郡县制城镇体系形成及国家控制的强化

魏亚儒，张 波

(西北农林科技大学人文学院，陕西杨凌 712100)

自周代实行分封制以来，我国早期的城镇体系结构便清晰地呈现出来。施坚雅评论道:“也许再也没有一个国家像中国那样，政治影响对城市发展以这样纯粹的形式起着作用，同时又这样强烈的持续几个世纪之久。”［1］294顾朝林也提到:“我国早期的城市职能比较单一，即以政治职能为主。……这种以政治职能为主的早期城市，一直延续到几千年以后的城市发展之中，成为中国城市区别于其他国家城市最显著的特征之一”。［2］21从严格意义上讲，城镇形成体系应该是在周代，这与当时国家严格的政治制度密不可分，前述学者已经认识到这一过程，然而对于国家政治制度和城镇体系发展两者之间的关系研究略显薄弱。特别是秦汉以来实行的郡县制对后世城镇体系的发展产生着深刻的影响，而这一城镇体系的形成也反过来影响着国家对地方的控制。

一、权力再分配:从“建诸侯”到“置守宰”

中国特定的社会结构造就了自古以来中央集权与地方割据的矛盾。这一矛盾也成了周秦之际的国家行政体制演变和发展的动力。恰是这一冲突促使统治集团内部不断进行着权力的再分配，以致达到一种相对平衡的状态来维护王朝的统治。周秦之变是中国社会发展的重大拐点，从分封制到郡县制，国家政体发生了根本的变化，国家内部权力分配也发生着更迭。

少数民族扰掠中原是夏、商二代灭亡的直接导火索，周人在总结这一历史事实的基础上，认为把本族“亲戚”分封到王室周边可防止异族扰掠。作为东方大国的殷商，经牧野一战，就土崩瓦解，这不能不使周总结出这样的历史教训:要长期巩固自己的政权，必须建立众多的藩屏。在周后人的议论中，不难看出周初分封的目的，《尚书·康王之诰》曰“建侯树屏，在我后之人”。《左传·僖公二十四年》富辰指出，周公“封建亲戚，以蕃屏周”。周后人的议论说明，西周前期的大分封，其目的是为了建立藩屏，维护王室所在地，防止周朝的“废坠”。当然，周朝的分封制更有“稳定政局，镇抚各族;抵御外侮，巩固边防”［3］的目的。周天子的做法是将土地分封给王族、功臣、先代贵族等，让他们建立诸侯国即卫国，拱卫周天子。被分封的诸侯有权在诸侯国内实行再分封，设官员，建武装，征赋役。为顺利实行分封制，周王朝设立了一系列完整配套的制度，规定了周天子至高无上的权力，但分封制终留有专一国之政的罅隙，随着时间的推移和社会的变迁，在一定的条件下，逐步疏远的各王国演变成独立国。至东周时期最多见于历史的是诸侯国与王室的冲突，周天子渐变为各诸侯国名义之主。随着周王室的进一步衰弱，诸侯国的强大以及外族的逼近，至春秋时期，分封制式微，郡县制发萌。春秋时期，诸侯国为了削弱卿大夫贵族，提高其在兼并战争中的国家地位，县制呼之欲出。对诸侯封国来说，国君采用县的形式加强了对野鄙地区的直接控制。《作雒》有云“县有四郡”，《左传·哀公二年》曰“上大夫受县，下大夫受郡”，这是郡县制最初的萌芽状态。秦统一后，国家结构形式问题被提到了新国家的重要议程之上，成为迫切需要解决的问题，秦始皇最终听取了李斯的建议，作出了在全国实行郡县制的重大决定。

