完善我国农村土地流转制度：SICP范式、路径及其内涵

吴昊旻　胡宜挺

摘要： “三农”问题的根本在于农村，而其焦点在于农地产权流转创新及其市场化程度，受制于历史习性、制度特性（制度模糊、产权权能虚置）等约束，我国的农地经营流转制度还很不完善。作为农民最重要的“财产”，农地产权市场化流转的关键是解决农地资产产权的权能配置及其合约激励问题。不同的合约权利结构（S）决定经济制度及其变迁（I）的本质，而主体行为选择（C）的方向及其获得的绩效水平（P）既是制度创新的结果，又是引致制度变革的原因。文章整合多学科理论，以承包合约的静态与动态权利结构分析为起点，提出基于“权利结构—制度变迁—行为选择—绩效”之联动关系逻辑的“SICP”范式，为新形势下我国农地产权流转制度的实践创新提供理论框架和政策参考。

关键词：农地流转制度；合约权利结构；制度变迁；主体行为选择；SICP范式

中图分类号：F301.1；F321.1 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2014）05-0014-07

一、问题的提出

我国经济体制改革始于农村，以家庭承包经营为基础的农村微观经济体制历经30年变革，已初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的农地产权制度框架，绝大多数农民获得了长期不变的土地承包经营权，农地使用权长期化、资本化、物权化作为一种发展方向和趋势已基本确定。但受制于历史习性、制度环境等约束，我国农地产权制度尤其是土地流转制度还很不完善。随着市场经济的全面深入，农村改革在历经“辉煌”之后，又一次成为制约我国整体经济发展的“瓶颈”。如何维护农户土地承包经营权能，保障农民合法的主体权益，确保农民持续增收，仍是深化农地管理制度改革必须解决的根本问题。在土地的国家与集体终极所有的产权体制以及基本经营制度长期稳定的前提下，创新和完善农地承包经营权流转机制对于我国新形势下深化经济体制改革、建设社会主义新农村、构建和谐社会具有重大战略意义。

“三农”问题的根本在于农村，焦点在于农地产权流转创新及其市场化程度，而作为中国最广大农民最大的根本的“财产”，农地产权市场化流转的关键则在于解决农地资产产权的有效权能配置及其合约激励问题。农村土地经营权流转创新是催生和解决整个农村经济体制革新的起始点和发动机。资本蕴藏在资产之中，资产潜能的发挥需要有一个合适的所有权机制（产权合约安排）作为基础，才能转化为实在的收益[1，2]。在务农所得增收空间日小、非农就业亦受制约（城乡二元结构、户籍制度、市场发育等）的背景下，通过土地经营权流转机制创新而“获得”财产性收入有望由此成为农民增收的持续动力。得益于良好的“制度弹性”，目前我国很多地方的农村资产（土地使用权、宅基地、林权等）的资本化、财产化等地权改革尝试（如成都权证化实践、重庆“地票”模式、嘉兴新土改及沁阳模式等）已颇具实践创新的价值，亦符合中央政策精神。但弹性的“失度”即“制度模糊”[3]引致的政府寻租、地权与资源的滥用，以及产权执行的高昂成本，必将甚或已使土地的私人利益与社会利益严重分离，并深刻影响着社会利益格局。“配合着”合约安排与制度变迁之下的土地等农村资产性质（向着资本化、物权化发展从而作为一般资产、风险资产或投资组合）以及农民主体行为属性（由单纯劳动者和消费者，转换为劳动者、经营者及与其相联系的投资者）的变革，将会深刻影响中国的农地经营流转形式。此时，从资产选择、“保险式”需求博弈还是传统的角度来考察土地权利结构、制度变迁、经营绩效与主体行为选择之间的逻辑关系，必将得出不同结论，而这又会反过来影响地权结构、制度变迁、绩效及主体选择本身。但目前，理论界尚未对以上创新实践、制度特性、新政策精神及其合约安排内涵等予以清晰的理论解释并提供一般分析框架，创新实践的参考价值和模式意义尚未能凸显。

