我国基层社会矛盾预防与化解机制创新研究

郭志远

“当前，我国发展进入新阶段，改革进入攻坚区和深水区”①见2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。。处于社会转型的现代中国，各类基层社会矛盾纷繁复杂，矛盾纠纷出现类型多样化、主体多元化、内容复合化、调处疑难化、矛盾易激化等特点。层出不穷的社会矛盾纠纷，使得我国司法难承其重。这首先需要在宏观上进行研究，“创新有效预防和化解社会矛盾体制”②见2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。，进一步提高社会矛盾预防与化解的效率，为建设平安、和谐、有序社会提供保障。

一、我国当前基层社会矛盾纠纷主要类型

我国当前基层社会矛盾纠纷频发，诱因繁多，在城市和农村所呈现的类型结构和特征各不相同。

(一)城市矛盾纠纷主要类型

1.房屋拆迁、企业改制重组、职工下岗待岗、劳动就业等问题引发的矛盾纠纷。据统计，这几类矛盾纠纷在当前城市矛盾纠纷中占很大比例。如，在安徽省合肥市，瑶海区、庐阳区、蜀山区和包河区处于主城区或城郊结合部，在2012和2013年的基层社会矛盾纠纷统计中，因房屋拆迁而引起的矛盾纠纷占有很大比重(详见表1和表2)。由于城市规划和专项建设工程，实现土地资源的合理配置和土地利用效率最大化，往往要拆除大量旧房，进行新的房地产开发建设，对国有土地使用权实行再分配。但是地上附着物凝结了原用户的资金和劳动力，甚至是原用户赖以生存的基本物质条件。拆迁是否合理合法、拆迁户如何补偿是诱发原用户与政府、开发商之间矛盾的核心问题。

企业改制重组主要是我国经济转型过程中，数量庞大的全民所有制、集体所有制和联营企业在建立现代企业制度的要求下，逐步进行的改组改建工作。改制重组的主要形式是公司制企业、股份合作制企业、合伙企业、个人独资企业。此外，内资公司改制为外商投资企业和外商投资企业改为内资企业是比较特殊的形式。企业改制重组过程中，国有资产流失、职工利益受到损害是常见的问题，从而引发职工与企业管理层、主管部门的矛盾纠纷。

职工下岗待岗和劳动就业问题也一直困扰着我国。“高增长、低就业”依然是我国劳动力市场存在的突出问题。而政府对促进就业的财政投入严重不足，国有部门劳动就业体制改革不到位，非正规就业管理不规范，在反对就业歧视和促进公平就业方面也缺乏可操作性的法律法规①冯菊香、徐长玉:《中国劳动就业体制改革:现状、问题与对策》，《学术交流》2009年第8期。。这在一定程度上引起了用工单位和劳动者之间的劳动争议纠纷。

表1 2012年安徽省合肥市城市基层社会矛盾纠纷案件类型

表2 2013年安徽省合肥市城市基层社会矛盾纠纷案件类型

2.居民最低生活保障引发的矛盾纠纷。最低生活保障是国家对家庭人均收入低于当地最低生活标准的人群，给予现金补贴，保证该家庭成员基本生活所需的社会保障制度②林嘉:《社会保障法的理念、实践与创新》，北京:中国人民大学出版社，2002年，第256～258页。。目前，我国低保资金投入严重不足，低保金标准过低，更为关键的是，社会救助监督约束体系还不健全。“社会救助工作存在违规发放低保金、审批程序不规范、医疗救助不作为、资金管理不得当、信息化建设滞后、贪污冒领有漏洞六大问题”③余飞:《我国14亿元低保资金遭违规发放》，《法制日报》2012年12月24日。，最低生活保障工作难以适应新形势。

3.因食品药品安全引发的矛盾纠纷。我国食品药品监管近年来取得了一定成效，但“产业基础薄弱，质量保障水平参差不齐，假冒伪劣食品药品的问题仍比较突出，市场秩序混乱的局面尚未根本好转，发达国家在现代化、城市化、工业化长期进程中分阶段出现的安全风险在我国现阶段比较集中地暴露出来。可以说，我国的食品药品安全正处于风险的高发期和矛盾的凸显期，监管工作处于攻坚破难的关键阶段”④《我国食品药品安全正处于风险高发期和矛盾凸显期》，http://news.xinhuanet.com/legal/2007-04/24/content_6018644.htm，2007年04月24日。国内的苏丹红、毒油、佰易事件等食品药品安全问题，不断地触动公众脆弱的神经。与生产安全、交通安全等传统公共安全相比，食品药品安全具有健康危害性、广域性、难甄性等特点，是公共安全体系中的薄弱环节，应对比较棘手⑤张艳英、贾青辉、张香斋:《食品药品安全存在问题分析与对策》，《畜牧与饲料科学》2013年第11期。。

