维护宪法法律权威

杨小军

党的十八届四中全会把依法治国作为会议的主题，这在党的全会上尚属首次。这一事实本身就说明了法治在中国政治生活、社会生活中的权威地位。法治权威，首先是宪法法律的权威，没有宪法法律的权威，就谈不上法治的权威。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“依法执政是依法治国的关键。各级党组织和领导干部要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。”

对宪法法律权威认识的不断深化

党和国家对法治权威历来都是重视的。随着经济社会的发展，党和国家对宪法法律权威的认识也在不断地深化。

“文革”结束后，我们痛定思痛得出的重要结论之一，就是要加强法制建设，树立宪法法律的权威。十一届三中全会深刻地总结道：对于党和国家肌体中确实存在的某些阴暗面，当然需要作出恰当的估计并运用符合宪法、法律和党章的正确措施加以解决，但决不应该采取“文革”的理论和方法。就是说，解决国家生活的问题，应当用符合宪法、法律和党章的措施，而不是在宪法、法律和党章之外另寻其他措施。党在此提出了法律和制度要有稳定性、连续性和极大的权威，并且告诫全党要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超越于法律之上的特权。这是第一次明确回答了超越法律之上的就是特权这个核心问题。也是第一次提出了法律和制度要有极大的权威这个要求。

党的十五大报告在继续强调法律权威的同时，对法律权威有了新的表述：维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律的特权。 这里，明确提出了“宪法和法律”的尊严，宪法的地位得到更加明确的确认。另外，除了过去所说的“任何人”不得超越法律特权之外，增加了“任何组织”。

党的十八届三中全会，对于法律权威有两处新的表达。一是法律权威表现为“忠于、遵守、维护、运用”宪法法律的四个方面。二是对于违反宪法法律的行为明确要求“必须予以追究”，强调了法律责任的硬约束。

四中全会《决定》指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”把宪法权威提高到了治国理政的高度。并提出：“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。必须维护国家法制统一、尊严、权威，切实保证宪法法律有效实施”。我们知道，权利，是指个人权利，权力，则是指公权力，与之相对应的，就是个人义务与公职责。这样清清楚楚的表述意味着，法律权威，不仅是针对国家机关这些公权力主体的，也包含公民、法人、其他组织这些私权利主体。由此可见，这不是一个简单的表达问题，实际上蕴含了深刻的理论和原则，法律权威的对公、对私一律性、平等性含义明确。

宪法法律权威至上

法治权威，意味着宪法法律在国家和社会生活中具有至上的崇高地位和支配的作用。与此相对应，就是人治的权威。人治权威，是指个别人拥有最大的支配力量，表现为个人专断、独裁。权大还是法大，这个问题始终是法治建设核心命题。确立法治权威，就是承认法大而不是权大，所谓用法律制度管权、管人、管事，就是把法治置于至上的地位，简言之，法在上，权在下。四中全会《决定》确定了法治权威的基本原则，要求维护宪法法律权威。

其一，法治是政治生活的准则。习近平同志在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话指出：评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。这里所说的“领导人更替”、“人民参与管理”、“群众利益表达”、“人才进入管理体系”、“管理国家事务”、“权力制约监督”等，都属于国家大事，属于所谓政治生活范畴。评价政治制度是否民主有效，要通过这些政治大事来评判，而这些政治大事则需要通过法治权威来实现。因此，必须确保依法更替国家领导层，依法保障人民参与管理，依法保障群众利益表达，依法规范人才进入管理体系，依法管理国家事务，依法制约和监督权力，使法治成为政治生活的基本准则和至上规则。

其二，法治是治国理政的基本方式。四中全会《决定》指出：“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来。”这个基本的判断和要求告诉我们，既然是基本方式，那就不是可以用或可以不用的方式，而是必须用的方式；既然是基本方式，那就不是非基本方式，在法治方式与非法治方式选择上，执政者、治国者、领导者必须用法治这一基本方式而不是其他方式。古人说，凡事有经有权。所谓经，是指经常的道理。所谓权，是指权益之计，法治方式，就是治国理政的经常之道理，是必须经常使用的方式，是必须长久使用的方式，是必须全面使用的方式。邓小平同志深刻指出，为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。这里所说的两个“不改变”的实质，就是治国理政基本方式的本质。

