区域发展与公共外交——天津市公共外交发展战略研究<br/>

区域发展与公共外交——天津市公共外交发展战略研究

2014-12-02王首伟

环渤海经济瞭望 2014年5期

■王首伟

研究问题提出

信息革命、新传播技术和经济全球化，使传统的人类互动方式和互动渠道等方面都发生了革命性变化，全球社会成为一个相互依赖、交互作用的“地球村”。在国际社会中，国家之间以及国家与民众之间沟通互动和信息传播更加频繁，在传统的政府外交之外，需要寻找更宽阔的外交渠道、更便捷的外交方式和更先进的外交理念，来实现民众与政府的互动、增进国家利益。非政府组织及其网络的兴起标志着“新公共外交”的崛起。公共外交作为国家整体外交的组成部分，已成为国家外交政策中的中心要素，得到世界各大国的广泛关注。2009年7月，胡锦涛同志在第十一次驻外使节会议的讲话上，精辟论述了公共外交在我国外交工作中的重要地位和作用，指出公共外交作为总体外交的重要组成部分，开展好公共外交直接关乎我国际形象，外交工作要努力使我国在政治上更有影响力、经济上更有竞争力、形象上更有亲和力、道义上更有感召力。胡锦涛同志的讲话审时度势，高屋建瓴，第一次将公共外交提升到外交全局的战略高度，这标志着公共外交正式列入我国政府的议事日程。

20世纪60年代美国开始对公共外交进行开创性研究，标志是1965年美国学者埃德蒙德·古利恩首次对公共外交做出界定：“公共外交旨在处理公众态度对政府外交政策的形成和实施所产生的影响。它包括超越传统外交的国际关系领域：政府对其他国家舆论的开发，一国私人利益集团与另一国的互动，外交使者与国外记者的联络等。公共外交的中心是信息和观点的沟通。”80年代以来，学者们不断丰富公共外交的研究内容，特别是信息技术和全球化的发展，从全球化和信息社会的发展趋势出发，从外交公开化和国际互动的宽广视野审视公共外交的历史发展和理论逻辑；90年代公共外交的研究更加细化，并将公共外交研究引入传播学的轨道，探索传播学与政治学的交叉领域。美国“9.11”事件，引起学界和政府对公共外交的高度关注，对公共外交的理论依据和问题对策等领域开展崭新的研究并取得一定成果。通讯技术的发展和互联网的兴起与普及，已成为当今全球传播的利器，成为一国政府与外国公众之间沟通的桥梁，成为在国际社会上发声的管道，成为展示本国的文化与价值观的平台。作为互联网发源地的美国，最先意识、最先提出并最快实施了“网络外交”（Network Diplomacy），以此来实现美国的部分外交战略。美国国务卿希拉里·克林顿（Hillary Rodham Clinton）于2010年1月7日晚小范围地宴请10名美国IT界高层时提出，美国21世纪的重要策略就是利用Google、Twitter和YouTube等技术力量来推动外交。奥巴马和希拉里的创新技术高级顾问亚历克·罗斯（Alec Ross）一直积极倡导利用所有先进的技术手段开展对外交流，将其称为“21世纪的治国方略”。他认为，21世纪的外交已远远超出了政府与政府（Government-to-Government）之间的活动，而应成为政府与人民（Government-to-People）、人民与政府（People-to-Government）之间的活动，最终演变成为“人民与人民并与政府间的交流”（People-to-People-to-Government，P2P2G）这种模式。“峰会外交”、“世博外交”、“网络外交”等新公共外交方式兴起，公共外交的研究领域扩宽，各国政府和学界对公共外交的关注与研究，空前高涨。但是，公共外交与区域发展之间的关系领域，地方政府如何制定公共外交发展战略相关研究文献十分罕见，相关数据稀缺。