本文基于新制度经济学、产权理论、合作契约理论、组织行为理论、产业组织理论以及新兴的经济、市场社会学等理论，尝试构建SICP分析范式，探讨合约、市场的权利结构、制度变迁与主体行为选择及其经济、社会绩效间的内在关联和外部约束。这将有助整合学术界关于“三农”问题制度体系创新的研究，亦可为新形势下我国及区域农地产权流转的制度创新提供一个可行的分析范式与实践参考模式。

二、文献回顾

自20世纪90年代后期，农地经营流转制度的改革创新作为解决“三农”问题的重要途径而备受关注。《农村土地承包法》颁布实施后，国内外学者运用新制度经济学、产权理论和计量经济模型对中国农地流转制度改革进行了大量分析和研究。其基本特征与动态趋势，可用制度、环境与区域差异等“三大方面”即基于不完全市场角度[4，5]，资本雇佣劳动逻辑、诱致性变迁理论[6，7]和路径依赖等理论，以及确权与还权、健全土地市场、完善政府管制、转变增长方式以及“因地制宜”等“五种完善机制”予以概括。而上述五种机制均基于赋权方式之差异比较分析展开，可见权利结构分析在农地流转制度创新中的关键作用，其基本观点为：第一，我国农地使用权流转是在家庭联产承包制的制度框架内土地产权制度的进一步变迁，因此应完整界定农地使用权并赋予农户个人；第二，应通过培育和发展使用权市场促进农地流转；第三，由于农地使用权转让和交易活动仍受政府严格管制，故推进政府效能有助于完善农地流转机制；第四，推进转变我国农业及经济增长方式，全面推进社会主义市场经济[8，9]；第五，我国农地制度各种主要创新形式的特征及地区差异源自不同地区的人们对农地权利的需求差异，故农地经营及流转制度改革还应因地制宜，尊重区域差异，有重点、分层次、多元化推进。

纵观国内外相关研究，还存在如下不足：首先，对所有权或产权基本问题缺乏深入分析，片面拘泥于所有权讨论，尚未形成一套从所有权到产权权能变革的理论分析逻辑；其次，对中国农地赋权方式的实践创新经验（如广东“四小虎”尤其是南海模式、成都实践、重庆“地票”模式、嘉兴新土改及沁阳模式等）总结不够，不同的赋权方式影响产权的强度，在一个不完全要素市场上，经营权能的实现和预期对农户投资及农业绩效具有深刻影响。第三，对中国农村经济制度的特性以及政策新趋势的解析与洞察还不够深入。尚未充分重视到制度的“弹性”和“制度模糊”对我国农村发展成败的关键影响；尚未充分重视到农民主体权益意识的苏醒及其理性行为选择对制度变迁与经济、社会绩效的作用机理和影响效应；尚未充分重视到合约权利结构及市场结构的动态变化对制度变迁及主体选择的深层影响。第四，尚未形成一个可以整合农地制度各层面改革与创新的、具有一般意义的、成熟的理论框架和分析范式。要解决这些问题，关键是要探明农村土地经营流转机制与我国市场经济体制、产权（包括法律）制度以及整个社会的和谐稳定发展等重大问题的内在关联，为新形势下我国已有及未来农地产权流转制度的实践创新提供一个可行的分析范式与实践参考模式。本文提出并构建SICP范式，目的即在于此。