4.因行政执法、基层干群关系引发的矛盾。干部和群众的矛盾是人民内部矛盾的极其重要的表现之一，许多情况下的基层社会矛盾，是通过干部与群众之间的矛盾表现出来的。从根本上说，干部与群众的矛盾是非对抗性的，但是如果由于决策失误、贪污腐化等原因损害人民群众的正当利益，也会激化矛盾，出现对抗①李栗燕:《化解基层社会矛盾纠纷的法律机制研究》，北京:科学出版社，2013年，第8页。。而不当执法，如“运动式”执法(集中整治、专项治理、严厉打击、清理整顿等)，透明度低执法，不文明执法等也是引发干群矛盾的导火索之一。“运动式”执法和执法不严，导致违法分子心存侥幸，“漏网之鱼”不在少数，部分落网分子心存不满，煽动群众抗拒执法，从而引发社会矛盾。

5.因司法腐败引发的矛盾纠纷。近日中央政法委首次向社会集中公布十起执法司法人员违法违纪典型案例，如，最高人民法院咨询委员会原秘书长刘涌，涉嫌为有关案件说情打招呼，收受贿赂200余万元;山西晋中市榆次区人民检察院原副检察长杨晓萍利用职务之便收受贿赂，另有4005万余元个人财产和1800克黄金不能说明来源等②陈菲、杨维汉、崔清新:《中国首次集中公布执法司法人员违纪违法案件凸显惩治腐败决心》，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/11/c_119289466.htm，2014年02月11日。。执法司法人员发生腐败，往往是知法犯法，社会危害性很大，对政府和司法机关的公信力带来巨大伤害，易引发民众对司法的不满，产生社会矛盾。

6.因操纵证券内幕等金融问题等引发的矛盾纠纷。在金融市场，操纵内部信息根源于市场属性非成熟性产生的“信息租金”。为寻求“信息租金”，上市公司和机构投资者串通，利用信息优势和资金优势，操纵股价获取超额收益。内幕交易的不断上演，伤害了广大中小投资者的利益，损害了股东的利益，很大程度上破坏了市场的稳定③李鸿:《内幕操纵与证券市场操纵研究》，硕士学位论文，北京:对外经济贸易大学，2009年，第1页。，也引发了包括因虚假陈述证券民事侵权在内的矛盾纠纷。

7.学校教育中引发的师生矛盾纠纷等等。孩子教育是每个家庭的头等大事，而学校教育中的各种问题都可能引发学校、老师与学生之间的矛盾纠纷。我国几千年伦理政治影响下形成的义务为中心的思维方式根深蒂固，学校缺乏把学生作为权利主体的思维，一些学校甚至存在严重侵害学生合法权益的现象④余雅风主编:《学生权利概论》，北京:北京师范大学出版社，2009年，第52页。。学校教育的各种矛盾纠纷主要缘于校方与学生之间权利义务不平衡和不明确。校方习惯于使用简单的命令手段要求学生服从，就出现了一些不合理校规、不法的体罚等问题，从而引发矛盾纠纷。校方与学生之间的权利义务不明确，尤其在寄宿制的学校，一旦出现了任何人身伤害和事故，学生家长都会归责于学校，从而出现矛盾纠纷。

(二)农村矛盾纠纷主要类型

随着经济社会发展，总体上，农村矛盾纠纷已由包括婚姻家庭纠纷、邻里纠纷为主的传统型的简单民事纠纷，逐渐转化为涉及宅基地、土地承包、项目征地、林地收益等经济纠纷为主，还出现了干群矛盾、计划生育方面的矛盾纠纷，甚至存在大量群体性矛盾冲突，呈现了民事纠纷、行政纠纷、轻微刑事纠纷相结合渗透的复杂情况。

1.文化传统因素引起的民事纠纷。以往农村社会的矛盾纠纷多与农村文化环境有关。也就是说，村民之间的关系受到当地风俗、婚姻家庭观念等思想观念、思维方式的深刻影响。由之产生的纠纷主要有两大类:一是涉及本地风俗的纠纷。有些地方，上千年传统的民间风俗中，掺杂迷信和封建观念，并不是短时间可以彻底改变的。特别是某些风俗明显背离法律精神，化解的难度大，完全照搬法律条文，也可能造成执行困难，激发村民抵触情绪。要结合法律规定的基本原理和精神开导双方，使得双方都做出一定让步，从而达到化解矛盾的目的。二是有关婚姻家庭、老人赡养等的矛盾纠纷。在我国中西部地区农村，外出务工的农民很多，农村夫妻两地分居和老人留守的现象普遍，加上农村社会保障的不完善，涉及婚姻家庭和赡养的矛盾纠纷较多。据统计，在安徽省合肥市长丰县、肥东县、肥西县、巢湖市和庐江县这五个农村较多的县市，在2012和2013年的社会矛盾纠纷类型统计(详见表3和表4)中，婚姻家庭纠纷都占了主要比重，其中的四个县市中，该类纠纷均排名第一。

表3 2012年安徽省合肥市农村基层社会矛盾纠纷案件类型

表4 2013年安徽省合肥市农村基层社会矛盾纠纷案件类型

2.经济因素引发的矛盾纠纷。随着经济发展和新农村建设的进行，经济利益成为主要的矛盾根源，涉及宅基地、土地承包、项目征地、林地权益等各个方面。宅基地和土地承包纠纷主要是流转过程中发生的问题，化解矛盾纠纷的难度在于，有的是由于法律规定不完善而存在不同的处理结果，有的纠纷源于领导干部违规或暗箱操作，农民抵触情绪严重，不愿意接受法律处理结果，甚至出现冲突。征地发生纠纷主要因为补偿标准太低，或者征地不合理不合法，还有一个重要因素就是农村社会保障不完善，农民出现了失地又失业的问题，陷入进退两难的境地。林地权益纠纷主要是当初农村经营体制改革时，基层政府部门缺乏相应的工作经验，在山林管理使用权方面出现证界不符、界址不明、界述不准、权属不清、重复填证等现象，成为林地纠纷的客观原因。