在我国公共外交有着深刻的历史渊源。“国之交在于民相亲”、“亲仁善邻”、“和衷共济”等外交思想，源远流长；在我国五千年悠久的中华文化之中，蕴含着深厚的公共外交智慧与理念。新中国成立后，具有公共外交性质的人民外交、民间外交十分活跃，有力地配合国家外交，为我国打破帝国主义封锁、开展对外交往发挥了不可替代的作用。改革开放以来，我们在继承传统基础上吸收借鉴外国有益经验，根据我国发展和国际形势的发展变化，努力探索和开拓公共外交。我国公共外交在创新实践的过程中不断发展，形成了鲜明的中国特色。我国学者对公共外交的关注和思考，不断加深，出现了一些公共外交领域的研究成果。天津也是国家发展和国家形象的重要窗口，研究开展公共外交，有利于增进国家利益。在国家区域发展总体战略和全国主体功能区规划中，天津市作为我国东部地区率先发展和优化开发区域的重要组成部分，率先进行“天津市公共外交发展战略研究”，不仅对于天津塑就良好国际形象、提高区域国际竞争力和城市“软实力”建设具有重大意义，而且对于我国其他城市和区域研究制定公共外交发展战略，具有重大的探索、示范和带动作用。

区域发展与公共外交的理论研究

本节主要探讨公共外交的概念、特征、功能和运作规律，研究区域发展与公共外交的关系，研究公共外交战略在区域发展中的地位和作用，尝试着初步涉足政治学研究中区域发展与公共外交之间关系的理论研究。

（一）公共外交的概念、特征和运作规律

公共外交（public diplomacy）作为一种外交实践古已有之，但理论层面上对公共外交的研究则是在二战之后，并且这一研究主要集中在国外，尤其是美国。冷战期间，美国政府实施的积极而广泛的公共外交对美国赢得冷战的胜利起到了极为重要的作用。冷战之后，公共外交在美国一度受到冷落。“9·11”事件之后，美国学界和政界反思美国的对外政策，公共外交研究重新受到重视。

“公共外交”作为一个术语，首次出现是在1965年，在当时公共外交主要指美国新闻署所从事的非传统性外交活动，如包括国际广播在内的信息活动及教育文化交流活动等。1987年，美国国务院《国际关系术语词典》把公共外交定义为：“由政府发起交流项目，利用电台等信息传播手段，了解、获悉和影响其他国家的舆论，减少其他国家政府和民众对美国产生错误观念，避免引起关系复杂化，提高美国在国外公众中的形象和影响力，进而增加美国国家利益的活动”。2008年，美国国务院负责公共外交和公共事务的副国务卿詹姆斯·格拉斯曼（James K.Glassman）则更详细地阐述了公共外交的内涵和美国公共外交工作的范畴。他指出：“公共外交，简言之，就是以公众为对象而不是以官员为对象的外交。虽然有些人将公共外交与商业促销相提并论──即树立一个国家品牌，但事实上，公共外交同官方外交以及必要时采取的军事行动一样，都以实现国家利益为己任。公共外交以独特的方式完成这一使命：通过了解外国公众，告知外国公众，接触和说服外国公众。”他进而说明美国的公共外交工作包括4个部分：教育和文化事务、国际信息项目、美国的国际广播和意识形态的较量。他对第二项的阐释是：“通过演讲、出版物和强大的互联网讲述美国的社会风貌。我们的目标不是说教，而是促进相互交流，有助于增进人们对美国原则和政策的了解；我们视自己为一场大规模对话的推动者，我们之所以这么做是因为我们深信，这将最终促使自由、包容和正义等普世价值观深入人心。”

综合公共外交的各种界定，我们给公共外交更宽泛概念。公共外交（Public Diplomacy）是通常由一国政府主导，借助各种传播和交流手段，向国外公众介绍本国国情和政策理念，向国内公众介绍本国外交方针政策及相关举措，旨在获取国内外公众的理解、认同和支持，争取民心民意，树立国家和政府的良好形象，营造有利的舆论环境，维护和促进国家根本利益的外交活动。公共外交和政府外交共同组成国家的整体外交。可以用图1表示公共外交的范畴及其与政府外交的关系。

