精英还是平权：对大城市外来人口吸纳原则的讨论

康 岚

(上海社会科学院 社会学研究所， 上海 200020)

在中国城市化和户籍制度改革的进程中，一直存在着一个争论的焦点是：城市公共资源的配置到底应该以户籍人口为基础还是以常住人口为基础[注]张翼：《农民工“进城落户”意愿与中国近期城镇化道路的选择》，载《中国人口科学》，2011年第2期。，两者的差别将直接影响外来人口权益的保障。目前主流的观点仍是以户籍人口来配置公共资源，所以改革的方向仍是通过给外来人口落实户口来实现其市民待遇。但这一理念遭遇的现实困境是，仅在中小城市和小县城开放户籍，比如只开放50万人口以下的二、三线小城市[注]吴开亚、张力：《发展主义政府与城市落户门槛：关于户籍制度改革的反思》，载《社会学研究》，2010年第6期。，这与目前大量外来人口涌向大城市的现实形成了鲜明对比。而大城市普遍通过抬高户籍门槛来缓解公共资源配置的压力，也就是采取精英主义的外来人口吸纳原则；这导致大量在大城市工作生活的外来人口中的普通劳动者的权益无法得到保障，这是一个必须直面且日益严峻的问题。

本文希望结合户籍制度改革背景下大城市的特殊地位，来探讨大城市对外来人口的吸纳除了抬高户籍门槛这条路之外，是否还存在着其他更为灵活和人性化的原则可以结合使用，以便能够在控制城市人口规模和保障外来人口权益之间找到一个最佳平衡点。

一、 户籍制度改革背景下的大城市及其外来人口吸纳原则

1. 大城市的特殊地位

以户籍人口还是以常住人口来配置公共资源的争辩，实际上反映了政策背后不同的价值取向，前者体现了地方或城市政府的利益，后者体现了外来人口的利益。近年来的情况表明，这两者的利益之争主要集中在大城市，户籍改革的推进甚至使大城市的这种利益之争愈演愈烈，也使大城市在户籍制度改革中的特殊地位日益突显。十八届三中全会形成的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确定了户籍制度改革的路线图：“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”以上表述在一定程度上预示着，未来大城市，尤其是特大城市的户籍政策不仅不会放宽，而且还很可能有收紧的趋势。

现阶段将户籍改革的重点放在中小城市，而将大城市区别对待甚至在一定程度上对大城市加以区隔、保护，表明城市利益的区域分割模式[注]张展新等：《城乡分割、区域分割与城市外来人口社会保障缺失——来自上海等五城市的证据》，载《中国人口科学》，2007年第6期。的形成和强化。有学者指出，由于中国地区发展的极不平衡，实际上已经逐渐形成了“特权城市”的现象，这些城市所具有的稀缺性公共资源(如教育、医疗资源等)是其他城市所无法比拟的。有时，户籍的地区差异甚至要大于城乡差异，比如一个上海市的农村户口的平均福利可能要远远超过一个中小城市的普通市民所享有的福利。[注]田飞龙：《还户籍以平等：城乡与地区的“纠缠”》，载《法制晚报》，2013年1月20日。而且，随着改革和市场经济的深入，不同于小城市户籍价值有所削弱，大城市尤其是特大城市的户口含金量甚至有所增加，这进一步使大城市成为户籍改革的难点。

大城市特殊地位的表现之一是，在“自由迁徙”成为官方主流声音的今天，这些城市仍在推行一系列专门针对非户籍人口的限制措施。比如，北、上、广在楼市新政中针对非户籍居民都采取了更为严苛的限购措施，要求购房者必须提交至少2～5年的个税证明或社保缴纳证明，且限购一套住房。再比如，为应对日益严重的交通压力，北京于2011年开始对外地车辆实行进京通行证管理，分为长期证和临时证，这一政策到2013年底得到进一步升级，从2014年起停办有效期为半年的长期进京证，只保留有效期为7天的临时通行证，而类似的外牌限行措施在上海也早已实行。大城市的这些日渐常态化的限行限购措施，无疑为外地户籍人口在当地的生活工作设置了明显的障碍，也突显了这些城市“非同一般”的地位。