3.新兴的矛盾纠纷。新时期农民的诉求从具体权利诉求开始趋于抽象权利。新生代的农民渴望获得与城镇居民同等的待遇，关注自己的正当权利是否被尊重，以及自己的意见是否能够正常表达，矛盾纠纷的类型与过去相比，呈现了新的类型。如，医疗纠纷、建厂土地承包合同纠纷、小产权房纠纷、环境保护纠纷、道路交通事故纠纷等等。

4.领导干部的能力和工作问题引发的矛盾纠纷。在新农村建设过程中，部分村干部能力欠缺，不能带动村里发展经济，加上工作方式不当，往往以行政命令替代村委会决议，甚至以权谋私，任人唯亲，造成干群关系紧张。还有些村级组织纪律涣散，缺乏对民众的凝聚力和号召力。一般来说，干群之间的矛盾虽是非对抗性质的，但是部分乡村干部损公肥私、中饱私囊，危害了人民群众的重大利益，也会激化矛盾，形成村务管理纠纷、计划生育纠纷等等。

二、我国当前基层社会矛盾主要成因

我国正处于“黄金发展期”和“矛盾凸显期”。黄金发展期虽然使人民收入和生活水平有了显著提高，但是在改革和建设的过程中，必然带来利益冲突，贫富分化、就业困难、腐败多发、过度城市化、社会保障不完善等等问题交织叠加，社会矛盾纠纷频发。

(一)社会贫富差距仍在扩大

过去的十年，我国的基尼系数先逐步扩大后略有下降，2009年曾达到0.491，2013年回降到0.473，仍高于0.4国际警戒线①《中国首度公布官方版基尼系数10年来都高于国际警戒线》，《扬子晚报》2013年1月19日第A02版。。美国波士顿公司发布的《2006全球财富报告》显示，0.4%的中国家庭拥有了70%的国民财富。2013年胡润研究院与群邑智库联合发布的“中国财富报告”指出，2012年底中国大陆千万富豪人数已达105万人，较前年增加3万人;全国有105万千万富豪和6.45万亿万富豪，分别比前年增长3%和2%，其中8100位十亿富豪，280位百亿富豪;千万富豪主要分为企业主、“职业股民”、“炒房者”和“金领”四种类型，亿万富豪主要分为企业主、“炒房者”和“职业股民”三种类型。贫富分化加剧财富向少数人集中，形成了占据大量社会财富的富人阶层，同时数量庞大的贫困群体也在加速扩大。国家统计局《2010年国民经济和社会发展统计公报》指出，按2010年农村贫困标准1274元测算，截至2010年末农村贫困人口为2688万人。2012年，中国社会科学院城市发展与环境研究所发布了《中国城市发展报告No.4——聚焦民生》，指出我国城镇贫困人口约为5000万②程美东、靳建芳:《理性看待当前中国的贫富分化问题》，《当代世界与社会主义》2012年第4期。。

目前，我国社会贫富分化主要体现在四个方面:一是中西部与东部之间的地区差距仍在拉大。虽然“十一五”期间，我国中西部和东北地区经济增速全面超过东部地区，但是东部地区经济总量较大，即便发展相对较慢，仍然会拉大与中西部地区的差距。东部地区经济发展水平较高，财富积累和收入水平明显高于中西部，从户籍角度看，收入低的人群仍集中于中西部地区。二是城乡收入差距没有得到显著改善。2012年的《中国城市发展报告 No.4——聚焦民生》显示我国城乡收入差距比为3.23∶1，仍是世界上城乡收入差距最大的国家之一。从改革开放到现在，我国城乡差距在逐步缩小，但是城乡收入差距在短期内难以显著改善，尤其是中西部城乡收入差距更为突出。这是与地区经济发展水平较低、城乡体制分割严重以及发展机会不平等等因素直接相关。三是垄断行业与其他行业的收入差距悬殊。国资委统计评价局2006年的统计年报显示，垄断行业职工人均年收入是当年全国在岗职工年平均工资的7倍。网易财经发布的《2011年中国央企工资报告》显示，国内117家央企及其子公司在岗职工的平均工资是城镇私企员工的4.2倍。垄断行业工资收入远高于竞争性行业，而且还存在各种名义的工资外收入③马永英:《我国垄断行业收入分配问题研究》，硕士学位论文，吉林:吉林大学，2013年，第8～12页。。不同行业的收入差距至今没有得到有效遏制，滋生不稳定因素，损害了社会公平和政府公信力。四是财富分布和占有缺乏有效调控。经济持续和健康的发展，社会贫富差距就不能太大。富人的财富和收入的边际消费效应较低，无益于消费总量的扩张。近几年社会财富集中程度的快速提高，在很大程度上是资产价格尤其是房地产价格上升过快的结果。也就是说，“当前贫富分化的根源，并不主要是收入分配，而是财富分布的初始状态以及要素价值的重估。我国一直强调税收调节收入分配，实际上只调节了中产阶层的收入，而富人群体因财富来源多元、资产增值和收入的高度非规范化，并未有效得到调控，所以需要建立的调节机制并非针对收入而是财富”④胡月晓:《调节机制理应针对财富而非收入》，《上海证券报》2010年6月25日第7版。。

