中国三大城市群发展评价

刘士林， 张懿玮

(1. 上海交通大学 城市科学研究院， 上海 200240； 2. 上海杉达学院 管理学院， 上海 201209)

一、 引 言

与传统的城市化(urbanization)道路不同，以“国际化大都市”与“世界级城市群”为标志的“都市化”(metropolitanization)进程[1]，构成了推动当代城市化进程的核心机制与主要力量。在当今世界，城市群已经成为全球城市发展的主流与大趋势。而在我国的城市化战略中，城市群具有顶层设计、全局视野和战略核心的重要地位。它对于促进科学合理的城市格局，推进新型城市化建设具有积极的意义。一方面，城市群打破了行政区划藩篱，提高了产业集聚与关联度，促进了不同层级城市间的功能互补，有助于提升区域综合实力和竞争优势。另一方面，作为国家经济发展的重心和区域发展战略的支点，城市群的良性发育有助于强化自身的辐射与带动作用，在工业化、信息化、农业现代化和城镇化的相互联动中具有龙头地位，也是我国参与国际政治、经济和社会秩序构建最重要的实力和资本。

根据住建部《全国城镇体系规划纲要(2005-2020年)》，我国规划发展的城市群主要是三大都市连绵区(京津冀、长三角、珠三角)和十三个城镇群。但相对于世界五大城市群和美国的十大城市群，我国城市群存在着起步晚、发育不足和发展不平衡等问题。特别是针对我国城市群普遍存在的重规模扩张而轻内涵建设、扎堆布局而不结合实际、重硬件而轻软件等突出问题，十八大报告明确提出要“科学规划城市群规模和布局”。由于城市群具有空间和人口规模巨大、经济和社会关系复杂、文化消费和精神需求多样等特点，城市群的建设与发展比之一般的城市也更加不易预测和把握，因此通过科学合理地评价我国城市群的发展现状，引导我国城市群朝着理想和可持续的目标演化，决定着我国城镇化道路能否实现从数量到质量的转型发展。我国的城市群发展以长三角、珠三角、京津冀为代表，这三大城市群的发展现状体现了我国城市群发展的趋势和问题，对我国整个城市群的发展具有示范和借鉴的重要意义。

二、 文献回顾

当今世界是城市世界，城市群具有核心与支配地位。在都市化进程中，和世界其他国家一样，中国城市群地位重要，作用巨大，其建设与发展质量直接决定着我国城市未来的命运。但作为一个层面复杂、关系繁多和不易把握的课题，城市群的研究和评估却一直比较滞后甚至是缺乏。

目前，与城市群相关的研究报告与排名，在国外，以美国弗吉尼亚工学院大都市学会及其发布的“大都市学会调查报告系列”为代表。受西方地理学的学术视角及戈特曼城市群理论的影响，这个系列报告主要关注的是人口、环境、技术、设计、交通和治理等在推动大都市增长中的作用。而城市的文化、首位度以及经济增长的“性质”与“颜色”，则基本上不在其考虑的范围之内。在国内，则有中国社会科学院发布的《中国城市竞争力报告》和上海交大中国都市圈发展与管理研究中心发布的指数，也主要以经济和人口为评价标准。此外，在国内外也有一些以具体城市群为对象的研究报告。就国内而言，与城市群发展指数最接近的是中国科学院地理科学与资源研究所推出的《2010中国城市群发展报告》，该报告明确将我国的城市群分为达标和不达标两类，其中15个达标城市群包括长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、辽东半岛、海峡西岸、长株潭、武汉、成渝、环鄱阳湖、中原、哈大长、江淮、关中、天山北坡城市群。而8个不达标的城市群则分别是南北钦防、晋中、银川平原、呼包鄂、酒嘉玉、兰白西、黔中和滇中城市群。[2]随着中国都市化进程的迅速推进，中国的城市群也受到国际研究机构的关注。据国际咨询公司麦肯锡的一份研究报告显示，中国在5到10年内至少将形成22个大型城市群落，涵盖中国815个城市中的606个，占城市人口的82%，预计到2015年将占据城市GDP的92%。[3]