“公共外交”（public diplomacy）有别于“政府外交”（official diplomacy）。政府外交是指一国政府与另一国政府的外交互动，直接表现为通过国家使馆开展外交活动。而公共外交的对象除了一国政府外，更主要的是其他国家的民众和非政府组织；政府外交所关注的问题与国外政府的行为和政策有关，而公共外交关注的是国外公众的态度和行为。国之交，在于民相亲。公共外交对政府外交和国家间关系的改善有促进作用。公共外交是政府主导的，政府在公共外交中起着主导、组织、规划和领导等作用。

图1 公共外交的范畴以及与政府外交的关系

公共外交具有以下基本特征：一是渐进性和长期性。公共外交是一项系统工程，需要循序渐进、持之以恒，需要公共外交发展战略支撑。国家形象的塑就，是一个与国内外公众双向互动的长期过程。公共外交作用的发挥，不仅取决于实施方采用什么样的策略和努力，而且与国内外民众的认知心理、文化制度和民族偏好等深层次因素有着密切的关系。二是广泛性和复杂性：公共外交的主体可以是政府部门和官员或在其主导下的地方政府或非政府组织，甚至个人。同时，公共外交面向社会各个阶层，包括官方与民间的双边、多边对话交流和信息传递，涵盖政治、经济、文化、传媒、教育、科技、体育、军事等多个领域。在网络时代，每一位上网的公民都有可能参与公共外交；博客、微博等新型传媒工具的兴起，公共外交更具广泛性和复杂性。公共外交发展战略和国家形象的塑就，与民众的生活息息相关。三是间接性和互动性：区别于政府外交，在公共外交中，政府更多的是发挥组织和推进作用，由媒体、非政府组织、智库、学术机构、跨国公司、知名人士和普通民众活动为主体。而且注重双向互动，增进了解、达成共识。

在全球化时代，任何国家在实施公共外交时，都必须遵循一般的运作规律。从内涵上来说，公共外交是一种公众取向的双向交流过程；从目标上来说，公共外交具有知名度、美誉度和认同度的不同层次追求；从战略上来说，公共外交是一种目标细分的针对性极强的外交作业；从组织上来说，公共外交是一种具有协同性的政治支援体系。任何一个国家在开展公共外交和制定公共外交发展战略的时候，都必须把握公共外交的内在规律，并与本国的外交实际结合起来，开创具有本国特点的公共外交，制定出符合本国发展需求的公共外交发展战略。

（二）区域发展与公共外交的关系

纽约、伦敦、巴黎和东京等都市以独有的城市魅力，吸引着全球人类的目光，都市本身就是一张公共外交名片。大都市想在全球民众心中塑就良好的城市形象、提高区域的知名度、美誉度和认可度，从而提高区域发展的吸引力、竞争力和领导力，就需要借助公共外交，向国内外民众扩大宣传、增进了解、共促合作，培育、吸纳和留住具有创造力的优秀人才，吸纳全球一流的人才、科研、资本、技术和产业汇聚于本区域，充分利用优良的国际资源和开阔的国际市场，助推区域科学发展。

欧美发达国家的世界都市区域，保持区域国际竞争力和领导力的秘诀是什么？像美国纽约大都市所以能永葆区域国际领导力，源于优良的城市形象、城市文化、就业机会、收入水平和生活质量将全球优秀的人才招揽吸引过去，从而保持该区域在教育科研、科技文化、知识创新和产业发展等领域的全球竞争力和领导力。纽约大都市区汇聚着联合国、世界银行和IMF等全球机构和组织，有世界一流的哈佛、普林斯顿大学和耶鲁大学等常春藤大学区域，有来自世界各地的最大规模的迁移人口和最具多样性的区域。

