“转型社会”框架下的国家治理能力建构

赵欢春

(南京审计学院 马克思主义学院，江苏 南京 211815)

中华民族的伟大复兴是中国百年来社会变迁的历史主题。伴随着改革开放重启的现代化进程，中国社会在政治、经济、思想文化、社会结构等领域发生了具有进化意义的整体性转型，同时面临着一系列前所未有的困难和挑战。呈现出了“转型社会”的双向运动：社会转型一方面带来转型风险，另一方面催生应对风险的治理活动以维护基本秩序不受侵害。其内在逻辑是：社会秩序的革命性变迁要求国家治理体系和国家治理能力进行整体性创新。我们需要厘清中国的当下境遇及未来发展的难题，认知中国社会转型风险，积极建构适应现代化要求的国家治理能力，有效应对转型风险。

一、中国的当下境遇及未来社会发展的难题

中国30多年的改革开放经历了重要的经济社会转型，这一过程中国家治理面临着重大的挑战。当下中国正处于“民族国家与全球化趋势”“社会主义与资本主义”“中华民族伟大复兴与现代化运动”这三个维度的非均衡张力之中。这三大力量凸显出当下中国社会发展的境遇，蕴涵着未来社会发展面临的难题。传统主义的、一元单向式的治理理念，以及有可能落入相对主义的多元治理理念，都无法使我们破解这三大难题。我们需要从世界历史视角洞穿转型社会的历史实践，又需要从社会关系视角把握转型社会的存在本质，并依此作为分析中国当下面临的问题、探寻未来发展方向的方法论原则。

民族国家与全球化趋势的摩擦，这是我们把握当代中国的第一个维度。在全球化的挑战面前，首当其冲的是民族国家以及以民族国家为中心建立起来的治理体系。全球化与民族国家是相伴相生和相互推动的，这是特定历史力量作用的结果。问题是，伴随着全球化力量的扩张，这种相互推动关系已经开始出现摩擦，国家治理在某些领域显现出了不适应，甚至在某些问题上出现了失效，继而触发了相应的社会安全问题。必须指出的是，在特定情况下，这些社会安全问题会转化成国家的安全问题，甚至有可能从根本上撼动国家存在的合法性。因此，有效应对全球化进程中不断出现的各种问题，就成为中国目前国家治理能力建构的首要问题。这就要求我们重新审视传统的高度集中的治理结构，在保持国家治理主体态势的同时，着力培育和发展更多的治理主体，并通过相互间关系的协调，建构起互补性的增强治理网络。

社会主义与资本主义之间的紧张关系，这是我们把握当代中国的第二个维度。社会主义和资本主义是社会发展的历史真实，是现代历史中展开的国家治理的两个版本。必须考量的是，现实的社会主义和现实的资本主义它们各自在国家治理道路中具有什么样的终极价值？中国的国家治理不同于西方资本主义的显著特征是：西方资本主义走的是一条“公民造社会，社会造国家，国家造政党”的道路，中国走的是一条“政党造国家，国家造社会，社会造公民”的道路。在它们的历史展开中又给人类带来了什么样的收获和潜能激发？这是考验中国国家治理能力、释放未来社会发展潜力面临的第二大问题。

中华民族伟大复兴与现代化运动之间的复杂关系，这是我们把握当代中国的第三个维度。转型社会的普遍性和特殊性是厘清复杂关系的前设问题。其问题的关键不在于不同的民族国家在治理国家的经验层面是否可以有自己的做法、是否可以有实现现代化的不同方式，而在于现代化进程中，国家治理是否蕴含着一种具有历史必然性的、昭示历史发展趋势的普遍性特征，一个国家能否在现代化的进程中保全或保留自己的传统，具有自己的民族特色，从而在全球的现代化进程中，提供一种国家治理方式的可能性抑或多样性；民族国家在现代化过程中，能否走出“非此即彼”的线性逻辑：或者强调全球只有西方现代化一种模式，或者认定民族国家的现代化是不可通约的。这是探究转型社会国家治理能力建构必须考虑的第三大问题。