彰显大城市特殊地位的更为重要的方面是，在某些领域，这些城市可能推行与中央户籍改革精神不完全一致的地方性政策，其中教育领域最有代表性。这里的原因，一方面是因为区域发展不平衡，大城市集中了全国最多的优质教育资源，导致大量外来人口涌入，供求矛盾一时难以解决；另一方面还有着深刻的体制根源，即财政的地方分权，中央高度依赖地方承担公民福利责任，地方出于自利自保的考虑[注]陈映芳：《“农民工”：制度安排与身份认同》，载《社会学研究》，2005年第3期。，选择有条件地开放本地教育资源。这在开放“异地高考”的问题上得到充分体现，从各地出台的“异地高考”办法看，北、上、广三地的异地高考准入门槛最为“苛刻”，与外来人口的期待有明显的差距。北京对非户籍学生的教育年限和家长的社保、职业年限分别做出了3～6年的规定，且仅限于参加高职考试；上海和广州将异地高考与居住证制度挂钩，实际上能达到相关条件的外来人口数量并不多。从中可以看到，中央把制定具体政策的责任交归地方，“中央指导、地方决断”的定位给了地方充分的自决权，也让人们看到了以北、上、广为代表的大城市毋庸置疑的特殊地位——对中央户籍改革政策的缓慢、谨慎或选择性地执行。

然而，虽然大城市对外来人口的开放是缓慢和缺乏实质性的，地方保护主义的倾向十分明显，但是城市对外来人口的吸纳仍在有序推进，只是这个“有序”的标准完全由地方政府来确定，其背后的逻辑是有助于地方经济社会的发展。

2. 大城市的准入逻辑：精英主义的原则

陈映芳指出，实际上，中国现有的户籍制度并不构成城市对其居住者支付市民权的刚性的限制。现在城市中的很多居住者虽然没有户口，但是如果这个城市需要他，仍然可以支付给他市民权，给他各种市民的保障。[注]陈映芳：《关注城市新移民》，载《解放日报》，2006年2月27日。换句话说，市民权获得的基础是一个弹性的空间，其主要依据是城市是否认可你对它的贡献。

问题是城市拿什么作为依据来衡量它的居住者的贡献？我们知道，通常一座城市的发展需要各种各样的人才和劳动力，需要不同职业的人，从人口结构上来说实际上是需要不同群体、属性的人来共同参与城市的建设和运行。但是如果考察实际情况的话，我们会发现两个现象：一方面，各城市尤其是大城市所设置的准入条件筛选性明显，一般都与学历、技术职称、投资额、纳税额、购房额等条件挂钩，并向少部分拥有资金、专业技术和高学历的人群倾斜，即准入条件主要被用来调整城市人口结构、提升人口质量；另一方面，一个有意思的研究发现是，城市财力对落户门槛影响力最为明显(占总体贡献率的35%)，而落户门槛与城市经济结构的相关性远较财力的相关性小，每个城市都重视依靠廉价劳动力扩充经济总量以掌控更多的资源，但落户门槛高度的降低并不必然与财经总量的增长“对接”，财经总量越大的城市其落户门槛倾向反而越高。[注]吴开亚等：《户籍改革进程的障碍：基于城市落户门槛的分析》，载《中国人口科学》，2010年第1期。从中可以看到两个矛盾：一是，一方面城市发展依靠大量的廉价劳动力，另一方面城市愿意接纳的外来人口仅限于“有才”或“有钱”的社会精英；二是，城市提供公共服务能力越强的城市，落户门槛也越高。

导致上述矛盾的原因主要包括城市对外的吸引力和对内的原动力两方面。一方面，大城市对外的吸引力很强，廉价劳动力供过于求，吸引他们来的原因主要是工作机会，而不是福利机会，因此即便不提供他们相应的社会福利和保障，他们也会进入城市谋业。另一方面，城市对内的原动力是自身的发展，这里既有公共资源配置的压力，国民待遇的空洞化加大了流入地城市政府向外来人口兑付市民权的成本[注]陈映芳：《“农民工”：制度安排与身份认同》，载《社会学研究》，2005年第3期。；也有城市追逐财富的动力，向外来人口开放市民权导致的巨额公共支出不利于城市经济的发展[注]吴开亚、张力：《发展主义政府与城市落户门槛：关于户籍制度改革的反思》，载《社会学研究》，2010年第6期。，以及从城市发展效率考虑，城市对人才和资本的渴求。上述原因导致，虽然大城市提供公共服务的绝对财力并不低，但为了减压逐利，他们通常会选择只向外来的社会精英开放市民权。

从以上意义上来说，大城市外来人口市民权的获得是一种“特权”的争夺，而不是一般权利的赋予，在城市资源有限的前提下，只有具有特定资格的外来人口才能享受部分或全部的市民权。从目前的情况看，这种特定资格的认定主要是建立在精英主义的原则之上，但本文认为，关于外来人口的吸纳实际上存在着两种不同的原则，以下将做进一步的梳理。