区域发展不仅需要制定基础设施建设和区域发展战略，塑就具有全球竞争力的经济、生态宜居的环境和和谐公正的多样性社会，提升都市的生活质量；也需要公共外交发展战略，提升核心都市的国际形象和“软实力”建设。在纽约、伦敦、巴黎、东京和我国上海、北京等世界级都市，城市发展和公共外交是相得益彰、相互促进的关系。外交不仅是内政的延续，外交和国内发展具有同等重要的作用，二者共同提升国家和区域的国际竞争力。制定国家和区域发展战略，是国家和区域发展的需要；而公共外交战略，也是国家和区域发展的需要。网络的兴起所伴随的全球网民数量的激增和新传播媒介的运用，使得公共外交的参与人数、互动方式和互动频率规模都发生革命性变化。现在，许多国家对公共外交和公共外交发展战略给予高度重视，区域发展也需要有公共外交发展战略的支撑。

我国东部发展就是利用改革开放的机遇，扩大开放，加强国际合作，承接发达国家产业向发展中国家和地区转移，参与到全球经济分工体系，奠定了我国区域发展格局中东部地区率先发展的良好基础。许多战略性新兴产业在东部地区初显规模、形成产业集群，国家赋予东部地区要在更高层次参与国际合作和竞争，在改革开放中先行先试，在转变经济发展方式、调整经济结构和自主创新中走在全国前列，要着力提高科技创新能力，加快国家创新型城市和区域创新平台建设。东部区域发展与世界互动的程度加深，已经融入世界经济体系之中，在世界经济全球化和区域化进程中发挥着重要作用。公共外交和公共外交发展战略对区域发展具有十分重要的作用。区域发展需要公共外交，更需要公共外交发展战略支撑，同时我国东部地区像环渤海、长三角和珠三角等世界级城市已经具备制定公共外交发展战略的条件和平台。根据我国区域发展总体战略和全国主体功能区规划，东部地区要逐步打造更具国际竞争力的城市群，中西部要加快对外开放，建设内陆开放高地，边疆地区要加强国际合作。我国东部率先发展、东北振兴、中原经济区建设和西部城市发展，都需要公共外交。各区域和都市，应该根据自身区域发展的实际情况，开展符合本区域发展特点和需要的公共外交。

天津市公共外交发展战略的构想架构

本节主要研究天津公共外交发展战略的目的、意义、目标和任务，探寻如何运用公共外交发展战略助推天津（含滨海新区等区域）科学发展、增进国家利益，研究如何制定以及制定什么样的公共外交发展战略，初步探讨天津市公共外交发展战略的组成结构、内容体系、运行机制与组织实施等内容，从而描绘出天津公共外交发展战略的粗略轮廓。

（一）天津市公共外交发展战略的必要性研究

天津位于我国东部发达地区，根据国民经济与社会发展“十二五”规划，东部地区要率先发展，发挥对全国经济发展的重要引领和支撑作用，在更高层次参与国际合作和竞争，在改革开放中先行先试，在转变经济发展方式、调整经济结构和自主创新中走在全国前列。着力提高科技创新能力，加快国家创新型城市和区域创新平台建设。天津和首都北京毗邻，在京津双核驱动型发展模式中，是促进京津冀区域一体化和环渤海城市群的中心城市。天津滨海新区是国家综合配套改革实验区域，天津市公共外交发展战略研究是我国公共外交的一项重要创新实践。

改革开放以来，天津市利用东部沿海的区位优势和先行先试的政策优势，加快对外开放步伐，积极融入世界经济体系，成为世界经济分工链条的重要组成部分，在世界经济全球化和区域化的进程中，发挥着日益重要的作用。以天津为核心的环渤海区域和城市群日渐形成，在与世界的互动中不断提高该区域的国际竞争力和领导力。天津与世界各国、各地区以及国外民众互动的程度不断提高，天津作为国家形象和国家发展的窗口，天津成为我国实施公共外交的重要区域，在我国公共外交中发挥着重要的作用。天津与世界互动，研究实施公共外交战略，对于宣传国家政策、提升国家形象和增进国家利益，具有十分重要的意义。

