包裹立法模式研究

李志强

(山东大学(威海校区) 法学院，山东 威海 264209)

一、包裹立法模式的缘起

包裹立法的概念起源于德国，它是指立法机关为了一个共同的立法目的，将涉及到的多部法律条文，放在一个法律案中，有序排列，一次性作出打包修改的立法模式，其运用、发展与欧美国家代议制度密切相关。陈新民教授认为，“议会制定法律，虽然能够彰显主权在民的理念，但是党派对立、民意代表法律知识参差不齐的现状，阻碍了议会高效立法的目标”。*陈新民主持：《我国采行综合立法可行性之研究》，台湾行政院研究发展考核委员1997年版，第1页。而立法者采用包裹立法的方式，在制定新法时，将所涉及的相关法律集中打包修改，综合审议，能够解决议会低效的缺陷。其实，包裹立法就是一个大的法律包裹，包裹着一系列要修改的法律，这些亟待修改的法律处于包裹内，视为里法；而露在外面的包裹则称为外法，即包裹立法法案的名称。“包裹立法是由外法和里法构成的法律修改技术，里法的修正本身就是外法的内容”。*杨斐：《法律修改研究——原则·模式·技术》，中国法律出版社2008年版，第230页。

德国的包裹立法实践较早可以追溯到1871年制定的《德意志帝国宪法》和1896年公布的《德国民法典施行法》，其中施行法的第二节《德国民法与帝国法律之关系》是一个典型的包裹立法章节，梳理了联邦其他法律与德国民法之间的关系，并修正了十七个联邦法律，共73条文，其中，“第34条修正了《刑法》九个条文、第35条修正《刑事诉讼法》两个条文、第36条修正《营业法》七个条文等，第37条修正了《自由迁徙法》(1867年11月1日公布)的一个条文等”；*陈新民主持：《我国采行综合立法可行性之研究》，台湾行政院研究发展考核委员1997年版，第25-26页。1871年《德意志帝国宪法》的第20条则修正了1869年《选举法》第五章的法条规定，重新分配了各州议员参加帝国议会的名额。魏玛共和国时期，立法机关又继续采用包裹立法的模式，并同时修正一切有关的法条，维持了法律规范原有的体系性。*《德国民法与帝国法律之关系》中的内容为甲型包裹立法模式，即在制定新法(民法典)的同时，修正其它法律条文。如今包裹立法已成为立法实践中的常态，拓展到德国的各个领域，据统计，1995年德国联邦公布的六十二个法律修正案，属于包裹立法的法案有二十二个，占总数的35%。美国则是在二战以后，兴起使用包裹立法的热潮，美国将包裹立法称为公车式立法，1950年国会首次采用了包裹立法的模式，通过了预算法案。从此，包裹立法进入了快速发展阶段，1974年通过的《国会预算法》，1890年通过的《公车预算协调法》等，均采用包裹立法，解决了庞大的预算开销问题。20世纪80年代以后，包裹立法技术在国会的立法过程中，发展地愈加普遍和成熟。*Glen S. Krutz，“Tactical maneuvering on omnibus bill in congress”,in The American Journal of Political Science, Vol. 45, No. 1 (Jan., 2001).“1980年美国又以包裹立法的方式，通过了《贸易及国际经济政策改革法》，对进出口的贸易额作出了明确规定，例如第151条修正了1930年《费率法》的有关规定，第193条援用及修改《加勒比海经济综合法法案》的内容等”。[注]陈新民主持：《我国采行综合立法可行性之研究》，台湾行政院研究发展考核委员会1997年版，第30页。此外，2009年美国总统奥巴马签署的《财政拨款法案》，该法案同样采用了包裹立法的原理与技术，对财政法案涉及到的相关内容，进行了同步的修改和完善，从而增强法案的可行性。包裹立法在日本又被称为一括立法，它是指两部以上修改的法律以单一法律案形式提出，一括立法的概念既包括立案阶段的一括法案，也包括审议阶段的一括审议，一括法案的内容间往往具有密切的联系，比如政策导向的一致性、立法目的的一致性等。[注]蔡茂寅：《日本包裹立法之简介》，《国会》(台湾)2007年第1期。1897年的《民法施行法》是日本早期包裹立法尝试，它在借鉴德国民法经验的基础上，对数部法律进行了修正并废止。日本战后正式大规模地推行包裹立法，《社会福利事业法》《民事诉讼法》《国家与地方行政事务》等法律的制定，均适用了一括法案的立法模式，对冲突的法律条文进行修正，积极有效地落实法律政策。