以上这些排名和报告，主要侧重于城市的经济和人口，不仅在对城市本质的理解和认识上存在着很大的片面性，也与全球一致认同的可持续发展和我国大力提倡的科学发展观相冲突。而在现实中，片面以经济和人口增长为核心设计的测评指数，也对当今城市发展带来很多负面甚至错误的影响和诱导，使我国的城市群深陷于规模扩张和GDP竞赛，忽略了对城市而言更重要和更为本质的东西，即友好和可持续的城市环境，以及城市的本质和目的不在于空间规模和经济总量，而在于能否提供一种“更有意义、更美好”[4]的生活方式。

三、 指标设计

理想的城市群在本质上是一个在人口、经济、社会、文化和整体结构上具有合理的层级体系，在空间边界、资源配置、产业分工、人文交流等方面具有功能互补和良好协调机制的城市共同体。而不是某项指标“单子化的膨胀和扩张”，尤其不能以西方学者最看重的经济和交通来衡量。因此，本文在评价三大城市群发展水平时，共设置了5个一级指标、16个二级指标和43个三级指标(见表1)。其中，一级指标分别为：城市人口指数、城市经济指数、城市生活指数、城市文化指数和城市首位比指数。这样设置的原因在于：首先，人口和经济是城市也是城市群的两大传统要素，尽管人口和经济的过度增长与发展会导致城市病，但也不可偏废。其次，在后工业时代，城市生活方式和文化问题对城市发展的重要性日益凸显，尽管它们不易测评和量化，但通过建构新的指标框架和运用新的研究方法，仍可获得相对客观的参数和比值。再次，“首位比”作为一种创新，主要用来衡量城市群内部是否生成了合理的层级与分工体系，一个健康和理想的城市群，既不是寡头式的大都市，也不是满天星斗式的松散布局，“首位比”指数的设置，可以用来引导我国城市群朝着更为理想和可持续的目标发展和演化。

表1 城市群发展评价指标

续表1

本指标框架坚持特有的“执其两端，用其中于民”的顶层设计原则。中国城市发展的特殊性和中国城市化所处的特殊阶段，决定了在指数设置上最忌讳的是走极端和片面化，如城市经济既需要有较快的速度和规模增长，也需要应对来自环境和资源方面的挑战。只有这样，才能充分吸收和覆盖城市群科学发展的主要内涵，并以务实的方式检测出一个城市群和理想城市群的差距。

四、 研究方法

关于综合指数的建立，人们常用的是德尔菲法和层次分析法(AHP)，但该方法也有明显问题，就是设置指标权重时主观性较强。全排列多边形综合图示法则是一种简单、直观、有效的评价方法，在很大程度上能够避免权重设置的主观性。目前在可持续发展评价、生态和环境评价等方面，全排列多边形综合图示法被广泛应用。[5-7]基于此，本文从城市人口指数、城市经济指数、城市生活指数、城市文化指数、城市首位比指数5个方面入手，利用全排列多边形综合图示法进行综合评价，完成中国城市群评价指标体系的建构。

全排列多边形综合指数为：

S为综合指数，Si和Sj分别代表第i项和第j项指标标准化的值，N代表指标数量。Li、Ui、Ti分别为指标的最小值、最大值和均值。

五、 数据分析

1.综合指数分析

本文的数据来源于上海交通大学城市科学研究院自主研发的《中国城市群数据库》。利用全排列多边形综合图示法，根据京津冀、长三角和珠三角2007年至2010年的各项数据，可以得出这三大城市群的四年综合指数(见图1)。数据显示，大部分综合指数的值相对较小，尤其是京津冀城市群2007年和2008年，长三角城市群2007年和2008年的数据都非常小。这是因为从数学上看，当二级指标中大量数据值在临界值(平均值)以下时，使用全排列多边形综合图示法会产生紧缩效应。而当二级指标值在临界值以上时，则会对综合指标产生放大效应。这也符合整体大于或小于部分之和的系统整合原理[8]，同时反映了这样一个客观事实，即，在我国三大城市群中，目前尚没有一个城市群可以在各方面都领先于其他两个城市群，各城市群在五项综合指标上各有优势和不足。