三、制度背景与理论分析：SICP范式的构建

（一）经济绩效（P）徘徊催生流转制度创新

经济绩效既是制度创新的结果，又是催生制度变革的原因。家庭承包经营制度作为一项制度创新，主要解决了农业生产体制问题，即如何调动农民生产积极性，但因过分重“分”轻“统”，无法解决生产与市场的衔接问题，制约了农村的进一步发展。从1985年开始我国农业连续几年出现停滞徘徊局面，农民增收困难，城乡收入差距急剧拉大。概括其主要原因有三：一是土地承包过度平均化配置，导致土地生产经营的不平等，阻碍了土地与劳动力、资本和技术等生产要素的优化配置；二是我国现行的家庭经营加剧了土地碎化，限制了劳动力和土地自由流转，影响了土地的规模化经营，而其根本原因则在于我国所有权制度的约束使得土地产权权能的现有配置始终不能发挥其有效主导主体收益的应有功能。学术界已经认识到纯粹的所有权并不重要，关键在于权利的界定及其安排[10]106。合约（权利责任界定）的产生和盛行正是相对性产权的标志，合约化的社会（应）没有绝对的、最优的所有权（安排）。中国的农村改革建立在以家庭联产承包为基础的、“树根型”的庞大合约框架之上，但国家对土地资产属性即农地转让权或交易权的限制，显然与农地承包合约的应有绩效“背道而驰”，成为在形式上和效果上均只能“半市场化”的合约安排。这引发了人们对于家庭承包经营制度的质疑和批评，认为农地产权残缺，承包关系不稳，导致农民主体权益频受侵害，挫伤了农民的生产积极性，制约了农业经济效率和中国的城市化进程；政府对农地资源转让权的过多限制，导致农地交易成本极高，削弱了农民土地交易的动力，进而抑制了农村剩余劳动力的转移；特别是，农地流转租金低，农地在转入方没有产生规模效应和结构效应，没有明显提高务农收入且无力支付高租金是现阶农地承包经营权流转不足的经济原因。

完善农地经营权流转机制可有力推动解决农村基本经营制度的“绩效困境”。因此，创新和完善农地承包经营权流转机制就成为我国农地制度改革的重点。十七届三中全会《决定》关于“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的文件精神，从制度上为农民提供了稳定的预期和保证，有利于调动农民积极性，实现农业可持续发展，成为新时期推进我国农地承包经营权流转机制革新的起点和依据。

（二）合约、市场的权利结构安排（S）应日益珍视农民主体权益

从合约的一般意义看，中国的农村改革就是建立在一种“层层承包的合约安排”基础之上的，不同的合约权利结构决定着经济制度的本质[10]107144。这个权利结构除指合约本身界定权利的静态结构以外，还包含交换权利或市场合约交易过程中的动态结构。产权的划分是市场化社会的核心，市场需要明确界定的产权、治理结构和交易规则[11]9[12]1540，产权界定了所有者与他人之间的社会、经济关系，产权通过明晰特定市场中各自的风险利益格局，使市场变得稳定[11]31，32。土地权利的明确划分和界定，是土地市场建设的前提和基础。我国农村土地依法属于国家和集体所有，但产权界定的模糊导致在实际运作中，农民并无行使土地所有权的组织形式和程序，农民主体权益在“制度的模糊”中被有意无意地忽略掉了；主体权能的残缺导致农民既无“给定”权利的执行权又无制度的参与、申诉权。在这种背景下，若不对农地流转制度予以完善和创新，中央1号文件赋予的更加充分而有保障的、稳定且长久不变的土地承包经营权能必将被虚置，农民主体权益无法切实保障。

有学者认为中国经济改革的成功之处即在于“使用权的界定与市场成交是结合在同一合约中”的，这不但赋予合约安排或权利结构以较高的弹性，还使资产权利的界定既顺应了市场规律又切合国家意志，从而使“土地租约的永久加上租约可以自由转让”成就了“私产的最完善形式”[10]109142。这亦与Peter Ho[3]520等学者用“有意的制度模糊”解释中国过去的农村经济改革成功原因的观点一致。实质重于形式，结合中国人多地少的国情，充实、有效而完整的“私用”远远好于形式上的“私有”，而这也一直是新时期历年的中央1号文件着意于推动中国农村改革继续深入的基本精神。但是，产权制度界定的“有意模糊”却又在同时阻碍了农民个体以及农村集体所有权的“确权”，从而引致在“还权”改革进程中农村资源与市场的相互隔离，最终促生社会的不协调、不稳定因素。因此，从合约、市场的权利结构分析出发研究制度变迁的本质，更有助于厘清中国农村土地改革进程中政府、农民主体行为选择及其与制度、市场结构变迁的深层逻辑关联。