(二)不公平不合理的社会利益结构愈加明显

当前，中国进入了利益分化、利益博弈和利益冲突的时期，这也是诱发基层社会矛盾的经济根源⑤李栗燕:《化解基层社会矛盾纠纷的法律机制研究》，北京:科学出版社，2013年，第13页。。随着社会经济体制改革，各个阶层和群体不断分化，不同主体的利益和权利被逐步明晰和强化。而社会资源和利益是稀缺的，不可能满足所有人，利益的分配存在竞争性，在这个意义上，利益冲突就是必然和不可避免的。好的社会和制度并不意味没有利益冲突，而在于能够容纳矛盾和冲突，通过化解矛盾实现利益大体均衡①孙立平:《博弈》，北京:社会科学文献出版社，2006年，第9～10页。。

从现实来看，利益矛盾大体分为三种:一是各种权利要求之间的紧张与冲突引发的利益矛盾。这种权利之间的内在紧张关系不是否定哪一种权利要求的正当性，而是需要合理限制每一种权利的行使。二是对他人权利不正当侵害引发的利益矛盾，即各种违法、犯罪行为。这种利益矛盾可以通过法律途径有效解决。三是社会各阶层与既得利益集团之间在社会资源分配明显失衡引发的利益矛盾。在社会资源分配的过程中，不同阶层、不同团体之间的利益分配明显失衡。这种利益分配格局更多归因于社会结构、制度设计等深厚的社会历史背景，是一种社会整体利益结构的问题。“随着改革进入深水区，我国业已形成的不合理利益结构积重难返，成为不同社会群体利益冲突的敏感领域。结构性的利益冲突超越了具体问题、具体领域的局限，无法单纯依赖司法途径，必须在法治理念下改革社会利益结构和调整发展模式，规范各阶层、群体之间的利益分配，才能实现公平合理的社会利益结构”②李海青:《改革攻坚阶段利益冲突的六个特点》，《中国党政干部论坛》2013年第6期。。

(三)城市化进程中农民工待遇不公

在我国工业化过程中，城市吸收多余的农村劳动力，既促进了工业发展和经济增长，又减轻了农业压力。但在我国以户籍制度为核心的城乡二元体制下，农村劳动力不同于其他国家的单向流动和迁徙，而是在不改变农民身份的前提下从事非农职业，如同候鸟在城乡之间“双向流动”，形成了中国特色的“农民工”③韦向阳:《中国农民工问题:研究深化与认识提升》，《中共中央党校学报》2011年第4期。。

从传统和心理习惯意义上而言，我国民众世世代代安土重迁的意识浓厚，农民工由于户籍限制一直处于城市边缘。“第一代农民工年轻力壮在城市，年老体弱回故乡。而新生代农民工④“新生代农民工”是指以80后、90后为代表的农民工。的乡土认同在逐步减弱，家乡更多是寄托了对亲人的感情，而不愿太多接受农业活动和农村传统。当他们陷入失业境地，也更多选择继续留在城市里”⑤王春光:《新生代农村流动人口的社会认同与城乡融合的关系》，《社会学研究》2001年第3期。。“新生代农民工融入城市存在很多困难，最大的原因就是机会的不平等”⑥王春光:《新生代农民工城市融入进城及问题的社会学分析》，《青年探索》2010年第3期。。主要体现在:一是教育程度和职业技能水平偏低，市场竞争力弱。相比第一代农民工，新生代农民工教育程度虽有所提高，但一般没有经过专业的职业训练，职业技能水平滞后于城市劳动力市场的需求，难以有较强的市场竞争力。二是无法享受城镇居民的各类保障。“新生代农民工在城市里无法享受到城镇居民的社会保障，大部分城市的廉租房也没有把农民工纳入保障范围”⑦刘建军:《新生代农民工问题研究》，《辽宁广播电视大学学报》2012年第1期。。子女接受教育也存在各种障碍和困难，直接影响了他们在城市扎根。三是收入待遇低，生存状况没有明显改善。“新生代农民工在职业选择上有所变化，如在制造业、服务业的就业比重上升，在建筑业的就业比重下降，倾向于工作环境较好、有发展前途的行业等”⑧全国总工会新生代农民工问题研究课题组:《关于新生代农民工问题的研究报告》，《工人日报》2010年6月21日第1版。，但仍然主要从事技术含量低的生产服务工作，收入待遇偏低，难以承受都市的生活成本，也是他们融入城市的障碍，在一定程度上会产生对社会不满，诱发违法犯罪事件。