图1 三大城市群2007-2010年四年综合指数示意图

在纵向比较上，从2007年至2010年，三大城市群的综合指数呈现出较为明显的上升趋势，其中最明显的是京津冀和长三角。这既反映出三大城市群近年来在人口、城市经济、生活质量等方面不断优化进步，也显示出京津冀和长三角在纵向发展上快于珠三角的事实。在某种意义上，这直接印证了三大城市群中“京津冀发展最快，长三角持续性强，珠三角步履放缓”的总体趋势与特点。

在横向比较上，目前在三大城市群综合指数排名中，珠三角城市群位于第一，长三角城市群居次席，京津冀处于垫底位置。从综合指数上看，珠三角除了2010年略低于长三角，其他3年都远高于其他两大城市群。这一排名之所以与国内一些经济类城市排名总是把长三角排在第一位不同，主要原因在于本指数体系在一级指数设置上的多元化，同时也与我们在设置二、三级指数时首重发展质量的基本原则密切相关。

2.一级指数分析

图1到图4反映的是2007-2010年三大城市群各一级指数的具体情况。

图1 2007年三大城市群综合指数

图2 2008年三大城市群综合指数

图3 2009年三大城市群综合指数

图4 2010年三大城市群综合指数

由此分析可知，在五个一级指数中，珠三角城市群在城市人口指数、城市经济指数和城市首位比指数上具有较突出的优势，但在城市文化指数上较为落后。这一评价结果可以说明两个问题：一是三个一级指数的明显优势是珠三角城市群目前位居榜首的主要支撑体系；二是城市文化指数落后，则隐约印证了“广东文化沙漠论”并非空穴来风。

排在第二位的是长三角城市群，其五个一级指数基本处于中间层次。相比于其他两大城市群，长三角城市群在人口、经济、社会生活、文化和城市层级体系的发展上相对均衡，而雄厚的物质基础则是长三角城市群得以实现均衡发展的关键。长三角地区是中国经济最为活跃和发达的地区，其各省市人均GDP一直位于全国前列。最新数据表明，上海经济总量2012年突破2万亿元，在世界主要大城市中排在第十位左右，第三产业增加值占比首次达到60%。[9]江苏省2012年的人均GDP突破1万美元，按照世界银行标准，已实现了从中等收入发展阶段向中等富裕发展阶段的飞跃。[10]上海在“十一五”和“十二五”规划中提出要积极推进国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心和国际航运中心的建设，目前“四个中心”框架已基本形成，经济保持稳定快速发展，社会民生等得到持续改善。浙江的民营经济和江苏的外资经济非常发达，特别是江苏在推进基本现代化方面取得了很大的进步。但需要强调的是，长三角地区的经济快速发展是以牺牲环境质量为代价的，从绿色发展的角度看，其城市群经济则落后于珠三角地区。目前，环境问题已引起长三角各城市的重视，正在逐步改善。

排在第三位的是京津冀城市群。在五个一级指数中，京津冀的城市文化指数遥遥领先于长三角和珠三角。而城市首位比则是其最大的软肋，表明京津冀距离一个理想的城市群还有很大差距。原因很简单，在城市文化上，以北京为代表的京津冀地区有着深厚的历史文化底蕴和丰富的文化资源，同时作为国家首都，北京在区位、政策、人才、资金、市场等方面拥有得天独厚的优势，使其成为名符其实的国家文化中心。这一点不仅是广州，也是曾作为中国现代文化中心的上海所无法相提并论的。以文化市场为例，2010年，北京文化艺术品交易总量达360亿元，占全国的63%，是全球最大的中国文化艺术品交易中心。同时，北京文化创意产业对地区经济的贡献值已达到12%。[11]这是京津冀城市群文化发展指数遥遥领先的根源。但另一方面，正所谓“大树底下不长草”，在人口、经济、生活、文化等方面优势明显的首位城市北京，与周边城市的差距也十分明显，在北京四周甚至还存在着一个环首都贫困带。区域发展不平衡和城市层级矛盾过于突出，是京津冀城市群综合排名垫底的主要原因，也是其今后要重点克服的问题与矛盾。