天津也需要通过公共外交助推科学发展。公共外交是一项公众取向的双向交流过程，对于与国外政府和民众之间增进了解、培育友谊、开展合作和提高形象，提高城市美誉度、知名度和认可度，具有重要的功能和作用。天津发展需要借重公共外交塑就天津市良好的国际形象、提高区域国际竞争力和天津“软实力”建设。

作为北方经济中心、国际港口城市和国际航运中心，天津具备得天独厚的公共外交优势。近年来天津举办达沃斯世界经济论坛等世界性论坛、中国和新加坡共建的中新生态城、中国和西欧国家合作的国际航空航天系列项目等等，近千家世界跨国公司落户津门，天津滨海新区与国际合作的规模宏大、前景辽阔，天津对外开放度显著提高。京津城际、天津港和天津国际机场等交通枢纽承载着全球的人流和物流，天津是我国与世界互动的重要城市、连接我国与世界的重要通道。以动漫产业、文化产业和新能源、新能源汽车等战略性新兴产业，正在天津形成产业集群，对我国经济乃至世界经济将产生深远影响。以天津天狮集团为代表的一批民族企业在全世界建立子公司和基地，这些走出国门的民族企业是我国公共外交的一张名片，塑就着国家形象、传播着中华文化、增进着国际合作。

总之，天津这座崛起的世界级城市和环渤海区域的中心城市，具备公共外交的有利条件，也需要有一套立意宏远、结构臻善的公共外交发展战略，在国外公众心中塑就世界名城、魅力天津的良好形象，提高天津的国际品位、竞争力和领导力，助推这座城市的科学发展。

（二）天津市公共外交发展战略的指导思想与目标任务

天津市公共外交发展战略以中国特色社会主义理论、特别是中国特色外交理论为指导。邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观等重大战略思想，以及共同努力建设持久和平、共同繁荣的和谐世界等具有中国特色的外交理念，是我国地方政府制定公共外交发展战略的指导思想，对公共外交的性质、方向和准则具有重要指导意义。新形势下，中国公共外交要努力践行上述指导思想，以坦诚开放的态度和行动塑造中国形象，增进中外了解和友谊。

中国特色公共外交以促进我国与世界的共同发展、共同繁荣为目标。我国公共外交紧密围绕党和国家中心工作，以服务改革发展稳定大局为根本出发点，以维护和促进国家整体利益为最高准则。天津市公共外交发展战略应紧紧围绕天津市发展规划和战略目标，服务于天津市科学发展的需要，在与世界的互动中，增进国内外民众对天津市的了解、培育友谊；促进政治、经济、文化、科技、教育和研究等多层次宽领域的国际合作；塑就天津在国际都市之中的影响力、竞争力和领导力，推进城市“软实力”建设；以卓越的都市品牌和良好的生活质量，吸纳全球优秀的人才和资源流向天津，建设世界一流的环渤海城市群和京津冀大都市区；宣传国家对外政策、塑就国家良好形象，增进国家利益。同时，致力于增进各国、各地区人民之间的友好合作、相互了解与信任，为世界和平与发展做出贡献。

（三）天津市公共外交发展战略的内容体系

应当遵循全球化时代公共外交的一般运作规律，结合天津本地区发展状况以及发展战略规划，以中国特色外交理论为指导，制定具有天津特色的公共外交发展战略。我们拟从天津市公共外交战略设计、加强公共外交体制机制建设、加强对外舆论工作和公众交流活动、加强公共外交干部队伍建设、创新公共外交渠道和方法、加强与利益相关方之间的战略合作、形成合力推进公共外交新格局以及公共外交的组织实施和绩效考核等几个方面，初步拟构出天津市公共外交发展战略的内容体系。

1.加强天津市政府出访和重大外交活动的公共外交设计。围绕市政府领导出访、参加国际会议和世界论坛，以及区域合作平台建设等契机，统筹安排各项公共外交活动，多方面展示天津市经济社会文化科技等发展成果，宣传天津市发展战略规划和美好愿景，塑就魅力天津、活力天津和崛起中的世界名城等美好形象。利用天津夏季达沃斯论坛、体育盛会、东北亚区域合作论坛等平台，积极精心融入公共外交元素，充分展示天津市良好形象，加强都市“软实力”建设。