(四)民主法治进程相对滞后

当前，我国很多基层矛盾纠纷演变为群体性事件，许多群众与具体事件毫无关系却盲目参与其中，“随波逐流”，他们未必有明确的诉求，有的只是为了发泄日积月累的不满情绪。“在社会利益冲突中，普通民众和弱势群体，由于种种因素限制，难以形成稳定的组织、团体以维护自身权益，而个体形式的利益表达和争取的渠道又非常有限，特定事件就有可能成为导火索，激起无组织、临时性的集体行动”⑨李海青:《改革攻坚阶段利益冲突的六个特点》，《中国党政干部论坛》2013年第6期。。除了利益分化不公带来不良的社会感受之外，群众普遍缺乏通畅的利益表达渠道和有效的参与决策机制，是群体性事件的重要根源，这在一定程度上与我国民主法治进程相对滞后是密切相关的。

根据我国选举法，人大代表大都实行间接选举，与民众缺乏直接联系，使得普通民众尤其是弱势群体，难以真切感受到自己利益代表的存在和作用。加上政府决策往往缺乏透明度，公众参与度不足，民众被动接受决策结果的感觉强烈，抵触情绪在所难免。如果利益表达的渠道被阻塞，普遍民众和弱势群体可能形成共同的利益受损意识，日积月累酿成危机，他们采取诸如“跳楼”“自焚”“围堵”等非法手段实现自己的诉求。而无序的利益表达加上不择手段地实现其利益目标，必然会带来社会动荡。因此，需要建立法治的利益表达机制，科学平衡社会稳定和利益表达的关系，通过制度化、法治化、民主化的协商、妥协机制促进利益关系的公平和平衡。

三、我国基层社会矛盾纠纷化解机制存在的主要问题

(一)纠纷化解依赖于行政机关

由于深受传统的清官文化影响，加上现代意义上的法律权威尚未在我国基层社会真正树立，实践中，民众遇到所有的纠纷仍然渴望“包公”“海瑞”一样的清官为民做主。基层政府机关在处理矛盾纠纷时，一旦出现不恰当的行政手段和方式，便可能涌现上访事件。而依照相关法律规定，只有特定纠纷才由行政机关裁决，行政机关不应是化解当事人之间矛盾纠纷的主要部门。但在现实生活中，基层政府机关担负化解矛盾纠纷、维护社会稳定的重要职责。基层社会矛盾解决过度依赖行政机关所带来的危害是:一方面，行政机关化解矛盾纠纷没有类似司法、仲裁的严格程序，容易滋生腐败，出现处理不公;另一方面，行政机关不堪重负，信守“搞定就是稳定，摆平就是水平”，花钱买稳定，既滋生了“刁民风气”，又陷入“越维越不稳”的信访怪圈，最后偏离法治轨道，不能解决根本问题。

(二)社会舆论不当干预司法公正

从实践来看，包括司法途径在内的纠纷解决受到社会舆论监督是必要的，受监督的权力才能做到公平公正。但社会舆论是双刃剑，既可以引起公众对案件和事件的重视，督促司法机关公正办案，而失真误导的舆论也会给包括司法机关在内的纠纷解决机构施加不当压力，干扰社会矛盾的正当解决，在一定程度上会诱发新的社会矛盾和纠纷。

当前，我国社会舆论监督还很不规范，个别媒体在利益驱动下，片面地报道或者无端臆测，以舆论监督司法的名义进行炒作。互联网大大拓展了言论空间，微博等新媒体工具的信息传播，使得社会舆论环境发生了巨大变化。利益驱动和炒作的新闻报道和网络舆论，可能出现扭曲民意以监督司法的现象，造成社会舆论对法官和司法审判形成很大的外部压力。在维稳工作的压力下，案件审理极有可能被添加维护稳定的政治目标，这将不利于司法独立和公正审判。如，云南的李昌奎案几经波折，引发了民众对司法机关审判质量和公正性的怀疑，“死缓翻案风，也让中国的法律学者、司法工作者、律师乃至身陷其中的受害者家属都陷入深深的纠结与思考之中”①武威:《“赛家鑫”翻案成风 云南李昌奎案或为标杆》，《广州日报》2011年8月4日第4版。。

(三)执法公信力面临挑战

执法公信力是行政机关执法工作的影响力、号召力和公众对行政机关执法行为的信任感、归属感②裴青青:《行政执法公信力建设研究》，硕士学位论文，太原:山西大学，2011年，第3页。。执法公信力是衡量社会法治程度与文明程度的标杆③高丽丽:《论我国行政机关的执法公信力建设》，硕士学位论文，太原:山西大学，2012年，第1页。，体现了行政执法的依法行政、民主化、诚信的程度，也反映了民众对政府行为的满意度和信任度④赵伟强、张文东:《行政执法公信力的缺失分析与对策》，《社科纵横》2011年第5期。。执法公信力面临挑战，主要表现为行政机关执法不够严格高效，随意性较大，执法水平较低等等。而传统“官本位”思想的遗毒，监督机制不健全，民主化进程相对滞后是深层次根源。

推进法治，提升执法公信力，建设法治国家，需要摒弃将法律作为手段或工具的功能主义思维，坚持法治思维。党的十八大也明确要求党的领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾。坚持法治思维，就是按照法治的逻辑观察、分析和解决社会问题的思维方式，包括合法性思维、权利义务思维、公平正义思维和责任后果思维四个主要方面①刘洪林:《多重视角理解法治思维》，《检察日报》2013年10月15日第3版。。树立执法公信力，亟须提高执法水平，提高行政执法队伍的法律素养，严格按照法律规定执行，恪守“法无授权不可为”②《李克强:在国务院第二次廉政工作会议上的讲话》，http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2014-02/24/c_119460787.htm，2014年02月24日。，提高透明度，强化监督，改进工作的方式和方法，让群众能够接受，值得信任。