其三，任何组织、个人都不得有超越宪法和法律的特权。四中全会《决定》指出：“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”特权与法治权威，是一对相反的概念和现象。所谓特权，就是指超越宪法和法律之外之上的特殊权力，这种权力是法外之权，不受法律约束。一个国家、一个民族，一个制度，如果有这种超越法律之外之上的权力，那么法律的地位、法治的权威就不复存在了。这就像古代封建王朝一样，无论怎样说王子犯法与庶民同罪，只要有皇帝一个人在法律制度之上之外，就没有真正的法治存在。

其四，判断是非的标准和行为的依据规则。就法律权威而言，它对社会成员和主体有三个主要作用。一是判断是非的标准。哪些行为可以为，哪些行为不可以为，哪些行为禁止为，这些标准从何而来？有宗教教义要求，有道德规范，有情理倾向，更有法律规定。法律规定是任何组织任何人判断是非的根本标准，其他任何规范、要求等都不得抵触法律的规定，所以在判断是非问题上，法律具有决定性作用。二是行为的依据。一个组织、机关、单位、团体的决定决策，必须遵守法律的原则和规定，依法作出决定、决策，不得违背法律的规定。这是最起码的要求。对个人而言也同样如此，个人行为的选择和实施，必须在法律范围之内，规则之下，不得违背法律规定。否则就是违法、犯罪，就必须受到法律的制裁。三是行为的程序。任何组织个人的行为诉求、利益表达等，都必须符合法律的方式、在法定的渠道内、按照法定程序表达。如此，才有法治秩序可言。

法治权威的正当性和必要性

在关乎法治权威正当性和必要性的重要问题上，主要有以下几个方面的根据。

其一，它是党和人民共同意志。宪法和法律是人民意志的表达，也是执政党集体意志的表达。四中全会《决定》指出：“宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。”这就从根本上决定了宪法和法律的至上地位，决定了法治权威的正当性和必然性。

其二，它是发展社会主义市场经济的客观需要。市场经济就是法治经济。没有公平竞争的法治环境，市场经济就不可能建立起来，更不可能发展下去。一个比较成熟的市场经济，必然要求并具有比较完备的法制。市场经营活动的运行，市场秩序的维系，国家对经济活动的宏观调控和管理以及生产、交换、分配、消费等各个环节，都需要法律的引导和规范。要按照依法治国的基本方略，着眼于确立制度、规范权责、保障权益，加强经济立法。完善市场主体和中介组织法律制度，使各类市场主体真正具有完全的行为能力和责任能力。完善产权法律制度，规范和理顺产权关系，保护各类产权权益。完善市场交易法律制度，保障合同自由和交易安全，维护公平竞争。完善预算、税收、金融和投资等法律法规，规范经济调节和市场监管。完善劳动、就业和社会保障等方面的法律法规，切实保护劳动者和公民的合法权益。完善社会领域和可持续发展等方面的法律法规，促进经济发展和社会全面进步。 总之，法治就是为发展社会主义市场经济提供强有力的政治和法律保证。

其三，它是社会文明进步的重要标志。法治是人类文明进步的重要标志，是以和平理性的方式解决社会矛盾的最佳途径。依法治国作为一种先进的治国方略与法律文化，是一种与市场经济、民主政治、现代发达的社会文化共存亡同兴衰的社会现象。法律是一种特殊的行为规则，能够调整人们的行为，规范人们的行为。法治文明属于制度文明范畴，是现代文明的重要组成部分。一个现代化的社会，必然是一个法治完备的社会。依法治国反映了现代化建设的内在要求，同时也是社会文明、政治文明进步的重要标志。