六、 结论与讨论

根据我国三大城市群发展综合指数，可以清晰地了解我国城市群发展的基本态势和趋势，这主要体现为以下几个方面：

1.在总体水平和发展趋势上，三大城市群发展不断优化，步入“调结构、深度化”的新阶段。

近年来，尽管我国城市在快速发展中矛盾多发且呈激化态势，如土地资源浪费、交通拥堵、户籍制度、房价飙升、公共排水等问题，严重影响和干扰了三大城市群的建设和发展，但以经济高速发展和大规模非农业人口的城镇化为强力支撑，我国三大城市群一直在快速和加速发展，各项指数在2007-2010年间均呈现出明显的优化和上升发展趋势。从人口、经济、生活、文化和首位比的综合分析看，三大城市群正逐渐从“数量-规模增长”过渡到“质量-内涵增长”的新阶段，从“铺摊子、扩圈子”的粗放型城市化进入“调结构布局、深度城市化”的战略调整期。这既代表着了我国都市化进程的最新发展态势，同时也可为中国的其他城市群和经济区提供积极的借鉴和参考。

2.在横向比对分析上，三大城市群的发展各有亮点和短板，初步形成了“差异化”的发展格局。

在2007-2010年间五项指数的综合排名中，珠江三角洲城市群排名第一，长江三角洲城市群排名第二，京津冀城市群排名第三。但从人口、经济、生活、文化和首位比各单项指数看，三大城市群的发展各有亮点。排名第三的京津冀城市群在文化指数上一枝独秀，表明京津冀已是当仁不让的中国文化中心。长三角城市群的经济发展水平和第三产业总产值远远领先于其他两个城市群。2010年，在固定资产投资总额上，长三角城市群是京津冀的1.38倍，是珠三角的2.89倍；在第三产业生产总值上，长三角高达3.14万亿，分别高出珠三角和京津冀69.24%和51.01%。可见长三角的中国经济中心之梦已初步编就。珠江三角洲作为我国改革开放的前沿阵地，在人口、首位比等指数方面明显优于京津冀和长三角，表明珠三角城市群距离一个理想的城市群最近。珠三角、京津冀和长三角在整体发展水平、文化、经济上三足鼎立，显示出中国城市化初步形成了“差异化”的竞争格局，对改变长期以来形成的“同质竞争”模式具有重要作用。

各有亮点的另外一面是各有短板。京津冀城市群面临的突出问题是如何实现均衡发展。通过指数分析可知，与长三角、珠三角相比，在京津冀首位比的全部四项二级指数中，除人口之外，其经济、文化、生活三项均为最高，且与其他两大城市群的差距较大，说明京津冀城市群内部各自为政、区域发展不均衡的问题相当严重。而珠三角如何提升自身的文化软实力，长三角如何提升自身的宜居宜业功能，也是这两大城市群发展亟待突破的瓶颈性问题。

3.在纵向分析考察上，三大城市群之间的差距正在明显缩小，中国都市化进程初现“均衡化”发展趋势。

尽管发展指数排名有先后，但从纵向角度做分析考察，三大城市群之间的差距正在逐渐缩小。2007年，京津冀、长三角和珠三角城市群的综合指数分别为0.03、0.09和0.27，2010年，三者的综合指数分别为0.29、0.38和0.37，既表明了各城市群自身都有很大的进步，同时也显示出三者之间的差距在明显缩小。其中，长三角城市群和珠三角的变化最为明显，两者在综合指数上的差距由0.18缩小到0.01。对此深入分析还可以发现，科学规划和明确的战略框架，对三大城市群的发展具有重要影响。在发展态势上，长三角与珠三角均明显优于京津冀城市群，原因即在于，长三角与珠三角的定位和发展目标较为明确，特别是《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》(2008)和《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》(2009)的先后颁行，为两大城市群在构建城市层级和分工体系、推进区域协调和一体化水平及在城市环境和软实力建设等方面采取一致的对策，提供了良好的基础和保障。京津冀城市群的总体规划至今迟迟未能出台，由此引发的定位与发展目标不明确、内部联系与分工协作程度不高、区域行政壁垒的体制机制障碍较严重、区域一体化战略难以进入实际操作阶段等问题，极大地影响和阻碍了京津冀城市群的建设与发展。

