型业态大发展之前，传统商业格局仍未被打破。只有进入90年代，新型零售业态大发展，才从网点布局、行业结构和规模等方面，深刻地影响和改变了中国的商业格局。虽然烟草专卖是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度，即实行政府管制下国家垄断经营。但垄断经营并不意味着脱离市场，尤其是近年来商业零售领域变化不断，许多新型的零售业态不断涌现，同时一些传统业态在竞争中逐步被削弱，烟草制品零售市场准入规则也应当随之进行不断调整。因而，烟草管理部门应该根据形势的发展通过合理布局这一行政措施，解决以往“传统”布局与调整之间的矛盾和冲突，通过一定的市场方式实现业态内零售点相互竞争，业态间逐步调整、优化，从而最终达到“满足消费”的目的。

二、行政审批改革要有利新业态的准入

行政审批是现代国家管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种重要的事前控制手段。在我国，由于传统的高度集中的计划经济体制的巨大影响，行政审批已被日益广泛地运用于许多行政管理领域，对于保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用，成为一种国家管理行政事务的不可缺少的重要制度。但是，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，行政审批制度已越来越不适应市场经济的发展。当前，在行政审批中存在的与市场经济体制不适应问题越来越突出，有些已成为生产力发展的体制性障碍。因此，对行政审批制度进行法律规制与规格的呼声越来越强烈。政府的行政审批改革主要包括以下内容：

一要按照应减必减、该放就放的原则，进一步取消和调整行政审批项目。凡公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的，一律不设前置审批。以部门规章、文件等形式违反行政许可法规定设定的行政许可，要限期改正。同时，要探索建立审批项目动态清理工作机制。

二要积极推进行政审批规范化建设。新设审批项目必须于法有据，并严格按照法定程序进行合法性、必要性、合理性审查论证。没有法律法规依据任何部门不得以规章、文件等形式设定或变相设定行政审批项目。同时，要研究制定非行政许可审批项目设定和管理办法。

三要加快推进事业单位改革和社会组织管理改革。把适合事业单位和社会组织承担的事务性工作和管理服务事项，通过委托、招标、合同外包等方式交给事业单位或社会组织承担。加快培育相关行业组织，推动行业组织规范、公开、高效、廉洁办事。

四要进一步健全行政审批服务体系。继续推进政务中心建设，健全省市县乡四级联动的政务服务体系，并逐步向村和社区延伸。加强行政审批绩效管理，推行网上审批、并联审批和服务质量公开承诺等做法，不断提高行政审批服务水平。审批项目较多的部门要建立政务大厅或服务窗口。

五要加强政府监管。对取消和调整的行政审批事项，要明确监管责任，制定后续监管措施，强化工作衔接，避免出现监管真空。各地区、各有关部门要把工作重点转到依法监管上来，切实履行职责，制定政策法规、标准规范，加强日常动态监管，保证市场秩序，保障人民群众生命健康安全。

六要深入推进行政审批领域防治腐败工作。深化审批公开，推行“阳光审批”。加快推广行政审批电子监察系统。严肃查处利用审批权违纪违法案件。

七要把行政审批制度改革与投资体制、财税金融体制、社会体制和行政管理体制改革结合起来。进一步理顺和规范政府与企业、与社会的关系，规范上下级政府的关系。进一步优化政府机构设置和职能配置，提高行政效能和公共管理服务质量。

结合到烟草零售市场准入，行政审批改革影响主要是地方政府推动的行政审批模式的调整。近阶段，政府推动的行政审批模式改革主要有：并联审批制和告知承诺制。

（1）并联审批制度。并联审批制度，是指行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理的制度。改变以前行政审批单位按序逐家进行行政审批的模式，对涉及两个以上部门共同审批办理的事项，实行由一个中心（部门或窗口）协调、组织各责任部门同步审批办理的行政审批模式，做到“一窗受理、并联审批、统一收费、限时办结”。并联审批一般包括七大步骤：许可预告、服务前移、一窗受理、内部运转、并行审批、限时办结、监控测评。通过运行效果看并联审批具有四项好处：一是节约了申办人的时间。由于采用并联的方式，各流程同步进行，无需受上一流程的限制，因此大大缩短了审批时间。二是增强了政府部门的服务意识。并联审批要求各审批部门在规定的时限内反馈意见，将服务前移，有利于改变政府形象，增强政府部门服务意识。三是可以节约行政成本，提高行政效率，实现资源共享。由于采用计算机网络等信息渠道为技术手段，节约了人力、财力、和物力，通过网络的文件收发，减少了公文在不同部门之间的流转时间，具有范围广、节奏快、保密性好、效率高的特点。四是有利于构筑透明政府，便于公众监督。并联审批制度规定各审批部门需将行政审批事项的法律法规依据、需具备的法定条件、需提交的申请材料、承诺办理时限、收费标准及收费依据等行政审批有关的详细信息，通过印制办事指南、在网上、办证大厅公布等方式发布给社会公众，使申请人通过便捷的方式获取信息。