二、 关于外来人口吸纳实际存在的两种原则

谈到大城市对外来人口的吸纳，通常有两点要考虑：一是城市承载力，也就是说，可以有一定的地方保护；二是有序吸纳外来人口的关键是如何对外来人口进行区分。从中央精神来看，区分外来人口的原则是只要“有合法稳定职业并有合法稳定住所”且达到一定年限就可以被同等地吸纳，这一原则相对体现出平权的意识。但如果看大城市的实际策略，正如本文前面提到的，受欢迎的主要是“有钱”或“有才”的社会精英。因此理论上，实际存在着外来人口吸纳的两种原则，一种是“平权意识下的地方保护”，另一种是“精英意识下的地方保护”。

1. 平权意识下的地方保护

所谓“平权意识下的地方保护”即在赞同对城市进行一定的地方保护的前提下，对于外来人口进行区分的标准是他们在本地合法稳定居住或工作的年限，达到一定年限即准许进入，不再设置其他特别的筛选条件。此原则下的地方保护主要是为了避免涌入过多人口使城市超负荷运行，但并不针对具体的人进行歧视或排斥，外来人口只要满足年限原则，就拥有同等进入城市的机会，这能使外来的底层群体看到希望。这种地方保护可以被称为是“生存型地方保护”。

实际上这一原则是将外来人口能否进入城市的决定权完全交给了市场，通过市场的自发调节来形成一座城市所需要的各种各样的人，而不做过多的人为干预。它的好处主要有三点：(1)它体现了机会公平的原则，让有能力在城市生存下去的外来底层看到了希望，有助于减少外来人口行为的短期化，使他们能更安心地为所在城市的经济发展做贡献，并促进他们对自身人力资本的提升和对城市工作生活的自我约束；(2)通过充分的市场竞争有利于形成城市运行的良性机制和自然秩序，不为城市妄设“天花板”，城市人口的容量由高度竞争的劳动力市场来决定，那些不能适应本地竞争的人，最终自然会流出到其他地方去；(3)它能最大限度地在外来人口中实现贡献与回报、义务与权利的平衡，有效降低了城市筛选外来人口、控制人口规模的道义风险。

这一原则给以下人群提供了机会。他们可能是在某个菜市场拥有长租摊位，可能是某个面馆的小老板，可能是某个企事业单位的编外员工，可能是某个房产中介的经验丰富的销售人员。无论从事什么职业，他们的共同特点是：在同一个城市生活多年，拥有相对稳定的工作和适当的收入，可能已经把配偶子女接来同住，可能已经赶在限购之前在这座城市买了住房，至少也是自己独自租房。他们大多只是逢年过节回老家住几天，承包地早已出租。最关键的是，他们为流入地城市经济发展已经贡献了多年，已经完全适应了所在城市的生活方式，主观上不想再回到老家。这群人的数量到底有多少，有人做过估算：“按照国家统计局数据，2012年末举家外出农民工有3375万人，独立租赁住房的有3545万人。另外，数据显示，1997年底农民工数量大约是9600万，假设其中三分之一目前仍在城市打工，则有3200万农民工已经在城市工作15年以上。这意味着，符合连续多年在同一城市务工生活这个条件的应该在3000万左右。”[注]付兵涛：《应优先解决三类人就地落户》，财经网，2013年12月10日。实际上，这群人为所在城市很好地集聚了城市经济发展必不可少的人气，支撑了城市整个服务业的发展壮大，他们虽然不一定符合政府设定的人才标准，但却是市场不可或缺的部分。而且经过市场自然筛选最终留下来的人，也必然是这个城市发展所需要的。他们的到来也加剧了竞争，从而让本地人享受到了更质优廉价的服务。他们的贡献，不仅有就业，还有消费和服务。更何况他们在这座城市贡献了这么多年，在 不少国家，合法工作连续10年以上的外国人都可以自动获得本国国籍，我们没有理由不给予这些在本地连续工作多年的外地人以市民待遇。