4.在未来一段时间内，三大城市群的排名会不断调整和变化，京津冀城市群的发展有可能后来居上。

由于三大城市群各具优势和特点，在中国其他城市群普遍处于弱势地位的总体背景下，可以预言，在未来相当长的时间内，珠三角、长三角、京津冀仍会稳居中国城市群发展指数的前三甲。但另一方面，由于城市群发展的内容与层次过于繁多，同时影响城市群发展的因素与条件十分复杂，在今后的年度排行中，三大城市群的序位将不断出现变化和微调。

具体言之，珠江三角洲作为我国改革开放的先行区和试验田，改革开放以来，其在人口、经济、生活、文化和城镇体系建设上取得的重大成就有目共睹。此次其综合指数位居榜首，源于长期积累，而非“浪得虚名”。长江三角洲在国家战略中被定位为世界级城市群，肩负着率先全面实现小康社会和建设现代化的光荣使命。虽然目前位居第二，但该城市群的各种指数相对均衡，形成了“稳中求进”的性格和作风，在世界经济局势震荡、容易大起大落的当下，是我国都市化进程中可依托的坚强脊梁。京津冀城市群是国家的政治、经济和文化中心，在文化创新、基础设施和公共服务等方面表现抢眼。由于历史和制度安排的原因，尽管在城市群的层级体系和机制这一要害处最为薄弱，但可以相信，以其拥有的其他城市群所无可比拟的人才、资源、资金和政策优势，京津冀后来居上的中国都市化新局面应当不会太远。

5.从城市群首位比的角度看，我国三大城市群距离理想形态还有相当遥远的距离，但其未来是乐观和光明的。

作为规模空前、内在联系紧密的城市共同体，城市群理论及其存在改写了人类城市化的模式和历史，自此以后，一种具有鲜明层级体系和功能协调的城市共同体取代了传统的单体大城市，成为城市发展的最高形态和理想目标。道理很简单，每个城市的资源都是有限的，不可能“遗世独立”，一个城市只有纳入到更广阔的城市系统，才能实现更好和更快的发展，例如现在大家熟知的半小时都市圈、一小时都市圈及同城效应等。特别是在贸易自由化、生产国际化和金融全球化的背景下，由于各城市在资源、要素、资金等方面的差异性和互补性，是否参与区域内合作并承担相应的层级职能，关系到城市能否吸引和获得更多的资源和机会。这就决定着城市群必定要成为当代世界城市发展的最高理想与目标。由此可知，主要用来测评城市群内部发展均衡程度的首位比指数，是最能衡量出我国城市群的发育水平和演化阶段的核心尺度。

尽管早在1976年，戈特曼在《城市和区域规划学》杂志发表的《全球大都市带体系》一文中，就把“以上海为中心的城市密集区”称作世界第六大城市群。同时，在2008年和2009年国家出台的关于长三角和珠三角的规划纲要中，两者的目标也被确定为“具有较强国际竞争力的世界级城市群”[12]和“全球最具核心竞争力的大都市圈之一”[13]。但从城市群首位比的角度看，这两大最有希望上升为世界第六的城市群，可以说距离一个理想的形态还有相当遥远的距离，更不用说城市群内部差距更大、发展更加不平衡的京津冀。但由于城市群是世界发展的主流，也是中国城镇化战略的核心板块，从总体发展趋势上，在《全国主体功能区规划》、“十二五”规划和党的十八大报告对城镇化战略不断强调的大背景下，作为我国城镇化战略核心支撑体系的城市群，在珠三角、长三角和京津冀三大领头羊的引领下，尽管波折不断，问题众多，但由于其负载着一个渴望实现伟大复兴的大国梦想，所以我们还是要通过不懈的努力和探索把城市群建设好。