处于这三个维度之中的当下中国，是孕育着前所未有之希望的中国，也是面临着前所未有之困难的中国。其希望在于中国的改革经历30多年的实践探索，在社会转型的政策和战略选择上打破了像前苏联那样的“三垄断”[注]陆南泉等主编：《苏联真相——对101个重要问题的思考》，新华出版社2010年版，第1188页。制度魔咒，打破了“华盛顿共识”[注]周建军：《从“华盛顿共识”到“包容性增长”：理解经济意识形态的新动向》，《马克思主义研究》2012年第2期。影响下的经济衰退危机，走上了富强、民主、文明、和谐的国家建设之路。中国民众无论对改革的成就、国家自豪感还是社会政治信任、政治参与方面都有比较积极的回应。[注]何丽君：《新时期中国公民政治社会化研究》，中共中央党校2009年版，第111-174页。问题的关键在于我们务必更加清醒地意识到当前中国所面临的各种政治、经济和社会问题对当下国家治理产生的严峻的治理困境和巨大压力，全面深化改革已箭在弦上。而在当下必须思考：在现有基础上究竟应该如何建构国家治理能力，又能够以何种方式在多大程度上应对转型社会风险？

二、国家治理能力建构的出发点：认知转型风险

以上三个维度从根本上架构了中国的历史坐标，同时也在很大程度上左右着社会发展的方向。当代中国的希望和困难都昭示着中国正处于“现代化进程中的转型风险期”[注]刘岩：《风险社会理论视野中的和谐社会议题》，《吉林大学社会科学学报》2007年第9期。。不仅如此，中国的转型“是一种双重转型，既是发展转型，又是体制转型”[注]厉以宁：《中国经济双重转型之路》，中国人民大学出版社2013年版，第2-9页。。这意味着不确定因素的急剧增加，产生更多的转型风险，使社会转型本身成为一种发展的风险。中国在社会转型过程中已经遇到或可能引发社会风险的社会问题，使我们在确立未来社会发展方向时腹背受敌、左右为难、进退失据。而且“中国的社会转型是‘压缩饼干’，以历史浓缩的形式，将社会转型中的各种问题呈现出来，带来了前所未有的冲突和碰撞，传统与现代、历史与现实、本土文化与西方文化多重因素交织在一起”。[注]薛晓源、刘国良：《全球风险世界：现在与未来——德国著名社会学家、风险理论创始人乌尔里希·贝克教授访谈录》，《马克思主义与现实》2005年第1期。这些问题都脱离不了国家治理的范畴，而问题的解决就在国家治理实际能力的表现之中。因此，我们有责任深入研究中国转型社会中已经出现和可能出现的“转型风险”，同时将经济社会转型对国家治理的挑战以及国家治理能力作为考察变量。

(一)市场化转型风险与国家治理

有学者从19世纪和20世纪早期工业化国家的转型历史中发现：“改革开放时期”中国在在转型治理方面面临的问题同美国在“进步主义时代”遇到的问题非常相像：“一是腐败横行，二是假冒伪劣，三是重大灾难屡屡发生”。[注]王绍光：《美国“进步时代”的启示》，《读书》2001年第8期。危机也是转机，美国在这个时期进行了一系列深刻的制度建设，奠定了“现代国家的基础”[注]Stephen Skowronek,Building A New American State:The Expansion of National Administrative Capacity,1877-1920,Cambridge:Cambridge University Press,1982.。没有在进步时代打下的基础，罗斯福的“新政”不可能成功，“福利国家(welfare state)”不可能出现，美国资本主义的命运也许完全会是另外一种结局。就中国而言，其转型与治理的方式体现了与西方国家不同的特点，最显著的特征就是在社会转型和国家治理的有效性调整中，以“国家”为治理主体的模式得到延续，国家力量在应对内外部风险方面发挥着及其重要的作用。

当下中国在市场化转型过程中，国家治理在政策和战略选择上采取了“渐进的方式”[注]徐湘林：《转型危机与国家治理：中国经验》，《经济社会体制比较》2010年第5期。，大致呈现出四个阶段：第一阶段，市场化的萌芽阶段(1979-1984)，国家把个体经济和集体经济作为计划经济的补充，同时对其加强了行政干预；第二阶段，市场化的发展阶段(1985-1992)，国家在经济体制方面弱化了计划成分，加强了市场成分，“商品生产所有权规律”开始在经济生活中发挥重要作用；第三阶段，市场化的主导阶段(1993-1999)，以国有企业市场化改制为标志，“市场规则”不仅渗透到整个经济领域而且浸漫到社会生活领域，乃至意识形态领域；第四阶段，市场化的调整阶段(2000年至今)，国家在强调继续深化经济体制改革的同时，提出了经济和社会平衡发展的战略思路。与近代西方发达国家市场化的进程相比，中国历经三十多年的市场化转型过程是迅速的(美国历经近半个世纪才完成市场化转型)，由此产生的经济、社会、环境及思想文化领域的转型风险及其对国家治理的挑战日益凸显。