其四，它是国家长治久安的重要保障。在社会主义国家的发展史上，由于不同程度地轻视民主和法制建设，轻视法治，使国家遭受损失和挫折的教训是非常深刻的，特别是前苏联的肃反文化和我国的“文革”的沉痛教训值得永远记取。这两次重大错误的发生，尽管各有其深刻复杂的因素，但一个基本原因是共同的，那就是背离了社会主义法制原则，破坏了社会主义民主，甚至只要人治而不要法治，导致了决策的随意性和执法的随意性。其结果，不仅不能保证决策的正确，难以防止决策的重大失误，而且由于不按照法定程序办事，就很难把由于错误决策所造成的损失减少到最小程度。实施依法治国，只有这样，才能避免决策上的重大失误，才能维护国家的安定和社会的稳定。

践行法治权威

树立法治权威，维护法治权威，不是一句空话，而是一句真话、实话。要实现法治权威，就必须全面推进法治建设，使国家、政党、社会、个人生活在方方面面都奉行法律至上、法治至上。

其一，奉行至上规则。所谓至上规则，就是要解决好依法执政的问题。四中全会《决定》指出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”这一结论，深刻地揭示了法治建设的联系性和一体性特征，丰富了我党关于法治建设的理论，创造性地回答了党的领导、人民当家作主和依法治国如何有机统一的问题。根据这个理论，党必须和善于通过法律来治国理政，宪法和法律既是人民的意志，更是党的意志，是二者意志的高度统一。任何个人的意志和行为，任何权力的行使，都只能在党的意志和人民意志之下，而不能在其之上。所以，无论什么人都不能僭越其法律之下的地位，在法律之外、之上使用公权力。

其二，遵守底线规则。法律是人们行为的底线，是社会秩序的底线，任何人和任何组织都不得击穿这个底线。如果击穿这个底线，党、国家和社会就会出大问题。那么这个底线是什么呢？就是不能杀人放火，就是不能贪赃枉法，就是不能以权谋私，等等。这是做官的底线，当然也是做人的底线。如果一个官员击穿了这个底线，那他就是罪人，有罪于国家，有罪于人民，有罪于党，必须受到法律的严厉制裁。从近期打出的形形色色“老虎”和“苍蝇”来看，很多都是击穿了这个底线，胆大妄为到了无所顾忌、丧心病狂的地步。这样的“老虎”和“苍蝇”不仅要打，而且应当“大打出手”，有多少打多少，打完为止。从历朝历代来看，吏治不仅必须整顿，而且需要经常整顿。为官清廉，是政治清明、文明的重要内容。这才是真正维护执政党的长期利益、根本利益、整体利益。讳疾忌医，轻描淡写，只会放纵歹人歹行，最终失信于民。所以，党中央当前采取的反腐措施，可以说是众望所归、民心所向、于民有利、于党有益、于国有益。

其三，践行法治。无论是至上规则还是底线规则，都仅仅是规则，而不是事实。法大于权，不能仅仅停留在口头上，关键是要落实在实践中、行为中。四中全会《决定》指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”这是当前我国法治建设的一个重要的节点。我们已经建立了中国特色的社会主义法律体系，但法律实施效果有待于提升。法治建设，不仅是建章立制，更重要的是践行法治。这既是人类法治文明的共同成果，也是我们法治建设实践的经验总结。

其四，全面守法。法治权威，当然是“官方”的事，但也是“民方”的事。无论是公权力主体还是私权利主体，都应当在法律面前实现一律平等。在当前的社会矛盾纠纷处理中，有三点必须强调：一是所有矛盾纠纷都应当通过合法的渠道和途径解决。所以，既需要畅通诉求反映渠道，同样也需要诉求通过合法渠道和途径反映，不能也不应当搞“体外循环”。二是对利益诉求的解决，应当遵循法律的规定，按照法律规定的标准判断是非，决定处理。不能在矛盾纠纷处理过程中，置法律规定于不顾，另搞一套，形成“两张皮”现象。这会破坏法治的权威和尊严，于国、于民、于事、于序都无益。三是处理矛盾纠纷的手段和措施，必须遵守法律的规定，不能唯结果论，那种搞定就是稳定的想法、做法，不讲过程的正当性，不讲规则的权威性，不讲诉求合理性，是对法治和秩序的破坏。长此以往，国将不国，法将不法，治将不治。

（作者：国家行政学院法学部副主任、教授）

责任编辑：杜梅萍