初秦，郡县制取代分封制，开创了统一集权的君主专制体制。以分封和郡县为基本标志的两种政治体制存在着诸多差异。其一，世袭制变为流官制。分封制的基础是建立在血缘关系上的宗法制度，一旦受封都实行世袭制。郡县制则与此相反，郡守和县令均由皇帝直接任免，而且不能世袭，即实行的是流官制。其二，职责权力不同。在分封制下，受封的诸侯在其封地内享有土地管理权、人口管理权以及行政统治权。郡县制则不同，郡守和县令在其辖区内没有土地和人口的管理权，只行使一定的行政管理权。分封制、郡县制都是为了巩固国家的统治。《新唐书·宗室传赞》更是把分封制与郡县制的作用加以区别:“建侯置守，如质文递救……救土崩之难，莫如建诸侯……削尾大之势，莫如置守宰。”这里所指“建诸侯”即分封制，“置守宰”即郡县制。正是由于各诸侯国在其封地上拥有的绝对统治权，各封国逐渐演变成大大小小的独立王国，其保卫王畿、保护国君安全的责任也逐渐成为各诸侯在不损害其封国固有利益下的必然义务。在追逐封国权力最大的前提下，逐步疏远的各独立王国，进一步威胁着王室的安全，造成了列国争霸，互相兼并的政治局面。春秋战国列国争霸局面，可以说完全是由分封制所导致的。郡县制的推行，消除了封建割据隐患，皇帝具备至高无上的权力，并且能够直接控制地方的行政。因此，从根本上讲，无论分封制还是郡县制，只是在国家内部进行的权力再分配。肖公权先生评论:“秦灭六国为吾国政治史上空前之巨变。政制则有分割之封建而归于统一之郡县，政体则有贵族之分权改为君主之专政”［4］241。如果从分封过程的本身来看，周天子以授土授民的方式分封诸侯，是以国家君主的身份赐予臣下，具有皇权至上的含义。而郡县制更是将中央集权控制达到了极致，国家一切事物的最终决定权都在于君主。从君主共和到分封制再到郡县制，国家内部权力进行着一次次的再分配，但每一次国家行政体制的改革都体现着国家逐渐加强中央集权的意愿。

二、中央集权的产物:郡县制城镇体系形成

探讨我国郡县制城镇体系的形成，我们不得不去追溯城镇规划的思想进程。最初，人们由于各类活动的需要逐渐形成了村、聚落等早期的城市原始形态。“筑城以卫君，造郭以守民”是奴隶制时代的城市建设的基本思想，君是城市的根本，建造城市只是为了保护君主，在这一前提下，城邑的性质不过是奴隶主的政治城堡，城市的一切规划建设都以此为目的。周代，分封制的确立及其一系列完善的配套制度，将城市建设纳入到国家有意识的规划层面，城市发展进入了自觉的状态。《考工记·匠人营国》首次明确地对城市建设进行了严格的规划，规定了国家三级城邑等级制度即王城居首，诸侯城其次，卿大夫采邑为第三级。三级城邑尊卑有序，大小有制，构成一个完整的城市体系。营国制度已具备了城市体系规划的初步规模，其规划思想奠定了城镇体系建设的基础。秦王朝实行以郡统县制度，规定了都城、郡城、县城等级体系，与周代的三级城邑制度有别的是，秦王朝的三级城镇体系，是统治与被统治的关系，是一种上下级的关系，即都城辖郡，郡辖县。这种金字塔式的垂直管理模式，正是皇权至上思想的体现。陈庆德指出:“中国城市体系的发育自此进入了一个新的阶段，它把城市的发展完全纳入了中央行政系统的统一规划中而发生了一个本质性的变化。”［5］296－297秦时全国已形成了自上而下的以政治治所所在地中心城市为体系的城镇网络，其首都—郡城—县城的三级城市等级体系已基本稳定，县下又设乡、亭、里等更进一步完善着城市体系。汉代又在首都之下增设了司隶部、刺史部管辖各郡、县，形成了层次分明的四级城镇体系。至西汉末，《汉书·地理志》记载“凡郡国一百三，县邑千三百一十四，道三十二，侯国二百四十一”，构成了汉代城镇体系中城市的主体。东汉时期，我国县级以上城市共有1 066个(见表，根据《中国历史地图集》第二册整理)。城市主要集中在黄河流域，城市数约占全国城市总数的40%。其次，长江流域约占全国城市总数的25%，淮河流域约占14%。总体来说，城市主要偏集于北方，这与秦汉时期北方的政治地域位置有着直接的关系，形成了南北较大的差异，这也是封建社会前期南北经济、文化差异的一个主要原因。东汉，城市总体数量快速增长，其时县级城市占全国城市总数的90%以上，处于城市体系的最底端。从全国平均水平来看，刺史部、郡城、县城的比例约为1∶8∶80，层次分明的等级体系在这一早期已经形成。