二、我国包裹立法模式的确立

我国的包裹立法可以追溯到上个世纪90年代。1997年南昌市人民政府通过了《关于修改〈南昌市烟花爆竹安全管理暂行办法〉等12件规章的决定》，该文件采用打包修改的技术完成立法任务，但因该规范性文件的影响力较小，而未能引起学界的注意。2004年上海市人大常委会第13次会议专门做出了《关于停止执行本市地方法规设定的若干行政许可事项的决定》以及《关于确认市政府规章设定的公共安全防范工程设计施工单位的核准等12项行政许可事项继续实施的决定》两项决定，以包裹立法技术一并处理掉涉及行政许可事项的若干地方性法规。2009年十一届全国人大常委会第九次会议审议通过了《关于修改部分法律的决定(草案)》，首次明确地将包裹立法模式运用到全国人大常委会的法律修改中，开启了包裹立法的新潮流。2013年昆明市人大常委会对《昆明市旅游业监察条例》《昆明市禁止生产和销售假冒伪劣商品条例》《昆明市爱国卫生工作管理条例》《昆明市行政事业性收费管理条例》四件地方性法规涉及行政强制的有关条文以“打包”的形式进行集中修改，取得了较为理想的效果。[注]李庆平：《昆明市探索“包裹立法”》，《云南日报》2013年9月2日第11版。最近，“根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，国务院法制办拟对《教育法》等四部法律提出一揽子修订，并将包裹立法技术运用到教育法修订中，实现立法质量与立法效率的合理与平衡”[注]廖伟伟：《教育法律一揽子修订是重大立法创新》，转引自中安在线网，http://ah.anhuinews.com，2013年11月18日。。从中央到地方，立法机关都积极尝试包裹立法的方式打包修改法律，为我国今后大规模开展法律修改提供了必要理论基础和实践经验。

三、包裹立法模式的优越性

包裹立法模式与传统立法模式相比较，具有以下三个方面的制度优势：

第一，降低立法成本，提高立法效率。我国现行立法存在高成本、低效益的弊端，因而节约成本成为提高立法效益的基本要求。对于具体的法律修改活动，从前期的修法动议，到中期的法案审议，再到后期的立法评估，每阶段的程序都需要消耗大量的人力、财力及物力成本。面对当前大量修法的事实，如果按照传统方式，一步步按部就班地修改法律，必然出现法律适用的时间差，导致法律适用的分歧。包裹立法通过审查一个大型综合法案，能省却许多法律逐个通过决定进行修改的麻烦，比数个小法案所花费的时间来得节省，特别是遇到许多法律之间在横向关系上有共同性规范问题时，用“法律包裹”作一次统一修改，比较集中、省事，也可避免有关法律修改废止时间不一致而产生的规范冲突，[注]郭道晖：《修改方略述评》，《中国法学》1989年第6期。既降低了时间成本，又提高了议事效率。其程序经济的功能与传统的法律修改模式形成鲜明对比，从而及时解决法律之间的不适应、不协调问题。

第二，保证法律体系的统一与协调。改革开放30多年来，高速推进的立法模式，虽然能在短期内将大量法律制定出来，但也使得各类法律文本存在质量不高、矛盾重重等先天不足，法律之间不协调现象普遍存在，立法的内容难以适应社会变化的需求，法律滞后性严重。而包裹立法作为一种新型的立法模式，对明显不适应社会现实和立法体系要求的法律进行修改和废止，集中解决法律不协调、不适应的瑕疵，保证法律体系的完整性和有效性。此外，包裹立法有助于推动法律清理的常态化。通过专门清理，修改规范性法律文件中与现实脱节的条款，废止与社会经济发展不相适应的法规，提升立法质量，实现法律与社会的和谐。而包裹立法短期内高效修法的特质，适应法律清理制度化、规范化的要求。总之，包裹立法有助于推动法律清理工作日常化、规范化展开，保持法律体系的统一与协调，进而推动法律的有效实施。