（三）农村土地制度变迁（I）应日益体现产权属性

这要从三个角度去理解：即现有制度安排向着产权化演进；我国农村改革中经营方式变革与产权制度变革的互动；以及农民主体权益意识的苏醒及其行为选择的推动力。

产权是一种制度安排，但制度却不一定就是一种产权。要使制度的变迁具有产权属性或演变成为产权，合约安排就须具有明确、合理、合法、可信的权利结构。在市场化社会中，合法性是制度发展的关键，合法性带有规范价值，可以从理论上保证制度权利结构的其他属性[11]932[13]106107。有学者指出，考虑到中国政府为农村土地集体所有制预设的法律和政治背景时，使用“所有权”较“权利束”[3]634更为准确，这也是我国农地制度研究学术界惯用“所有权”而非“产权”（权利束）概念的原因。但在权利结构分析时，却并不作区别。民法将所有权定义为“一种绝对的、包罗万象的权利”，也正因为如此，所有权往往只具抽象意义，关键在于其权利结构的合理配置。但产权的制定是一个连续的、充满着斗争的政治过程，而不是一个有效过程的结果[11]31，这导致产权的内涵在不同时期和地域会有所不同。目前，我国农村土地所有权虽非农民私有，但因其法律结构、权属登记、土地管理部门的制度改革以及农地承包市场的建立等背景造就的“有意的制度模糊”[3]19或 “制度弹性”则使得中国农民有望享有充分、完整而有保障的经营权能。国家历次关于农村地权的逐步松动始终都没能“超越”宪法和法律的框架内涵，这除体现了制度本身的弹性，也是农地制度变迁日益体现产权属性的潜在表征。这在十七届三中全会《决定》关于稳定和完善农村基本经营制度以及健全严格规范的农地管理制度的主题章节中体现的最为清晰。这既是“制度向着产权演变”的体现，也是国家对于农地产权改革已有的、超越法律范围的实践创新（南海、成都、重庆、浙江模式等）的默许和认可。“有意模糊”的制度安排[3]3164[14]既符合邓小平“试一试、看一看”的渐进式改革总思路，也使得制度变迁本身具备了尝试性、诱致性、相容性和可信度高的特征。

但“制度模糊”和“弹性失度”的弊端亦日益凸现。所有权制度约束下的农地经营权能的虚置，使得政府寻租导致的土地权属滥用直接践踏了农民的主体权益，弱势农民集体将汇集形成一个新兴的失地农民阶层；企业过度开发导致的资源滥用也将加剧。产权执行的高昂成本导致私人利益与社会利益的分离，并深刻影响社会利益格局，危及农民主体权益与社会和谐。社会矛盾的累积和利益格局的深刻变化将加剧现阶段已频发的官民冲突、劳资冲突，促成威胁社会和谐稳定的根源。此时，单纯由国家进行制度建构往往会陷入“空制度”[3]4106的尴尬困境，而经由合约/市场的权利结构安排及农民主体意识行为的“倒逼”，即沿着“合约安排或赋权方式——产权强度（有效权能）——行为努力”的逻辑路径，将更符合制度变迁的自然逻辑，也必能有效推动主体经济、社会绩效的持续提升。所以，清晰界定农村土地经营权能，降低乃至杜绝制度的“模糊”或“弹性失度”引致的负外部效应，必将成为制度演进的方向。

另一方面，我国农村微观经济体制的渐进式改革中，经营方式变革与产权制度变革始终是相互结合、互为因果和互相推动的，正如张五常指出的，农地制度演进时，“使用权的界定——因而有私产——是织进了市场合约中”的，抽象的所有权和有界定的经营权是“两权合一”的[10]142。所以，农地“制度变迁是以制度增强为主要特征”的，即土地制度的产权属性是逐步放松、慢慢强化的，是“改良而非创新”[13]121123。这也是我国农地制度及其改革具备较高可信度的一个重要原因。

最后，在我国生产力空前发展以及农村市场经济的全面深入背景之下，农民主体权益意识的苏醒及其行为选择推动的“倒逼效应”也是引致制度变迁的主要诱因。

（四）合约的权利结构、农地制度变迁的产权属性及其绩效变动将决定农民主体权益意识及其行为选择（C）的一致性

关键或核心资产的性质决定着所有权制度的性质。土地作为农民的关键的、最大甚至惟一的资产，其权属及其权能的实现势必直接影响乃至决定着农民的主体权益意识及其行为选择。十七届三中全会《决定》顺应市场化社会的发展规律和农民主体意识及其实践层面的创新，进一步明确了农地使用权的长期稳定化、资本化、物权化或财产化方向，从而在权利结构和制度层面上为农民的主体行为选择提供了良好、稳定的预期。