东汉城市体系分布表

顾朝林先生提到:“中国城镇体系尽管初步形成于奴隶社会向封建社会的过渡时期，但其发展定性却始于封建社会时期。”［2］46秦统一后，在建立起第一个统一的多民族国家的政治形势下，急需对统一局面加以稳定，而稳定的前提就是加强国家的控制，能够充分加强国家集权统治的郡县制应运而生。随着郡县制行政制度的设立，全国形成了若干个层级明晰、规模差异的各级行政中心城市，由国家政治制度主导的郡县制城镇体系至此产生。因此，秦汉时期城镇体系的发展的主要原因在于行政中心的设置，郡县制城镇体系就是在中央加强集权控制下的产物，是以首都为中心、郡城为主干、县城为基础的一系列城市组群。

三、国家控制强化:城镇体系与国家政治制度的高度统一

“国家控制是为了维护社会秩序、保障社会发展，而运用政治权力对社会进行普遍的调解与控制”［6］103。从其控制内容上来说，地域空间、人、经济是最重要的因素。对地域的控制是国家控制的基础。秦汉国家一方面加强对已统一地区的控制，另一方面不断开发新的地域并对其移民控制。秦统一六国，为加强对已统一诸侯国的控制，迁移了大量的人口进入其他诸侯国，远诸侯国国都及新迁移人口城市很快兴盛起来。《史记·秦始皇本纪》载:“三十三年，西北斥逐匈奴，自榆中并河以东，属之阴山，以为四十四县，城河上为塞，又使蒙恬渡河取高阙、阳山，北假中，筑亭障以逐戎人。徙谪实之初县。”同年，“发诸尝逋亡人，赘婿、贾人，略取陆梁地，为桂休、象郡、南海，以适遣戍”。汉代继续向西北边疆移民，《史记·平准书》载:武帝元朔二年，“收河南地，置朔方、五原郡”，元狩四年“乃徙贫民于关以西，及充朔方以南新秦中”。同年《汉书·地理志》载“置张掖、酒泉郡、上郡、朔方、西河、河西开田官，斥塞卒六十万人田之”;汉武帝时，将中原人口向未开发区的西南地区迁移，并在这些地区新建了一批县城。秦汉王朝甚至把少数民族的发展置于中央集权政治体系的管理之下，如置南海、桂林、交趾、象郡、越隽、牂柯、益州等郡。这些城市成为秦汉王朝对各少数民族推行征战、羁縻政策的战略基地，更是将秦汉王朝的版图扩大到了空前的程度。随着城镇总体数量的增多，以及城市分布范围的进一步扩大，至东汉时郡县制城镇体系网络基本形成。

马克思曾经说:“亚细亚的历史是城市和乡村无差别的统一。”［7］480但是，我们不能否认城市与乡村相对立的一面，而城市中的人口更是集结了社会中的部分精英阶层。秦汉时期不同的阶层有不同的户籍，占人口绝大多数的是庶民阶层，多见于乡村，即编户齐民。除此之外，对城市人口而言有官籍、宗室属籍和七科谪籍等各种类型的户籍。官籍享有免租免役及刑罚的特权。宗室属籍即皇族属籍，享有最大的特权。七科谪籍法律地位要比庶民低，处于半奴隶并不具有公民权，然事实不尽如此，如商人往往利用经济实力取得较高的社会地位。城镇人口虽然实则已拥有更多的特权，在郡县制及其城镇体系中，这一部分“优等”人口始终在国家中央集权的控制之下。

