优化我国税制的制度安排

◎ 文/刘培君

优化我国税制的制度安排

◎ 文/刘培君

建立合理的税制结构，是改善税收管理的前提和基础，也是转变经济发展方式、促进经济均衡发展的关键着眼点。自20世纪90年代中期以来，我国税制结构的调整取得了很大的成绩，合理性大为提高，但其不足之处仍然需要继续完善。

税制优化的纲领性思路

目前我国税制结构存在的问题主要是，税种设置存在交叉重复，且比较陈旧，零散的小税种较多，已不能满足经济发展的需要，应加以调整优化。

1.合并性质相近、重复交叉的税种

我国原来在税制的设置上内外有别，存在税种重复设置的问题，这不利于国内企业与外资企业的公平竞争。例如，原来的企业所得税、房产税，设置均不统一。近几年虽然我国基本解决了内外有别的问题，但相关税种的设置仍需进一步重构。例如，针对土地设置的税种有城镇土地使用税、耕地占用税、土地出让金等，因此要重新设置，可以考虑并入将来的房地产税、资源税等税种，以简化税制。

2.调整、取消设置陈旧的特定目的税

我国在经济体制改革过程中，根据宏观调控的需要设立了一些特定目的税，其中有些并未达到预期目的，并已取消。但仍在征收的特定目的税有些也已比较陈旧，应予调整或取消。如车辆购置税对于汽车产业结构和消费结构调整有不利的影响，其与消费税存在重复征税的问题，因此应考虑取消车辆购置税，将之并入消费税或燃油税中。城市维护建设税开征于20世纪80年代中期，在当时为地方政府筹集发展资金发挥了积极作用，但随着经济环境的变化，继续征收已不合适。一是各地征收的标准不统一，给企业造成了不公平竞争的环境，二是地方将其作为增加财源的办法，增加了企业的负担。因此，取消城市维护建设税，将之并入企业所得税或房地产税中是必要的。三是鉴于土地增值税收益较小，征收有难度，且对房地产业的发展也起不到调整作用，可以考虑将之并入房地产税、企业所得税中。

3.根据现实需要增加必要的新税种

（1）健全社会保障制度，开征社会保障税。我国现行的社会保险费的征收政策各地不统一，地域分割现象严重，缴费水平参差不齐，这妨碍了人才在地区间的自由流通，有必要借鉴发达国家的经验，研究征收社会保障税。

（2）适时开征房地产税。目前我国的房地产税税种设置陈旧，重复征税、税负偏重的现象比较突出，不利于房地产业的健康发展。开征房地产税可以增加房地产市场上中小户型的供给，有利于集约利用土地，促进经济发展方式的转变。开征房地产税增加了高收入阶层的税负，有利于实现税收分配的调节功能。开征房地产税还能有效地降低住房空置率，减少泡沫性的投资。

完善调整现有税种

要优化税制结构，有必要对现有的税种进行调整，增加其合理性，以使之更能适应减轻税负，调整产业结构，优化产业布局，转变经济发展方式，建立全国统一市场的需要。

1.增值税的调整

增值税是我国的第一大税种。增值税的确立是1994年分税制改革成功的重要标志之一，但为减轻地方的改革阻力，增值税制度在实行时也存在一些不足：其一，确立的是生产型增值税而不是消费型增值税；其二，增值税与营业税并行造成重复征税。因此，随着市场经济的发展，为优化税制结构，减轻税负，需要推行新一轮的增值税改革。

（1）推动增值税由生产型转为消费型。在生产型增值税中，纳税人购置机器设备等固定资产时缴纳的进项增值税款不能抵扣，这不利于企业进行技术改造，而实行消费型增值税不仅可以减少重复征税，还可以刺激投资，促进企业进行技术升级，实现产业结构的良性调整。正因如此，增值税转型是近10年来我国新一轮税制改革的重点。从2004年开始，我国在东北三省的装备制造业、石油化工业、冶金业等8大行业进行增值税转型试点，从2009年1月1日起，消费型增值税在全国实施，有力地提升了企业扩大投资、进行技术升级的积极性。

（2）推动营业税改征增值税，扩大增值税的范围。营业税和增值税并行，破坏了增值税的抵扣链条，并行造成的重复征税扭曲了企业生产和投资的决策，企业外购服务不能抵扣营业税也阻碍了服务业专业化分工和服务外包的发展。因此，为了提高企业技术创新的积极性，提高我国服务业的国际竞争力，营业税改征增值税是大势所趋。

2.营业税的改革

营业税改征增值税（简称营改增）是我国自1994年分税制改革以来又一次深刻的税制改革，关系到整个税收管理体制的调整，必须稳妥进行。

（1）中央与地方间的合理分税问题。为减小营改增导致地方税收下降的不利影响，中央与地方的税收划分要随着营改增的进展进行合理调整，如何调整，我国目前还没有明确的方案。根据财政部与国家税务总局2011年发布的《营业税改征增值税试点方案》的规定，试点期间保持现行财政体制基本稳定，原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区，税款分别入库。但随着营改增的深入，这种遵循现状的方案显然是不合适的。对此，笔者建议：营改增初期，可保留现有的分配结构不变；营改增普遍推行后，应提高地方的增值税分成比例，以抵消其减少的税收；从长远来看，营改增完成后，应逐步降低地方的增值税分成比例，对中央与地方的税收进行重新划分，将消费税等下放地方，构建新的中央与地方税收体系。

（2）增值税范围的扩展顺序。我国营改增采取的是渐进式道路，本着先易后难的原则，逐步推进。试点开始时，先将交通运输业及信息技术服务业等6项服务业纳入进来，后又增加了广播影视的制作发行服务。但现行营改增的范围还较为狭窄，应确定增值税扩围的顺序，根据营改增进展情况及效果，择机将铁路运输等行业纳入进来，待条件成熟时，再考虑推动比较难的金融保险业的改革。