(四)纠纷化解机构发展思路和模式混乱

我国存在诸多矛盾纠纷化解机构。除了人民调解委员会，还有基层政府、居委会或村委会、司法、公安、法院等等，各类机构在不同纠纷解决中起到了积极作用③赵丽琴:《社会转型期农村纠纷解决机制的建构》，《法制与社会》2010年1月下旬刊。。同时，由于矛盾纠纷化解机构依赖于地方财政的支持，依附于地方政府的特征也较为明显，出现了本土化特点。多样化与本地化交织的矛盾纠纷化解机构，在发展思路和模式上比较混乱。矛盾纠纷化解体系缺乏整体设计，不同机构既没有细致明确的分工，也没有紧密的衔接和支持。如，法律规定人民调解委员会在基层政府和法院的指导下工作，但是是否指导和如何指导，在实践中比较随意。相关部门对人民调解委员会的监督也未落到实处④李栗燕:《化解基层社会矛盾纠纷的法律机制研究》，北京:科学出版社，2013年，第58页。。还有各地市建立的经济纠纷仲裁委员会与政府法制部门之间究竟是何种关系，理不清剪不断，影响了该类机构解决纠纷的独立性和公正性。

(五)纠纷解决方式供给不足

随着我国经济发展和人口频繁流动，城市由“熟人社会”转变为“陌生人社会”，乡村也由“熟人社会”逐步过渡为“半熟人社会”。当出现不易双方和解的纠纷的时候，人们不再单纯依赖家族成员、邻居朋友等熟人居中调和，而是愿意向相关部门寻求解决。在纠纷化解方式的选择上，民众仍愿意优先考虑调解方式，这并不能简单归结为“厌诉”的文化传统和法律意识不强，而是诉讼的时间和经济成本都明显较高，付出的成本过于高昂，加上法院判决执行率较低，所以往往愿意放弃诉讼这种纠纷解决方式。在纠纷化解方面，从理性角度而言，民众也逐步愿意依据法律规定明晰责任，在此基础上进行调解，而不是依靠领导、年长者等的威望促使双方妥协。这说明人们法律意识增强的同时，对纠纷化解方式的选择趋于理性化。然而现有的纠纷解决方式在相互衔接和互补性上明显不足，难以同时兼顾权威性、专业性和经济性，严重制约了民众的选择空间。如，人民调解委员会权威性不足而门厅罗雀，公安事务繁多而分身无术，基层政府缺乏专业的法律知识而容易出现领导专断，司法解决成本较高等等，这些都迫切需要创新纠纷解决方式。

(六)人民调解功能被过于扩大

调解是中国特色的纠纷解决方式，有着悠久的传统，是中华民族最具活力的法律传统。传统的人民调解制度，主要是针对传统自然经济或计划经济下简单的纠纷形态而设计的，建立在熟人社会基础上。在我国社会主义市场经济建立后，“熟人社会”逐步转向了“陌生人社会”，从法律上而言，人们之间的关系往往变成了一次性关系和经济学上的可计算的关系，从而动摇了人民调解制度的社会基础。客观上，无论是立法还是实践，我国人民调解制度本身还存在亟待解决的问题:一方面，虽然立法赋予了人民调解委员会广泛的纠纷调解权，但是人民调解委员会专业性不足，人民调解协议又缺乏强制执行力，使得人民调解的影响和作用正在萎缩。据统计，从受案数量看，人民调解在1992年以前偶有回升，总体上是下降趋势，1992年以后直线下降;人民调解与法院民事案件受案数的比例，1983年 7.38∶1，2003 年1.02∶1①郑杭生、黄家亮:《论现代社会中人民调解制度的合法性危机及其重塑——基于深圳市城市社区实地调查的社会学分析》，《思想战线》2008年第6期。。另一方面，人民调解在某些问题上显得力不从心。人民调解制度设计主要是针对群众之间的民事纠纷而自愿选择调解的情形。随着社会经济关系的复杂化，一些矛盾纠纷已不是单纯个人之间的问题，当事人可能认为有关部门处理不公，出现群体性事件，或者上访等，这些问题如果依然施加于人民调解委员会，显然力不从心。此外，加上调解经费保障机制不健全等因素，在一定时期，人民调解机构设置呈下降趋势。如，自2006年至2010年，安徽省人民调解委员会的数量分别为31008、25599、22836、22863和23094个，现递减趋势②王浩然:《安徽省人民调解工作调研报告》，硕士学位论文，合肥:安徽大学，2011年。。