第三，法律修改的效果更全面。按照传统方式，对规范性文件仅仅进行单独法案的修改，不断审视已颁布的规范性文件，虽有的放矢，但也不能避免“只见树木，不见森林”的立法缺陷，容易“挂一漏万”。由于修法视角的局限，立法者容易忽视法律之间的关联性与协调性，修改的结果往往是顾此失彼。因此，就亟需包裹立法充分发挥大包裹的优势，一次性涵盖所有亟待修改的法律条文，保证法律体系的统一与协调，实现最佳的法律效果。

四、包裹立法模式的制度创新

张文显教授认为：“我国当前法律体系滞后于全面深化改革的步伐，多数法律需要加快修改，要推进立法程序和立法机制创新，扩大‘打包立法’的范围，以适应全面深化改革的需要。”[注]王涵：《我的学术生涯永无止境——访中国法学会副会长、学术委员会主任张文显》，中国法学创新网，http://www.lawinnovation.com，2013年12月3日。包裹立法模式属于法律修改的类型，但是其独特的属性，与传统的法律修改存有差异，因此，包裹立法要在当前修法制度的基础上，进行改造与创新，以充分发挥其自身的机能。

第一，完善法案提议制度。法案的提议即立法的动议，它是向立法权主体，提出制定、修改、废止某项立法文件的立法申请。法律的价值在于追求公平与正义，如果动议权仅局限于立法机关，缺少社会参与，立法的效果将不尽如人意。包裹立法是同时对多部法律进行修改的活动，每次修法必将涉及公众利益的调整与分配，带来利益主体之间的博弈与冲突。因此，包裹法律案需扩大提议主体的范围，通过彼此的协商与协调，平衡各方的利益，实现法案提议的科学与民主。目前我国关于法案提议的规定，还存在制度的空白，结合包裹立法的特性，笔者认为可从以下两个方面进行构建：一是相关的利害关系人可向立法机关提议修法。包裹法案涵盖的法域，较一般法案更为广泛，涉及的利害关系人也更多。因此，凡与修改法律有利害关系的社会团体、企业法人以及一定数量的公民，都可依据一定的程序，提出立法动议的要求。二是立法机关要积极公开立法的提议信息，包括提出的方式、拟修改的范围、受理结果等事项，使公众全面参与包裹立法提议的监督，有机会表达自己的权利诉求。

第二，在法案起草过程中，要创新法案的结构规范形式。一是要准确选用包裹立法法案的名称。法案名称具有识别功能，通过规范的法案名称，审议者能够了解法案的基本内容，准确把握适用范围及效力等级，有助于提高法案的通过率。二是法案章节的编排应坚持逻辑清晰的准则，对于甲型和乙型包裹立法法案，由于底法的制定占据主导地位，相关条文的修改仅是附加，所以条文的排列可遵循以下原则:在提出的法律案中，不改变章节条款的顺序，对于新修改的法律条文，在其下方注名原来的法律条文；在法案最后部分增设专门的相关法律修正章节，每一部修改的法律为单独一节，并将修改的条文按顺序连贯排列，使法案的结构更加紧凑、清晰。丙型包裹立法的内容皆为法律条文修改的规定，因此每部修改的法律为单独一章，章名即为该部法律的名称。三是包裹立法法案应明确立法目的，“包裹立法是立法机关为了达到同一个立法目的，在一个法律性文件中对多个法律内的有关规定作出打包的修改方式”[注]刘风景：《包裹立法的原理与技术——以〈关于修改部分法律的决定〉为主要素材》，《井冈山大学学报》(社会科学版)2012年第1期。。在提出的法案中，首先应列明目的条款，清楚表述打包修法的共同目的，从而使“包裹”具有针对性，避免立法的负荷过于沉重。