随着市场经济的全面深入，农村生产力水平不断提高，社会分工日益细化，农地经营流转制度以及农民主体行为选择的日趋市场化必将有力推动农地资产性质以及农民主体属性的新一轮变革。农村资产性质将趋于单一，向着资本化、物权化的方向发展。互为因果，农民的主体行为属性亦将日趋新型、多元。伴随农民主体权益意识的苏醒，农民将由过去作为单纯的劳动者和消费者，转换为自主的劳动者、经营者以及与其相联系的投资者。产权是那些对谁有权享有组织剩余利润进行界定的规则。农民对剩余所有权和支配权的获取将日益积累土地作为其私有财产的功能，但对“私产”的市场化处置则会由于其风险、收益属性、其背后的动机与行为选择的差异而使资产的产权性质日趋复杂。土地资产作为一般资产、风险资产或作为投资组合，以及农民作为自主的劳动者、经营者与投资者，以及非农投资经营主体的选择，均会深刻影响农村土地的经营流转形式；而对经营风险、市场不确定性以及主体收益困境等因素的考量，则将直接决定农民主体权益意识及其行为选择与充分而有保障的权利结构以及可信的制度变迁之间的互动性和一致性。在此背景之下，从资产选择角度、“保险式”需求博弈角度还是基于传统视角来考察分析农地合约的权利结构、制度变迁、经济、社会绩效与农民主体行为选择之间的逻辑关联，必将得出不同的结论，而这又会反过来影响权利结构、制度变迁、绩效以及行为选择的本身。而这样的视角，在学术研究的视野方面，也将与学界对于公司行为的分析讨论类似，从而在其治理问题上就必将具备“具体而微”的财务学特征，就必将借鉴农民主体“作为股东及其他利益相关者”时的已然行之有效的公司治理机制。

我国农村土地产权制度的不合理，已经引起中央政府的高度重视，具体表现在中央在形成城乡经济社会一体化新格局的决策过程中，把土地增值收益分配放在了重要位置。2007年中央1号文件明确指出，土地出让收入用于农村建设的增量要继续高于上年；建设用地税费提高后的新增收入主要用于“三农”。2008年中央1号文件再次强调政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于前年；而2013年中央1号文件着意凸显的“三大亮点”即“土地流转尊重农民主体地位”（农村土地确权登记、鼓励专业大户承包、不提倡企业长时间大面积租赁农民土地）、“着力构建新型农业经营体系”（补贴向主产区和新型经营主体倾斜）以及用“新型经营主体引领现代农业发展”（首提家庭农场、适度规模经营），又更进一步重申和印证了农地产权制度改革的关键意义。我国宏观经济政策的变迁为本文关于SICP范式的构建及应用提供了契机，该范式的结构框架及其内涵、路径如图1所示。

图1“SICP”分析范式的结构框架、路径及其内涵

（五）我国农地流转制度的完善创新将日益凸显非市场治理机制的独特作用

此外，值得强调的是，本文在分析和构建SICP范式的同时，还摄入了非市场治理机制，这是相对于市场化的治理机制及其缺陷而提出的，对于SICP范式的内涵演进和应用路径具有重要意义。最近的西方研究已进一步将非市场治理机制在经济中的作用作为判断市场经济类型的标准。这类文献虽均以企业为其核心概念，但却是从作为一国微观层面的企业如何处理其与社会的关系的视角来把握企业的性质，并由此将市场经济和与其对应的主流政策范式区分为两类，即市场力量主导的自由市场经济和社会变量主导的协调市场经济。而与自由市场经济更依赖市场竞争、正式契约和价值规律等不同，协调市场经济则更多地依赖非市场机制来协调行为主体之间的关系，这些非市场治理机制通常要涉及更多的不完全契约或以社会关系为基础的契约，依靠网络内部交换信息的监督机制，并更多地依靠竞争中的合作来打造各自的竞争优势[15]。