学界对“平权意识”的理论概括较有代表性的是蔡禾的“劳动赋权”的理念[注]蔡禾：《行政赋权与劳动赋权：农民工权利变迁的制度文本分析》，载《开放时代》，2009年第6期。。这一理念认为，外来人口通过自身的劳动和消费为城市社会经济的发展做出了贡献，劳动是他们获取权利的唯一依据；在中国现有国情下，权利的实现是一个过程，因此制度设计是以是否参加城市劳动和劳动时间为依据。蔡禾强调，需要制定一个公平的制度，即所有的公共产品对每个阶层都有公平的标准，这个标准就建立在劳动赋权的理念上。“劳动赋权”理念与本文中所述的“平权意识”的唯一差别是：“劳动赋权”只认同劳动时间这个标准，而本文的“平权意识”除了认同劳动时间外，同时也认同合法稳定居住的时间。两者的共同点是：都认同时间标准对不同阶层来说是最具公平性的，最能体现平权的精神。

2. 精英意识下的地方保护

所谓“精英意识下的地方保护”即在实行地方保护的过程中，对外来人口进行区分的标准是外来人口对流入地贡献的大小，只有做出更高贡献的外来人口才被准入，而确定贡献大小的依据则由流入地政府根据城市经济社会发展的需要来制定，制定的标准因地而异、因时而异。因此可以这样认为，此原则下的地方保护虽然客观上也是为了避免涌入过多人口使城市超负荷运行，但主观上是希望调整城市人口结构、提高城市人口质量，来满足城市经济社会发展的需要，因此这种地方保护可以被称为是“发展型地方保护”。这样一种地方保护具有一种明显的人群选择效应，不可避免地会造成对特定属性群体(比如低学历、低专业技能的人)的歧视或排斥，它遵循人力资本竞争的原则，让外来的底层看不到希望，是一种将城市发展效率置于比社会公平更高价值目标的地方保护。

目前大城市普遍实行的正是精英意识下的地方保护。

以《上海市居住证积分管理试行办法》(2013年7月1日起施行)为例，该办法规定《居住证》总积分标准分值为120分，达到120分的持证外来人口可以享受准市民待遇，主要在子女受教育和社会保险方面可以享受到更多的权利。表1梳理了积分指标体系中的得分指标及具体的分值计算方法。可以看到，在基础指标中，分值贡献最高的两项内容是“教育背景”和“专业技术职称和技能等级”(二选一计分)，如果是本科以上学历学位或中高级专业技术职务任职资格的外来人口，加上年龄指标的分值，都能轻易达到120分的标准分值；在加分指标中，分值贡献最高的三项内容是“投资纳税或带动本地就业”、“缴纳职工社会保险费基数”和“表彰奖励”。而对于外来人口中的大多数从事体力劳动的蓝领工人来说，他们可以得分的内容非常有限，比如对他们来说最有价值的“在本市工作及缴纳职工社会保险年限”、“就业于特定的公共服务领域”和“工作并居住在远郊重点区域”这三项以年限计分的指标，分值的获得都极为有限，几乎没有可能达到120分的标准分值。

表1 《上海市居住证积分管理试行办法》“积分指标体系”中的得分指标

续1

精英主义的地方保护的另一表现是对所谓的“低端外地人”进行清理、管制或迫使他们离开，比如北京近年来执行的“清理群租房”或“以业控人”等措施。北京市人大常委会在一项关于“合理调控城市人口规模”的专题调研报告中曾建议，政府应出台措施，“减少对低端劳动力的需求”，“对吸附大量流动人口的餐饮、洗浴、美容美发等企业和小百货店、小食品店等各类场所实行强制退出机制”。北京市人大于2013年底召开的一次座谈会上，有代表更是明确表示，北京应提高低端产业的门槛，围绕服务、职能定位制定产业负面清单，严格控制人口。实际上，从2011年开始，北京就开始对小百货、小食杂店等17类业态提升审批准入，约涉及30万户商业主体、100万名流动人口；实施“以业控人”的第二年，北京个体户骤降了14万户。[注]《北京上海该赶走“低端外地人”吗》，腾讯网，2014年1月8日。更为引起争议和声讨的方案还有前不久清华大学城市规划专家文国玮教授提出的“外来人口想要取得北京户口，可以考虑进行考试审核。考试分为几项，包括文化程度的考试、法律知识的考试、工作能力的考核等。来北京工作，也可以参照国际经验，要有‘工作许可制度’，没有工作许可就是‘非法打工’，就要处理”[注]《人口进京 先考试》，载《北京晚报》，2013年10月15日。。文教授称，这些措施主要是为了避免出现“城市农村化”现象，避免人口无序流动和城市缺乏管理，实现提高城市居民素质的目的。