（3）营改增中受到负面影响的行业保护问题。营改增实施后，大多数行业和企业的税负是下降的，但也有部分行业的税负不减反增。例如，试点期间，上海和北京的交通运输业和物流业出现了税负增加的情况，为解决这一问题，可先出台一些财政扶持政策，对税负有所增加的企业给予税后优惠。从长期看，为实现结构性减税的目的，可重新设计增值税税率，增加对服务业的支持力度，激发企业投资和技术升级的积极性，培育新的经济增长点。

（4）营改增后税收征管体制的调整。改革前，营业税主要由地税局征收，增值税由国税局征收。试点后，新增加的增值税由谁征收，中央没有作出明确规定，实际上是由各省自行决定的。笔者认为，国税地税如何协调征收的问题已经出现，营改增全面推开后，不宜任由地方自行决定，应由中央作出统一规定，以减少地方国税地税机构之间的争论与推诿现象。

3.消费税的调整

消费税具有调节生产结构、引导消费方向及促进资源合理配置等功能。

（1）征收范围的调整。根据人们消费水平、消费结构的变化，适时调整消费税的征税范围，引导人们的消费方向，从而促进生产环节的技术升级和产业结构的转型。随着人们消费水平的提高，一般产品的消费税应作调整，例如手机，已不宜再作为高档消费品征税。为了保护资源和环境，高耗能、高污染产品及高档消费品都应征税。

（2）征收环节的调整。我国现行的消费税基本上都是在生产环节征税，但这对生产企业不利，待条件成熟时可以考虑将部分消费品如汽车、柴油、烟酒等转移到消费环节征税，其收入归地方。这既可以解决企业避税的问题，也有利于地方减少投资冲动。

（3）税率的调整。消费税的税率应有升有降，对日常生活必需品应降低税率，而对非生活必需品则可适当提高税率，对高耗能、高污染产品及高档消费品，税率应当从高。以利于引导人们合理消费，减轻对资源和环境的破坏，促使企业生产科技环保型的产品，从而实现经济发展方式的转变。

4.资源税的改革

为节约资源，保护环境，我国在2006年开始酝酿资源税改革。2010年6月，开始在新疆试点原油、天然气资源税改革。党的十八届三中全会也提出要加快资源税改革。笔者认为，根据当前的形势，资源税改革的重点在于：

（1）扩大征税范围。我国目前的《资源税暂行条例》仅把原油、天然气、煤炭、其它非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐7种资源产品列入征税范围，过于狭窄。随着我国经济社会的发展，应考虑将土地、森林、水资源等日益稀缺的资源纳入征税范围，扩大资源有偿使用的范围，从而通过税收的杠杆作用，促进资源的节约利用，减少粗放式的消耗与浪费现象的发生。

（2）征收方式上提高从量定额计税的标准，同时要扩大“从价计征”的适用范围。根据资源的稀缺性逐步改为计价征收，有利于使资源的价格与市场保持一致，从而避免资源价格偏低、煤价与电价倒挂及补贴国际市场等不合理现象的出现。

（3）合理调整税率。根据资源在人们日常生活和企业生产经营中的作用，实行不同的税率，稳妥推进资源税改革。与民生相关的资源税率以稳定为原则，适当提高生产经营类资源税的税率，同时采取与资源利用水平挂钩的浮动税率制度，以有利于节约资源，促使企业走节能降耗的道路。另外，对因资源开采造成环境污染的资源输出地，考虑到治理污染的需要与成本，除提高资源税的收入分成比例外，还应建立生态补偿机制弥补资源输出地的损失。

新税种的设计

在对现有的税种进行完善的同时，根据社会发展的需要，应加快立法，适时推进房地产税、环境保护税等新税种的出台。

1.推进房地产税的立法

我国目前与房地产相关的税种较为杂乱零散，包括房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税以及某些行政性收费，根据优化税制的需要，可考虑将之合并为统一的房地产税。基于建立城乡一体化的建设用地市场这一改革任务，房地产税的征收范围可扩至农村地区，按照房地产的估值进行征收，但考虑到收入分配的差距，应设立免税项目和免征额的条款，以保障低收入阶层的生活。房地产税税率的设计，应根据不同地区、不同类型的房地产分别设计。同时，加快落实不动产登记制度，推动全国住房信息系统的联网，以避免偷漏税现象的出现。开征房地产税，有利于遏制开发商操控市场的行为，有利于遏制房价过快上涨，有利于土地资源的集约利用，既可以增加地方政府的收入，同时也可促进房地产业的持续健康发展。

2.确立独立的环境保护税种

由于受高耗能、高污染的粗放型发展模式影响，我国的环境保护现状不容乐观，严重的大气污染、水资源污染等恶性事件层出不穷，治理污染、保护和恢复环境的健康生态成为迫在眉睫的任务。在这一背景下，开征环境保护税对促进环境生态系统恢复十分重要和必要。我国目前缺乏独立的环境保护税种，实行的是以费代税的策略，例如征收排污费。但由于各种费用征收缺乏税制的明确性和刚性，地方政府的环境保护不作为现象较为普遍，因此，确立独立的环境保护税种是必要的。

为此，要推动环境污染费改税的进度，设立排污税，首先开征废水排污税和固体废物排污税，根据技术发展的程度和社会需要，适时开征废气污染税。此外，还可以根据需要征收森林保护税、草场保护税，以加强对生态环境的保护。环境保护税的确立，有利于推动企业走节能环保的道路，同时对推动环境保护相关产业的发展有积极的意义。

（作者单位：北京交通大学经济管理学院）

编辑：张涵