第三，对于法案的提案程序，应清晰界定提案的主体。提案即提出法律草案，它不同于立法的动议，立法的动议只是提出的一种倡议，并不附带具体的内容，而提出的立法草案则不同，要求其内容应规范化。包裹立法对提案主体的专业技术要求较高，将多部法律条文有序地排列于一个法律草案中，保证法案修法目的的共同性，立法专业性极强。因此，包裹立法案提出主体的范围不宜过广泛，最好限定在专门的立法机关。结合我国当前的提案程序，我们认为包裹立法案的提案主体可以单独设定为以下两种：一是全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、全国人大各专门委员会，可以向全国人大提出属于全国人大职权范围内的法律案；二是全国人大常委会委员长会议、国务院、全国人大各专门委员会可以向全国人大常委会提出属于常委会职权范围内的法律案。

第四，法案的审议制度创新。包裹立法法案应实行联合审议制度。法案的审议是立法程序中最为关键的环节之一，包裹立法法案内容比较广泛，立法机关可在传统专门委员会单独审议、法律委员会统一审议的基础上，根据法案所涉及的领域，实行联合审议制，审查法案的结构与内容是否合理、规范。首先，对于列入全国人大及其常委会议程的包裹立法法案，依据法案的内容和各专门委员会的职权，成立由专门委员会临时组成的联合审议机构。联合审议机构可下设审查委员会和执行委员会两个临时委员会，审查委员会的主要职能是对提交的包裹立法案内容进行分析、审核，确定法案涉及的专业领域；执行委员会则在审查委员分析结论的基础上，确立法案审议所对应的专门委员会，在执行委员会的统一领导下，划分各专门委员会的审议职责，协调各专门委员会之间的关系。其次，联合机构在审议的过程中，主要审查法案的形式结构和实质内容两部分。法案的形式结构包括名称设置与章节、条款排列等事项，通过具体的审议，实现章、节、条、款的合理衔接与过渡，从而避免排序上的混乱；实质内容主要审核包裹的范围和修法的依据，是否将不相关的法律纳入了修改的范围，修法的理由是否充分合理以及新修正的条文是否促进原有法律体系的统一与协调等。同时，在审议法案的形式上，审议机构要将整体审议方式与法条审议方式结合起来，整体审议是从立法体系的全局出发，以保障法律体系的统一性、一致性为目标，主要审查包裹立法对其它位阶法律产生的影响。法条审议是保证法律条文的规范性与操作性，确保新条文的表达准确、逻辑清晰，制定的规制与制度环境相适应。此外，根据法案审议的需要，立法部门还可要求提案人、有关机关的负责人到场说明具体情况。最后，增强专门委员会委员的职业素养。专门委员会最重要的职责就是对提交的法律案进行审议，通过专门委员会中的专家审议和提交报告，为人大及其常委会的最终表决提供可信基础，然而目前很多委员的的专业知识与委员会的专业领域不符。[注]刘乐明：《全国人大专门委员会委员结构及其问题研究——基于十一届全国人大专门委员会271名委员的统计分析》，《人大研究》2012年第12期。包裹立法涉及多部法律的修改，包括经济、环境、教育等众多领域，对于不同专业的内容，需由不同专业背景的委员来共同完成法律案的审议。因此，专门委员会的联合审议对委员们提出了较高的职业要求。

第五，法案审议结束后，立法程序就进入表决和通过法案的阶段，法案的表决结果直接关系到法案究竟能否成为法这样一个核心问题。《立法法》第22条和40条分别规定了全国人大和全国人大常委会表决法律草案的程序：“对于列入全国人大修改的法律草案，经各代表团审议，由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过；对于列入全国人大常委会的法律草案修改稿，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。”

包裹立法案的表决程序与传统的法律修改案存有差异，主要表现在：包裹立法案由各专门委员会组成的联合审议机构进行审议，联合机构完成审议后，将审议的意见提交法律委员会，法律委员会根据意见再作出全面的修改。而传统的法律修改案程序则是通过代表团审议和常务委员会审议来展开的，对于列入全国人大修改的法律草案，由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改；对于列入全国人大常委会的法律草案修改稿，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改。