首先，从市场经济的本质而言，需要国家进行及时和适度的干预。卡尔·波兰尼将“完全自发调节的市场”称之为“彻头彻尾的乌托邦”，它会“摧毁人类并将其环境变为一片荒野”[注]卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢、刘阳译，浙江人民出版社2007年版，第3页。。世界范围内出现的国际贸易摩擦、世界性金融危机冲击等困难、危机和挑战需要国家及时出台适度的具体政策干预化解风险。就经济运行来看，自发调节的市场即使有增长，也必定走向滞涨乃至经济危机。然而，国家在经济干预的过程中，也会触发一系列社会风险。因此，把握“及时”与“适度”则成为考量国家治理能力的关键问题。

其次，市场化转型导致的社会和环境问题也是十分突出的。中国的市场化转型既是发展方式转型，又是体制转型；经济结构和社会结构的双重变化效应催生了多元化的利益格局，进而产生了“经济繁荣背后的社会不稳定”。[注]胡鞍钢：《当前我国经济形势与宏观调控政策》，《中国国情研究分析报告》2001年第53期。有学者认为，国民经济因社会失稳而突然陷入负增长的概率也较高。中央党校的周天勇教授指出，当金融体系崩溃，失业和下岗劳动力规模太大，城镇日益扩大的贫困阶层的不满情绪不断高涨，社会将陷入动荡状态，国民经济将因负增长而蒙受巨大损失。工业化和城市化还带来了严重的环境污染，“这是现代化、技术化和经济化进程中极端化不断加剧所造成的后果”。[注]乌尔里希·贝克：《自由与资本主义》，浙江人民出版社2001年版，第125页。这都反映了现代国家治理形态在市场化转型过程中面临的困境。这就需要国家通过制度、政策和规范加以规避，而这正是中国目前国家治理面临的严重挑战。

再次，市场化转型也在一定程度上产生了思想文化变革。价值观的多元化削弱了传统文化价值观，并引发次级风险。如“义”和“利”蜕化成有些党员干部谋取私利的堂而皇之的招牌。继而，当国家权力因丧失公共性而成为“少数人的战利品”时，就不可避免地形成腐败和因分配不公而导致的两极分化，爆发国家权力和财富合法性的认同危机，进而不可避免地导致现实的社会危机。诸多越轨行为、反社会行为莫不源于此。提高地方政府对社会危机事件的回应能力，维护社会稳定，已成为中国转型治理的重要任务。

(二)民主化转型风险与国家治理

应对由市场化转型而引发的种种经济、社会和环境问题，是当下中国最大的政治任务，通过政治体制改革来应对和解决问题已成为国人的共识。没有人会否认民主是我们期待的价值和制度，民主化是中国政治体制改革的目标。但是，我们需要什么样的民主？在“西方的民主”“可控的民主”“主权的民主”等多样的民主化样式面前，我们究竟如何判断和选择？在如何进行政治体制改革问题上笔者认同的观点是：政治体制改革的民主化的首要问题是理解好国家和民主之间的关系问题。[注]郑永年：《政治改革与中国国家建设》，《战略管理》2001年第2期。

民主与国家的关系有两层含义：一是国家在民主政治中的作用，特指具有民主传统的“国家”，在西方各种民主政体中的作用。二是国家在民主化过程中的作用。指后发展“国家”，在从非民主到民主的转型过程中的作用。其作用的方式不外乎两种：一种是革命的方式，另一种是渐进改良的方式。之所以要革命，是因为人们不相信现存“国家”本身有能力促使自己转型，而渐进改良的方式是在现存国家政权的基础上把国家转型成民主政体。历史的现实是：戈尔巴乔夫激进的政治改革不但没有为苏联人民带来一个能够有效运作的民主政体，相反它带来的是苏联的解体。印度尼西亚苏哈托专制政权垮台后，开始了民主化的过程，但同时也开启了国家的解体过程。这些“脱嵌”民主化转型的历史情景“毁灭了合理而又民主的社会选择的可能性”，陷入了“帕累托自由的不可能”定理之中。[注][印]阿玛蒂亚·森:《理性与自由》，李风华译，中国人民大学出版社2012年版，第75页。理论上，中国民主化转型的风险正源于此。而中国社会转型风险的“双向运动”的实践恰恰又表明：中国的经济发展和民主政治，都“嵌入”了“国家”的作用。中国要在民主化的实践层面实现政治经济稳定，国家权力必须随着民主的发生和发展而得到强化，而非弱化。