四、我国基层社会矛盾预防与化解机制路径创新

(一)坚持法治思维化解矛盾纠纷

习近平强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革③习近平:《把抓落实作为推进改革重点 重大改革都要于法有据》，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/28/c_119558018.htm，2014年02月28日。。加强法治建设，按照法治思维处理社会矛盾，是我国预防与化解基层社会矛盾的主要路径。法律每宣告一项公民权利，就是宣告了国家权力的禁区。限制权力，保障权利，是法治的精髓，也是法治思维和法治方式的核心。我国正处于社会矛盾凸显期，经济发展和社会稳定的压力很大。“实际生活中，相当一部分领导干部还不习惯运用法治思维去思考深化改革、推动发展的问题，而是更多地从法律以外的角度去考虑问题。还有一部分领导干部习惯于依靠权力发号施令，甚至把个人权威凌驾于法律之上，从而激化了社会矛盾，引发了群体性事件”④周凯:《要提高领导干部的“法商”》，中国青年报2013年1月30日。。强调法治思维和法治方式，对化解社会矛盾、维护社会稳定，具有重要的意义。保障公民权利、实现公平正义是社会稳定的根本，法治所起到的基础性作用和价值是不可替代的。实践也证明，偏离法治轨道的维稳，只能陷入越维越不稳的怪圈。

(二)建构多元化的纠纷预防与化解机制

在推进法治的基础上，以司法为中心和最后保障，健全和创新多元化的纠纷解决机制，是解决社会矛盾的重要基础。诉讼是法治化的具体体现，只有具体的诉讼活动提高了民众的法律意识，法治观念才能深入人心。现阶段，我国处于社会转型期，各种矛盾不断涌现，健全各类纠纷预防与化解机制，司法仍是正义的最后一道防线，具有不可替代的功能。司法为非诉讼纠纷解决机制的存在提供了秩序基础，尤其是有些犯罪行为，并不适宜私人之间化解，而只有国家强制力保障的司法才能解决。“正是诉讼审判手段，现实提高了其他纠纷解决方式的适用几率和适用效果，没有诉讼审判的存在，其他手段也是苍白无力的”⑤罗杰·科特威尔:《法律社会学导论》，北京:华夏出版社，1989年，第245页。。同时，应当认识到司法的限度，摒弃司法全能、法律意识等于诉讼意识等观念，完善和创新非诉讼纠纷解决方式，并将之逐步纳入法治轨道。

建构多元化的预防与化解机制，一是建立诉讼与非诉讼纠纷解决方式的衔接机制。强化人民调解协议的法律效力，增强调解协议司法确认制度的实施效率和效果。同样，行政调解也是在第三方主持下达成的合意，不是行政裁决，但性质与人民调解协议是一样的。人民调解协议和行政调解协议发生争议起诉到法院后，法院只对是否违背调解原则和调解内容是否合法等作形式上的审查。二是创新非诉讼纠纷解决机制。美国法院附设ADR对法院日益增多的案件是重要的分流渠道，我国学界对之进行了研究和借鉴，达成了许多共识性的研究成果。创新调解载体，实践中深圳创造出著名的“警民联调”模式和“桃园”模式，对纠纷化解机制完善具有较好的推广价值。警民联调，就是在派出所、社区警务室设立“人民调解工作室”(又称“警民联调工作室”)，民警和人民调解员各司其职，又相互支持，共同做好社会治安工作。桃园模式，核心就是把信访工作与调解工作相结合，运用行政调解、司法调解、人民调解三级调解机制，将信访问题化解在萌芽中①郑杭生、黄家亮:《论现代社会中人民调解制度的合法性危机及其重塑——基于深圳市城市社区实地调查的社会学分析》，《思想战线》2008年第6期。。此外，为发挥调解员的个人威望，一些调解机构建立了以调解员个人名义命名的调解室，在一定程度上尊重了调解规律，有利于矛盾纠纷的顺利解决。

(三)大力促进社会公平

大力促进社会公平，是化解基层社会矛盾的有力保证。让发展成果更多惠及人民，其目的就是促进社会公平，化解市场经济发展过程中加剧了的贫富分化和社会利益冲突等问题。要让改革发展成果能够惠及全体民众，必须建立制度化、法治化的公平分享机制。一是完善土地利益的公平分享机制。在城市，以房地产经济为主导的模式在一定程度上是造成诸多“暴发户”和财富分配不公的主要原因，因此应完善土地使用权、土地征收、房屋拆迁制度，建立和健全保障性住房法律制度，保障中低收入阶层的居住权利，实现土地级差利益的合理分配。二是建立健全产业利益分享机制。我国产业利益的分配格局一直存在严重不公，长期牺牲农业扶持工业使得农业和农村的落后，房地产业的暴利使得社会产业结构和消费结构畸形化，垄断行业的利益固化使得不同行业的收入差距持续拉大等，由此形成地区之间、城乡之间、行业之间的巨大差距。因此“应当健全反哺农业的相关制度，调控房地产业，改革垄断行业以及利润分配，以实现产业利益的公平分享”②曹艳:《论基层社会矛盾和社会冲突的化解机制》，《学术论坛》2008年第5期。。三是促进基本公共服务均等化。基本公共服务均等化要求政府为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、大致均等的公共产品和服务。现阶段，我国民众主要关注的公共服务问题主要集中在就业、教育、医疗、环境等领域。目前，“就业压力很大，促进就业仍是今后的首要问题，应建立健全就业公共服务体系，加快推进城乡社会保障一体化，加大基础教育尤其农村基础教育的投入力度，逐步实现城乡教育资源配置均等化，建立覆盖城乡居民的基本卫生制度，确保食品安全、生态环境安全等等”③黄伟:《加快推进基本公共服务均等化》，《人民日报》2013年3月28日第7版。。