国家对经济的控制是维持封建国家机器正常运转的基本保障。秦立郡县制，为时虽短，但汉承秦制极大地促进了经济的发展，并新兴了一大批以行政、商业职能为主的城市，产生了关中、巴蜀、陇右、三河、燕赵、齐鲁、梁宋、颍川、三楚、南越等十大经济区域。大都会、大城市也相继出现，如咸阳、洛阳。这些新兴的区域商业城市全部纳入了郡县制城镇体系之中。探讨郡县城镇体系形成的原因时，这些商业城市的出现无疑是对政治因素的否定，然而从整个城市发展的历程来看，这些商业城市前期虽然具有突出的政治行政管理职能，但对于大多数这类城市而言，其政治中心地位又进一步促生了城市的经济职能。值得提出的是，以“人头税”为主的秦汉时期，自给自足小农经济异常兴盛，皇帝作为新兴地主阶级的代表，提出了重本抑末的主张，推盐铁官营，置均输平准，掌握了主要的财政来源。但这一政策的实施使城镇工商业的发展减缓，城市间的横向联系减少，城市发展变慢。戴均良评价道:“封建专制主义中央集权政治对古代封建城市的成长无疑有着深刻的影响。集权政治直接决定着中国封建城市政治功能突出、封闭性强的发展特点和趋势。”［8］125

郡县制既作为秦汉国家的政治制度，又作为城镇体系建设的根本纲领，在城镇体系的发展中使国家制度与城镇体系第一次达到了高度的统一。在统治者加强国家控制的诉求下，郡县制城镇体系的形成完成了秦汉国家强化控制的根本目的。特别是通过对城镇的控制既控制了重要地域空间，又控制了城镇的经济命脉，同时又达到了统一管理精英人口的目的，随之配套的一系列乡村控制制度使秦汉国家牢牢抓住了国家的命脉。在封建统一多民族王朝形成的前期，这一系列加强国家控制举措，铸就了封建王朝的第一次发展的高潮。

四、小 结

自然因素、经济因素、政治军事因素等都影响着城镇体系的发展，在我国封建社会前期，特别是大一统中央集权国家形成以后，国家内生性发展和外延式扩张发展的矛盾始终存在，城市作为国家优势资源的集中地，从国家的内部发展上来说，国家对城市控制的强化也必然会进行，政治统治的需求成为影响这一时期城镇建设的最主要因素。秦汉郡县制的实行其根本目的是加强国家对地方的集权控制，而在这一行政制度下逐渐形成的郡县制城镇体系格局无疑是国家政治制度对城镇发展影响的具体体现，而郡县制城镇下形成的等级严格、层级分明的城镇体系反过来又推动着国家对地方政治经济控制的强化。城镇从起源到形成不同等级、规模、职能的城镇网络体系，是秦汉王朝设郡立县的基础。从动态发展的角度看，城镇体系的改变与发展又为新的郡县城市设立的制度指导。何一民评价道:“这种中国式的古典的城市体系制度为以后的历朝封建统治者所继承、发展、逐渐完善……封建统治者以城市为据点，对全国进行统治”［9］33。城市的产生从自发到自觉，直至形成体系，无不充斥着国家的意志，这也是郡县制城镇体系精神在以后的城镇体系发展中长期存在的主要原因。

［1］［美］施坚雅，主编.中华帝国晚期的城市［M］.叶光庭，等，译.北京:中华书局，2000.

［2］顾朝林.中国城镇体系·历史·现状·展望［M］.北京:商务印书馆，1992.

［3］杨善群.关于西周分封制的几个问题［J］.求是学刊，1984(3):78－83.

［4］肖公权.中国政治思想史(二)［M］.辽宁:辽宁教育出版社，1988.

［5］陈庆德.民族经济学［M］.昆明:云南人民出版社，1994.

［6］丘晓.国家控制论·应用政治学核心系统分析［M］.苏州:苏州大学出版社，2000.

［7］马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集［M］.北京:人民出版社，1961.

［8］戴均良.中国城市发展史［M］.哈尔滨:黑龙江人民出版社，1992.

［9］何一民.中国城市史纲［M］.成都:四川大学出版社，1994.