从实践中我们可以看出，这一原则实际上是以一种人为干预主要是政府行政干预的方式来实现调控人口规模、提高人口素质以服务于城市经济社会发展的需要。由于所谓“低端劳动力”所涉及的人口数量远远大于所谓“精英”人士的人口数量，所以倡导这一原则的主要理由有二：一是城市承载力；二是城市居民素质。但本文进一步要追问的问题同样有两个：(1)城市的人口极限到底该是多少？(2)提升城市人口素质到底应该用什么方式来实现？已有不少专家指出，广受诟病的大城市的拥挤和污染等问题在很大程度上通过技术和管理是可以得到控制的，配合良好的城市规划，许多城市当下面临的问题并非全然无解，急于设定人口上限并不可取。1990年初，上海的一位人口学教授曾为上海市政府做出预测，称上海能够承受的人口极限是1600万，但事实是仅过了不到十年，在2000年时上海人口就已突破1600万；到2007年，这位教授改写了他的观点，认为上海能够承载2400万人口，而5年后，上海再次到达这个“极限”。[注]《北京上海该赶走“低端外地人”吗》，腾讯网，2014年1月8日。截至2012年底，上海市常住人口规模已经超过2400万。“极限”到底该是多少，随着技术的发展和城市综合管理水平的提高，我们不能妄下结论。有学者指出，实际上，这样一种人口调控模式所表现出来的既有城市对自身承载力的无奈，也有对城市品位的“自爱”；更大程度上，还因为这种管理模式既简单省力，又较少地触及既得利益群体的利益。[注]涂克明等：《大城市该不该搞“人口准入制”》，载《长江日报》，2005年2月24日。这或许才是问题的关键，用一种非市场化的资源配置方式来实现所谓“有序”的管理，其背后更多的是城市政府及相关利益群体的利益体现。

这一原则的社会后果已经引起了很多讨论，归纳起来主要有三个方面。

首先，从移民权益的角度看，精英主义的原则使底层被制度排斥。但实际上这并没有真正阻止底层外来人口进入这个城市，该来的依然会来，制度外的吸纳仍然蓬勃。[注]陈映芳：《关注城市新移民》，载《解放日报》，2006年2月27日。比如，一些企业以不签合同、不缴纳社会保险的方式仍然雇佣着廉价劳动力并从中获利，这事实上导致了底层外来人口权益普遍被忽视和受损的局面。而且这 一群体人数众多，日益形成群体权力[注][美]拉塞尔·哈丁：《群体冲突的逻辑》，刘春荣等译，上海：上海人民出版社，2013年。，对社会稳定和社会管理构成了严峻的挑战。

其次，从政策风险的角度看，吸纳精英是一种国际的移民规则，类似于国外的技术移民、投资移民等，在一国之内移用国际的移民规则，涉及公平原则和公民权的问题。站在社会公平的角度，不管是社会精英，还是一般人群，他们的利益诉求都有同样的意义。因此，精英主义的外来人口吸纳原则，必然要经受合法性的追问，政策执行的道义和社会公正的成本很高。

再次，从发展的角度看，这种非市场化的资源配置方式导致人口与人才流动的极度不均衡，造成人力资源和其他社会资源进一步向大城市聚集，进一步加剧了城镇化的不均衡发展，扩大了区域间的发展差距，导致了人口流动问题上的恶性循环，这又反过来阻碍了未来城镇化的良性发展和人口的自由流动。而且，这可能使我们的社会在整体上陷入某种畸形状态，进而影响到社会更深层次的变革。[注]涂克明等：《大城市该不该搞“人口准入制”》，载《长江日报》，2005年2月24日。

3. 两种原则的比较

表2对上面论述的两种原则进行了梳理和比较。一方面，不可否认，大城市普遍要面对不断增长的人口规模和有限的城市承载力之间的矛盾，因此采取一定的地方保护也实属无奈之举。但在如何有序地吸纳外来人口的问题上，却存在着目标和手段完全不同的两种地方保护。

表2 两种原则的比较

精英主义的原则强调提高城市人口素质，但本文认为，市场机制下的自由流动本身具备倒逼外来人口提升素质的能力，而精英主义的原则通过人为方式打破了人口流动的自然平衡，以城市人口极限为名，实际上更可能是为了捍卫城市既得利益群体的利益。从社会后果看，它强化了区域间和人群间的区隔，与社会公平的理念相背离，未来可能潜藏着较高的社会风险，需要进行更深入的反思和调整。

三、 关于精英主义与平权意识的经验数据

以下将通过经验数据来看目前这两种原则的民意支持度情况如何。数据来源于上海社会科学院社会学所于2014年初完成的“上海市民社会心态调查”，抽样方式为随机入户抽样，调查总样本量为1501份，其中户籍居民占78.5%，非户籍居民占21.5%。