当前，不少区县烟草专卖行政主管部门已根据政府要求采取了并联审批制改革，并取得了一定效果。

（2）告知承诺制度。告知承诺制度，是指公民、法人或者其他组织提出行政审批申请，行政审批机关一次告知其审批条件和需要提交的材料，申请人以书面形式承诺其符合审批条件，并能够按照承诺在规定期限内提交材料的，由行政审批机关作出行政审批决定的方式。

国家烟草专卖法律体制的核心即许可证制度所采用的实质审查原则与告知承诺制所倡导的形式审查原则有所不相一致。在我国目前烟草专卖体制下对烟草零售市场准入，因属特许范围，仍必须按实质审查的程序进行操作。告知承诺制度在烟草行业不适用的理由如下：

一是现行的法律规定烟草行业不宜实行形式审查。烟草专卖制度是国家为维护本国烟草市场稳定发展，以确保国家财税的征收。我国现有的《烟草专卖法》及其《实施条例》，核心是严格的许可证制度，即对烟草专卖品的生产、批发、零售各环节的市场准入必须符合严格的许可要求。根据《烟草专卖法》及其《实施条例》的规定，烟草零售商必须在资金、场所、合理布局等环节满足相应条件。特别是在“网点合理布局”上，国家烟草行业主管部门即国家烟草专卖局要求由县级以上烟草专卖行政主管部门根据当地实际情况确定“合理布局具体要求”。显然，烟草专卖体制下的烟草零售市场准入不宜实行形式审查的告知承诺制。

二是国际上“控烟”的大背景要求烟草行业加强监管。为限制烟草制品的生产和消费，包括我国在内的世界大多数国家都对烟草及其制品课以高税，实行“寓禁于征”政策。特别是近几年来，世界范围内“控烟”呼声越来越高，各种强制性管制措施越来越多，国家对烟草制品税收也不断提高。我国已批准加入了《烟草控制框架公约》。根据《烟草控制框架公约》的规定，各缔约国应该采取必要的措施有效控制卷烟的销售，以减少烟草对人们带来的危害。显然，从《烟草控制框架公约》这一国际公约方面来讲，必须对卷烟零售加以必要的控制。同时，我国在加入WTO时，我国政府一方面承诺充分放开国内市场，但仍有极少领域尚未承诺放开，其中就有烟草行业，我国还将继续坚持专卖专营的制度。这充分说明，国家要求烟草行业必须进一步强化市场准入，完善监管制度，加大监管力度。

三是告知承诺制度在监管上的局限性。告知承诺制是行政审批制度改革的一个重要措施。其实质是要求行政机关对行政许可项目实行形式审查，而非实质审查。就烟草零售许可证而言，形式审查是只审查申请人提供的相关申请文件是否齐全等形式要素，而对于该文件所载内容的真实性不进行审查，实质审查是全面地对文件所载内容的真实性进行审查，如审查注册资金、经营场所、合理布局的要求等内容。告知承诺制度运用契约形式来处理法律上的强制性规定，在保持行政机关必要控制权的前提下，最大限度地发挥了市场主体主导的能动作用。但是，在烟草行业这种需要控制约束的领域很难单凭一纸承诺，就能有效避免第三人的风险。综上所述，烟草零售市场准入制度的合理与否对烟草经济发展具有重要影响，制度的松紧程度直接影响着市场主体进入市场的成本和难易程度。只有充分了解市场、尊重市场，把握市场规律，才能真正完善烟草零售市场准入规则，实现烟草零售市场化取向改革这场攻坚战，真正实现计划和市场有机对接、相得益彰，持续提高烟草资源配置效率和行业整体竞争实力。