2.加强公共外交体制机制建设。天津市政府成立“公共外交办公室”，加强对公共外交的统一组织领导、规划实施和运转协调工作。不断充实其架构和职能，着力推进国内与国外、中央与地方、市内与市外、政府与民间等的统筹协调工作，对天津市公共外交工作进行总体指导，加强与政党、人大、政协及商务、文化、教育、科技、媒体、智库和高校等各部门、各领域的沟通联系。联合专家学者、主要媒体和跨国公司等，成立天津市公共外交咨询委员会，征求委员意见，研究部署天津市公共外交发展战略和政策，推进公共外交工作进展。

3.加强对外舆论工作和公众交流活动。加强“天津市公共外交网站建设”，大力推进网络公共外交。优化公共外交日常和应急管理机制，加强信息发布和舆论引导不断完善天津市公共外交信息发布机制，利用网络、媒体等传播手段，采用座谈、联谊、组织采访等方式，对外界全面展示天津形象，使国内外公众了解天津、了解天津的发展战略和政策。在天津市举办国际研讨会、世界学术大会以及各专业领域的世界性论坛，鼓励政府、高校、科研机构和企业加强国际交流、推进在政府建设、市政领域、教育科研、产业发展和技术创新等领域的国际合作，充分运用国内国外两种资源、两个市场，注重弘扬中华文明与借鉴吸纳其他文明的有机结合。为国之道，恃贤与民，城市的发展，需要吸纳全球优秀人才、联合国内外民众，共建共荣。

4.加强公共外交人才队伍建设。努力打造一批具有较强公共外交意识和能力，既了解天津又知晓世界，既会写又能说，既深入分析形势又擅长宣示政策的合格骨干队伍。注重对各级外交人才的培训，要求公共外交人员练好“内知国情市情、外知世界状况、善于沟通协调”的基本功。通过多种方式加强与媒体和研究机构的人员交流，选派公共外交业务骨干到国内外大学、研究机构研修，不断提高综合素质。

5.创新公共外交渠道和方法。互联网是全球网民参与、互动、分享的重要平台，充分挖掘互联网资源，积极开展网络外交。借助亚洲博鳌论坛、世界博览会、体育盛会等平台，积极开展世博外交、论坛外交和体育外交新公共外交渠道。鼓励公共外交工作人员走向社会、走进公众，介绍国际形势、我国国情、天津市情和公共外交工作；支持和参与国内外举办中国主题的论坛、研讨会等，借助权威平台发出来自中国天津的声音；积极推进市各部门、各领域在海外开展的各领域人文交流活动，推动不同文明的对话和交流；加强与我国在海外企业、华人华侨、留学生的交流，发挥其参与我国公共外交活动的积极性；加强新媒体利用，借助网络、手机等新型载体与社会各界公众进行及时、有效的交流。

6.加强与利益相关方的战略合作，形成合力推进公共外交新格局。加强国内国外、市内市外、政府民众等利益相关方的合作，促成与世界各国、中央各部门机构、地方各级政府、国内外主要媒体、跨国公司、天津市内各企事业单位和全球公众的战略性友好合作关系，运筹建构、合力推进富有特色的天津公共外交新格局。

7.公共外交的组织实施和绩效考核。“天津市政府公共外交办公室”统一组织领导天津市公共外交工作。统筹人大、政府、政协等机构部门，使其在各自领域积极开展公共外交，媒体、智库学者、非政府组织、社会团体、工商企业及各界人士也努力发挥各自作用，形成政治经济文化相结合、各部门各组织相配合、国内国外、市内市外、中央地方相协作的全方位、多层次的天津市公共外交良好局面。完善公共外交绩效考核机制建设，加强对天津市公共外交组织实施机构与工作人员的绩效考核。