这两种市场经济及其政策范式的制度环境有很大的区别，但两种治理机制均包含政府的角色。考虑到国际经济形势的“风云突变”（世界在经历了近三十年的金融扩张后，出现类似2008全球金融危机的风险将大大增加，出于反思，发达国家的政策范式已开始由独尊市场力量向“保护社会”回摆），以及我国转型经济下的制度环境演变特征——政府在市场力量已占主导地位的、理性的社会建构进程中的功能演进，产权制度尤其是权能约束下的“三农”问题，以及政府在推动农村社会市场化进程中的独特功能及其定位——引入非市场治理机制不仅可以弥补中国现有研究的不足甚或空白，而且对于探索中国未来的国家与社会在经济生活中的关系时十分重要[15]。德国、日本的早期经验尤其是美国经济政策模式在国际金融危机后的相机调整均警示我们，通过合作型竞争而非一味的自杀式恶性竞争是解决市场中的集体行动困境的必由之路。这也是西方制度经济学派最新研究得出的普遍共识。

市场具有社会结构，其社会结构被视为行动者用以在信息不完备的情况下保护自身的手段，社会结构在市场的形成过程中具有独立作用[11]11。经济镶嵌在社会结构之中，经济分析必须引入社会变量[15]。绝对的私有化（商品化）不再是经济发展的先决条件，而产权结构其实是社会发展的产物。经济、市场社会学（的制度学派）对“理性的社会建构”、“国家”尤其是“非市场治理结构”三大（制度分析）变量的关注，对于我国的经济发展尤其是“三农”问题的解决具有重要启示。由前分析，受制于历史习性、制度环境等约束，我国的农地经营流转制度还很不完善，“有意的制度模糊”以及资产产权权能的虚置，严重制约着农地的合理流转及其经营绩效，农民保值增收的主体权益行为得不到有效保障。历经30年变革，我国农村社会的市场化程度日益提高（农村生产力水平不断提高、社会分工细化、农业产业化经营项目日多、社会化服务要求日多），但改革的结果却至今没有验证是市场化进程的缓慢制约了我国“三农”问题的有效解决，而是恰恰证明了单纯依靠强化市场竞争并不符合我国农民众多、地权制度模糊、土地资源呈“竞争型递减”的国情特征。我国仍属于“以农为本”的社会，“三农”在我国仍占据绝对比重，“三农”问题对我国市场主导的新型工业化进程的“瓶颈效应”已日益凸显，“社会问题”已然成为“三农”问题的核心；而将我国农村土地流转制度的系统性完善诉诸于“社会性解决”（即基于SICP解决范式），“必然”意味着非市场治理机制在整个治理结构中必将发挥日益重要而独特的作用。以“三农”问题的系统性治理为契机，未来我国经济发展的转型必将呈现“计划经济—协调型市场经济—理性的市场化和谐社会建设”的总体演进模式。

四、结语

广而言之，人类社会在其本质上亦是一系列合约的联结体，合约化已然成为经济社会的本质。由前理论分析，不同的合约权利结构决定着经济社会制度的本质，而其权利结构的演变也在同时造就着制度变迁的内在轨迹。产权安排是市场化社会的核心，市场需要明确界定的产权、治理结构和交易规则（一起构成制度本身），而这个制度及其变迁的本身还要由其效果推动；而主体已有的行为选择获得的绩效的高低又将影响和决定着行为主体更合意的绩效的产生方式（合约权利的市场化安排），以及不合意时主体行为选择的努力方向。此时，这个凭借明晰特定市场上各自的风险利益格局而使市场化社会趋于协调稳定的合约权利安排，就必将在现实上、也在逻辑上成为探讨和解决我国农地经营流转制度创新完善问题的“起点”。

本文提出的完善我国农村土地经营流转制度的SICP范式，即基于社会经济主体所（应）拥有的关键资产的产权合约的合理化配置路径及其演进规律，以合约权利结构（即其市场化安排）及其演变分析为起点，深入揭示合约权利结构（S）与其决定之下的制度变迁（I）、主体行为选择（C）和绩效变动（P）间的逻辑关联及其互动效应，使得分析既注重了产权合约界定在农地制度改革中的基础性作用，而又不单纯拘泥于所有权讨论，使制度研究更具逻辑衔接与整体性。故SICP范式的提出，可谓既切合了我国农地制度变迁的历史现实，也符合理论推演的逻辑，孰可成为颇具一般意义的理论分析范式，亦可为我国已有的及未来的农地制度革新实践提供理论解释和政策参考。

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