(四)完善社会保障制度体系

完善社会保障，是基层社会矛盾化解的治本之策。我国已初步形成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的社会保障制度体系框架。从运行效果来看，尚有四个薄弱环节亟待完善:一是城镇非就业的老年居民没有基本的养老保障制度，应当结合农村新农保推进情况，逐步实现城乡养老保险制度的统一;二是国家机关、事业单位的单位退休养老体制，与社会化的社会保障要求不相适应，应当分步骤改革;三是各项社会保障制度之间，各自条块分割，缺乏顺畅衔接;四是补充性的社会保障制度发展比较缓慢，应当从政策上大力支持补充性社会保险和商业保险。如，在单位给职工购买社会保险的情况下，鼓励职工购买商业保险，增加自身保险类别，并予以适当奖励，实现我国养老保险制度发展的多元化，并给政府适当减压。

(五)完善人民调解制度

完善人民调解制度，是解决基层社会矛盾纠纷的现实需要。结合《人民调解法》实施效果来看，完善和创新人民调解制度，应主要从强化调解协议的权威性、创新调解组织和载体两个方面入手。为充分尊重调解的自愿性，实施好新民事诉讼法，调解协议发生争议起诉到法院后，法院只对是否违背调解原则和协议内容是否合法等作形式上的审查，进行司法确认。同时，鼓励发展因地制宜的民间调解组织，如，北京市以维护农民工权益为宗旨的“小小鸟”①李栗燕:《化解基层社会矛盾纠纷的法律机制研究》，北京:科学出版社，2013年，第75页。、浙江温州地区的“老人协会”②张勤:《当代中国基层调解研究——以潮汕地区为例》，北京:中国政法大学出版社，2012年，第241～266页。。创新人民调解载体，如，大理司法局进驻法院设立人民调解工作室，联合开展审前调解、联合调解，可最大限度地将矛盾化解在立案前、化解在基层③李雪梅:《大理司法局进驻法院设立“人民调解工作室”》，http://court.gmw.cn/html/article/201205/09/89412.shtml，2012年5月9日。。

(六)加强价值观和基层普法教育

加强价值观和基层普法教育，是预防基层社会矛盾的群众基础。培育和践行社会主义核心价值观，离不开持续的灌输，宣传教育始终是一项基础性工作。凝聚民众形成富强、民主、文明、和谐的国家发展共识，深刻理解自由、平等、公正、法治的社会价值取向，遵守爱国、敬业、诚信、友善的公民行为准则。从中华优秀传统文化中充分汲取思想道德营养，让社会主义核心价值体系之树深深植根于中华优秀传统文化沃土④刘云山:《着力培育和践行社会主义核心价值观》，http://cpc.people.com.cn/n/2014/0116/c64094-24136367-2.html，2014年2月28日。。

基层普法教育，需要建立健全组织领导体制机制，形成更加科学的、统一的、强有力的组织领导机制;健全考核评估制度，对领导干部进行普法知识考核，考核结果作为任命和提拔的条件之一;加强普法队伍建设，提升普法人员素质;将普法经费列入预算，建立最低经费保障机制;建议政府部门建立“法治路线图”，为建成法治政府作出规划，而不是盲目接受普法，被动接受宣传教育，形成主动意识，提高执法水平。

(七)加强社会防控体系综合建设

创新社会治理体制，应加强社会防控体系综合建设。目前，我国社会防控体系建设仍不够系统，对社会力量的吸收仍不够，难以满足基层社会矛盾纠纷预防和化解的现实需要，借鉴国外经验，可从三个方面做起:一是社会公共安全的预防和应急机制。为防止社会矛盾发生和激化，做到未雨绸缪，应对易引发社会公共安全的食品、治安、犯罪等问题作出应急处理机制和预案，防止矛盾升级，将之处理在萌芽状态。二是建立网络式的矛盾纠纷化解机制。当基层社会矛盾纠纷发生后，不仅应有“信息员”报告制度⑤据笔者调研，在安徽省长丰县一些村委会，专门建立了信息员报告制度，每月定期开会交流，将所在地区的矛盾纠纷等社会不稳定因素进行汇总，有利于预防矛盾纠纷的发生。和风险评估制度，而且建立网格状的多元化纠纷解决机制，以及时解决矛盾纠纷。三是多元化的社会救助制度。基层社会矛盾的发生有时与当事人是弱势群体密切相关，在一定情况下，完备的救助制度有助于减少社会矛盾甚至犯罪的发生。除了进一步完善我国民政部门主管的社会救助制度之外，建议进一步发挥社会组织的救助辅助作用，形成强大的社会救助网络，使得需要帮助的人在困难的时候得到及时救助，感受到社会的温暖和人间的关爱，减少社会不稳定因素。笔者曾考察过美国一些城市设立的类型诸多的被害人救助中心，这些机构由社会组织捐赠设立，主要帮助一些家庭暴力、治安或刑事等案件中的被害人，解决食物、衣服、住宿等燃眉之急，不至于流落街头和无家可归，利用社会力量给他们提供有效保护，对降低治安案件的发生和刑事案件起到了积极作用。