我们看到，中国的政治体制民主化转型采取的是“渐进优化模式”，大致经历了四个阶段：第一阶段，民主化转型的探索时期(1978-1989)。由“全能主义国家”政体回归“常态国家”政体[注]何显明：《政府转型与现代国家治理体系的建构——60年来政府体制演变的内在逻辑》，《浙江社会科学》2013年第6期。。国家政治生活从“阶级斗争”转向到服务于“经济发展”。“四个现代化”和“经济工作”被确立为“中国最大的政治”。第二阶段，民主化转型的调整时期(1990-1998)。政治生活由“不确定性”向“可控民主”目标审慎推进。把国家“长治久安”和“政治稳定” 作为推进政治体制改革的优先考虑。改革的重点着力于执政能力建设、党的自身建设以及行政管理体制改革和依法治国，有效缓解了第一阶段改革时期周期性的社会动荡。第三阶段，民主化转型的积极推进时期(1998-2011)。在政治结构层面进一步扩大民主参与，党内民主、基层民主、立法司法科学民主齐头并进，从各个层次、各个领域扩大公民有序参与政治，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务；“制度的理性化”在政府治理层面得到有效推进，政府治理从“集权”“管制”和“人治”走向“分权”“服务”和“法治”。较好地巩固了民主政治的合法性基础。第四阶段，民主化转型的全面深化时期(2011年至今)。这一阶段，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，努力建构权力运行的制约和监督体系，强化制度建设，让人民监督权力，用制度管权管事管人，让权力在阳光下运行，让发展成果更多更公平地惠及全体人民。建设中国特色社会主义政治文明，努力实现有效而民主的国家治理。

中国的民主化政治转型，一边承载着五千年的传统文化，一边在中国社会大转型的历史进程中，“与工业化、市场化、信息化、城镇化、国际化同时并举，同时与价值观念和意识形态的转变咬合在一起，是一个非常复杂的变化过程”[注]何显明：《政府转型与现代国家治理体系的建构——60年来政府体制演变的内在逻辑》，《浙江社会科学》2013年第6期。。党和国家在特定时间内就政治体制的某些方面进行审慎有限的调整，从而使得高额的社会成本在渐进的改革过程中比较妥善的得到转移。但是我们离强大的现代化民主国家的目标还有较大距离，转型结果仍然存在着不确定性，这一过程中国家治理面临着重大挑战。

三、建构国家治理能力的实践探索：风险应对与治理干预

建构现代化的国家治理能力，不仅仅是当代中国主动应对转型风险必须考量的一个重要的理论问题，更是一个重大的实践问题。全面深化改革、推动中国社会进一步发展以及发展中国家新的现代化发展模式的创造，都离不开国家治理能力的现代化建构。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出的改革总目标是“推进国家治理体系和治理能力现代化”[注]《改革开放以来历届三中全会文件汇编》，人民出版社2013年版，第176页。，这是中国共产党人在新的历史条件下，积极应对社会转型风险，为实现中华民族伟大复兴所作的顶层组织和设计。国家治理体系和国家治理能力是一个有机的整体，国家治理体系的制度化、规范化、程序化建设能够为现代化的国家治理能力提升提供运行框架；而国家治理能力的不断提升能够更加充分地发挥国家治理体系的综合效能。同时，现代化的国家治理能力能够准确地把握“风险”源，并及时付诸具体有效的治理行动。笔者认为，建构现代化的国家治理能力的要着力做好三个层面的工作：

第一，确立“治理”理念，推进三个“转变”。“治理”是善治的思想革命，要求治理主体、治理方式、治理权限由传统向现代转变。具体来说：一是治理主体由“一元”向“多元”转变。这就要求调整国家力量在国家和社会生活中绝对主体的地位。在一般意义上，企事业单位、社会组织、社区乃至个人都是治理行为的主体，他们在国家治理体系中发挥着不可或缺的作用，他们通过平等的合作关系，在各自的层面上对国家的政治、经济、社会、文化等事务进行规范和管理，最终实现公共利益最大化和社会资源的最有效配置。二是治理方式由“单向度”向“多维度”转变。传统意义上，“管理”呈现的权力意志是“自上而下”的单向路径，它通过颁布计划政策、组织实施、法令制约(道德规约)等环节，对社会进行单向度的管理，因而不可避免地带有行政命令式的强制色彩，以至于管理行为的合法性在某些具体问题上经常受到质疑。而现代意义上，对公共事务的管理主要通过合作协商、建立伙伴关系、确立和认同共同目标等方式实施。形成一个“上下协同”“合作包容”的治理氛围，治理行为的合理性受到更多重视，其有效性大大增加。三是治理的性质由“集权”向“分权”转变。现代治理的本质要求是有序地分权治理，“其关键是政府的有效限权、放权和分权，实现政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会”[注]黄昆仑：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《解放军报》2014年1月13日。，建构一个权力有限行使、职能边界清晰的现代化的国家治理体系。