1. 地方保护得到普遍认同

户籍人口中有81.1%的人赞同地方保护，其中26.2%的人表示“非常同意”。在非户籍人口中，也有69.4%的人赞同地方保护，表示“非常同意”的比例是17.1%。两者虽有一些差距，但考虑到两个群体间存在着现实的利益差别，这种差距并不显著。

2. 精英主义仍占民意上风

调查中有一道题询问受访者，在资源有限的前提下，城市公共资源应该向长期做贡献的普通劳动者开放，还是向刚来上海的高学历、高技术人才开放？这道题可以用来测量人们的精英意识。数据显示，户籍人口中有近一半(47.8%)的人认为应该向刚来上海的高学历、高技术人才开放，而赞同向长期做贡献的普通劳动者开放的人数比例是35.7%，两者的差别是12.1%，存在一定的差距，另有16.5%的人表示“说不清”。

对精英意识的测量分值从1～4分，1分代表“只向长期做贡献的普通劳动者开放”，2分代表“优先向长期做贡献的普通劳动者开放”，3分代表“优先向高学历、高技术的人才开放”，4分代表“只向高学历、高技术的人才开放”，分数越高表示越赞同精英意识。户籍人口样本的平均值为2.793，从赋值看，略微偏向于“优先向高学历、高技术的人才开放”这一项。

但是，需要特别注意的是，近3成(27.4%)的人认为应该“只向高学历、高技术人才开放”，而不到1成(9%)的人认为应该“只向长期做贡献的普通劳动者开放”，或许这里的数据对比更能说明，“精英意识”仍占上风。

3. 平权意识的支持率并不低，折射户籍人口对常住人口权利的重视

调查中有一道题询问人们是否赞同“如果外地人已经在上海生活居住了很多年，就算没有在上海缴金纳税，只要是守法公民，也应该给予市民待遇”，这道题可以用来测量人们的平权意识。测量分值从1～4分，1分代表非常不同意，4分代表非常同意，分数越高表示越赞同平权意识，户籍人口样本的平均值为2.523分，正好介于中间的位置。数据显示，表示“非常同意”的比例是9.9%，“同意”的比例是37.7%，两者之和为47.6%，接近一半；而表示“非常不同意”或“不同意”的两者比例之和是41.1%，另有11.3%的人为“说不清”。从这组数据看，人们对平权意识的认同率并不低，认同者与不认同者基本上平分秋色，认同者还略多一些。但这似乎与前面精英意识略占上风的发现有矛盾，本文的推测是，从人口限流的角度看，人们更赞同限制“非精英”，但当“非精英”进入城市并生存下来已经事实上成为常住人口后，人们倾向于认为不能无视他们获得市民待遇的权利，当然这需要进一步研究来印证。

从标准差来看，户籍人口对平权意识认同的态度差异(S.D.=0.852)不如人们对精英主义认同的态度差异(S.D.=1.018)显著。这表明从社会公平的角度来说，平权意识是有相当的民意基础的，这方面的意见分歧并不大。

四、 结 语

本文结合户籍制度改革背景下的大城市的特殊地位，从理论上梳理了大城市外来人口吸纳原则的两种模式：平权意识下的地方保护和精英意识下的地方保护。本文认为，目前大城市普遍推行的精英主义的外来人口吸纳原则强化了人群间和区域间的区隔，打破了人口流动的自然平衡，让底层移民看不到希望，未来可能潜藏着较大的社会风险，亟须加以反思和调整。

本文认为，对于大城市来说，在户籍维度暂时不动的前提下，在阶层的维度上要体现出对人权的尊重。调查表明，虽然精英意识仍占民意的上风，但平权意识的认同率并不低；本文推测，其背后折射的民意逻辑是，户籍人口希望政府不要盲目打开大门，在市场容纳度不足的情况下，人口限流的重点仍是“非精英”，但对于已经进入城市、已经生存下来、能够生存下去的事实上的常住外来人口，无论他们是否“精英”，保障他们更多的权利也是得到民意较高认可的。

因此，如何通过一定的政策设计将以上两种原则加以结合使用并具有一定的可操作性，将是未来政府责任和制度进步的关键点所在。比如，对权利的类别加以一定的区分，在某些类别上率先使用平权的原则，在另一些类别上暂时继续延用精英主义的原则，随着城市自身实力的扩充，最终逐步过渡到所有的权利类别都使用平权的原则。