第二，重塑“治理”价值，推进四个“有利于”。国家治理不能停留在“秩序稳定”这个初级目标上。应该依循“理性与自由”之辩证逻辑，实现“四个有利于”目标要求。其一，有利于推进社会的公平正义。公平的社会环境与正义的社会制度是一个国家可持续发展的基础，故而成为国家治理的首要目标。当下中国正以公平正义的治理行为打造公平正义的社会局面，通过反对“四风”、整肃腐败来提升政府公信力。其二，有利于增进民生幸福。解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，谋民生之利、解民生之忧是最基本的国家治理。其三，有利于扩大人民民主。国家治理要以保证人民当家做主为根本，健全民主制度、丰富民主形式；坚持党内民主、发展基层民主、推进民主协商；还要调动各类社会组织和公民参与政府的治理工作或者进行自治的积极性和自觉性，在基层社区治理、城乡公共事务和公益事业中赋予他们更多的角色、责任和担当；社会中介机构也是协同治理的重要力量，有利于降低交易成本、构筑社会信用体系。其四，有利于激发社会活力。在当前利益多元化，特别是在大众思想观念多元、多样、多变的文化样态下，国家治理既要承认合法合理的个性化追求，尊重差异、包容多样、考虑个别，也要确保主流道德价值和公共利益不受侵害，培育和促进社会组织的成长和壮大，焕发社会组织和公民参与社会建设的生机和活力，保持社会的动态平衡稳定状态。

第三，厘清“治理”路径，提高治理“效率”。我国转型时期国家治理的工作内容纷繁复杂，提高治理效率是重中之重，这就要求厘清治理的路径，切不可“眉毛胡子一把抓”。其一，首先要抓“观念塑造”。“人民有信仰、国家才有力量”[注]人民日报评论员：《人民有信仰，国家才有力量》，《人民日报》2014年2月12日。，任何行为都是在观念的影响下发生发展的，治理行为也不例外。我们以为，当前中国国家治理的核心价值就是社会主义核心价值观，国家、社会、个人三个层面上的价值规定引领着治理主体的治理行为。在这个意义上，国家治理首先要在全社会培育和践行社会主义核心价值观，实现核心价值观的公民认同。这有利于达成社会共识，降低治理成本，提高治理效率。其二，要抓“依法治理”。关键是提高各级领导和公职人员依法找法、用法靠法的能力。在治理实践中，就是运用法治思维和法治方式解决社会矛盾，把社会矛盾预防化解纳入法治轨道，把依法办事和保稳定促发展有机统一起来。其三要抓“综合治理”。转型期各种矛盾的关联性、集聚性、突发性在进一步增强，复杂性在加深，利益冲突在加剧，因此，国家治理应全面处理、综合治理，从根本上解决“剪不断、理还乱”的各种社会矛盾，而不能“头痛医头，脚痛医脚”。其四要抓“源头治理”。 “从源头上治理，就是要明晰矛盾争端的缘起和发展状态，明了矛盾原委、辨析事实真伪，依法妥善解决”[注]江必新：《国家治理现代化基本问题研究》，《中南大学学报》(社会科学版)2014年第3期。。实践证明，党和政府的方针政策只有让广大群众从中获得实惠，才能从源头上减少社会矛盾。这既是源头治理的基础和前提，也是提高治理效率的关键。

四、结 语

转型社会框架下的当下中国正进行着推进国家治理体系和治理能力现代化的伟大历史实践。实践的动力来自于经历市场经济、全球化、以及“欧风美雨”涤荡之后，社会主义民族国家现代化转型的内在驱动。这是指向当今“中国问题”的国家觉悟。我们看到，当下中国已经在制度性的背景下察觉和认知了转型过程中风险和机遇这两种影响社会运动的力量。它促使我们通过国家治理能力的积极建构去预防、识别、处置转型风险，使我们的社会保持生机和活力。同时，转型社会的历史实践告诫我们：国家治理能力的现代化建构关涉转型的成败。就当下中国而言，要旗帜鲜明地树立国家权力在治理体系中的威权地位；张扬中国共产党在国家权力结构中强大的组织力量；坚持国家对经济和社会的主导作用，建设“自主性”国家。唯有此，才能在国家治理能力的建构过程中有效应对转型风险，从而引领中华民族走向伟大复兴。