全面推进依法治国必须加强和改进党的领导

刘学军

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”为实现这个总目标，提出了“五个坚持”的要求，其中第一个坚持就是必须“坚持中国共产党的领导”。党的领导在四中全会《决定》中出现频次之多，引人关注。对此必须作全面、准确理解。通观《决定》全文，可以清晰看出党的领导在全面推进依法治国战略进程中有着双重蕴意：既要加强党的领导来保证全面推进依法治国的有序进行，又要改进党的领导以防止通过党的领导名义干扰依法治国进程。

全面推进依法治国必须坚持党的领导

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。办好中国的事情关键在中国共产党，全面推进依法治国，关键也在中国共产党，党的领导是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。改革开放以来，正是在中国共产党领导下，我们明确了一定要靠法制治理国家的原则，也就是为了切实保障人民民主，防止“文化大革命”那样全局性错误的再次发生，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和权威性，使之不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这也是我们在新的历史起点上进行法治建设的基本理念。这种理念已经转变为宪法精神，我国现行宪法明文规定：中国各族人民将继续在中国共产党的领导下进行社会主义现代化建设。

坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。正是在中国共产党的领导下，20世纪90年代，我们果断开启社会主义市场经济建设，进一步奠定了法治建设的经济基础，使中国的法治建设进入了新的更高的发展阶段。几年之后，又将依法治国确立为治国基本方略，确立建设社会主义法治国家为社会主义现代化的重要目标，提出了建设中国特色社会主义法律体系的重大任务，并将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法。进入21世纪，中国的法治建设在中国共产党领导下继续向前推进，社会主义民主更加完善、社会主义法制更加完备，将“国家尊重和保障人权”载入宪法，依法治国基本方略得到全面落实，成为全面建成小康社会的重要目标。

党的领导和社会主义法治是一致的。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。世所共睹，正是在中国共产党领导下的法治中国建设过程中，中国共产党依法执政能力显著增强，科学执政、民主执政、依法执政更加自觉和坚定。中国共产党领导人民制定宪法和法律，同时以宪法为根本的活动准则，在宪法和法律的范围内活动，坚持宪法和法律至上，带头维护宪法和法律的权威，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。通过领导立法、带头守法、保证执法，中国共产党执政地位不断巩固。同时，中国共产党在通过经济社会发展改善人民的生存权和发展权的同时，还高度重视通过宪法和法律保障公民的基本权利和自由，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。随着法律规定、司法体制、维护权益机制的不断完善，人权在立法、执法、司法等各个环节得到了更加充分的保障，人权事业全面发展，公民的政治、经济、社会、文化权利得到切实尊重和全面保障。总之，人民当家作主得到了充分实现。

全面推进依法治国必须改进党的领导

加强党的领导必须切实改进党的领导，对此，我们党有着清醒的认识。十八大报告指出：要“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”十八届三中全会进一步指出：“全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，提高党的领导水平和执政能力，确保改革取得成功。”四中全会《决定》更是做了明确要求：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”凡此种种，都包含着非常确定的理念：全面推进依法治国，必须改进党的领导。

改进党的领导方式和执政方式，就是党要依法执政。这是由我们政治制度的特点决定的。在我国，共产党是现代化建设事业的领导核心，党的所作所为，对包括依法治国在内的所有工作都有着决定性影响。邓小平早就指出：办好中国的事情关键在中国共产党。在新的历史起点上，习近平总书记再次强调：实现党的十八大确定的各项目标任务，进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，关键在党。因此，推进依法治国这项战略工程的关键在于中国共产党能否真正做到依法执政。

改进党的领导方式和执政方式，切实做到党依法执政，是我国社会总体上进入现代化中期发展阶段的内在要求，不是某个集团或个人的主观意志所随意能够决定的，是在新的历史起点上国家治理体系和治理能力现代化的需要，我们必须适应而不可背离这个需要。发展中国家现代化进程的历史经验表明，在早期阶段需要通过权力集中的制度模式强力推进本国现代化进程，但当现代化水平有了明显提高以后，或者说，现代化进程进入中期阶段和向高级阶段转变这个历史节点以后，权力集中的制度与社会经济发展之间的矛盾就日益显露，不再适应新形势下的社会利益诉求需要了，执政集团必须进行相应调整。调整的方向，就是现代政治发展的两个鲜明指向：民主和法治。这是人类社会现代化进程的政治发展潮流，顺之则昌，逆之则亡。

三中全会已经确立了今后我国全面深化改革的战略任务，总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。民主化和法治化就是国家治理体系和治理能力现代化的总体现，也是中国特色社会主义制度的题中应有之义。按照民主化法治化的要求改进党的执政方式，总的说来就是习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上所说的“四个善于”：善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。也就是说，在依法治国、依法执政的治国方略下，我们党作为领导力量，不能直接通过红头文件对国家和社会发号施令，不能直接以本党组织成员的身份对国家和社会的成员发号施令，不能直接以本党组织的名义实施对国家和社会的领导。这在根本上符合马克思主义的政治发展逻辑，是推进依法治国的关键所在。

坚持和改进党的领导

没有相应制度和工作机制的保证，坚持和改进党对全面推进依法治国的领导就是一句空话。因此，要健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序，加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调，完善党委依法决策机制。

通过各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。党领导人民制定宪法和法律，也必须带头遵守宪法和法律，更负有通过相应党组织，领导和监督国家机关及社会团体遵守宪法法律的责任，特别是要监督国家机关及社会团体中的党组织和党员模范遵守宪法法律。

加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。依照党内法规严格治党，是中国特色社会主义政治制度的必然要求和依法治国的题中应有之义。治国必先治党，治党务必从严。要让国家和社会守规矩，必须执政党自身就守规矩。这个规矩在一定意义上说还要严于、高于宪法和法律，因为进入执政党队伍的人不是普通老百姓，而是有着高于普通老百姓追求的先进分子，对这些人的要求就应该严于、高于普通老百姓。

提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。要通过实实在在的业绩考核，淘汰那些缺少法治思维和依法办事能力的干部，启用那些善于运用法治思维和具有依法办事能力的领导干部，形成明确的干部考核任用导向和机制，为推进依法治国提供制度和机制保障。

推进基层治理法治化。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话中指出：涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层，要坚持工作重心下移，深入实际、深入基层、深入群众，做到知民情、解民忧、纾民怨、暖民心。因此，全面推进依法治国，大量的工作也在基层，必须发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，让最广大的基层人民群众切实感到法治中国的成就，享受到依法治国的实实在在的成果。

加强社会主义法治文化建设。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。再完美的现代法律规范体系，再完美的现代法律制度，如果没有人民群众发自内心的拥护和真诚信仰，就会变成废纸一堆。法律的权威源自增强全社会厉行法治的积极性和主动性，必须在全社会形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。要使法治意识融入市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范，真正在国家和社会生活中变成须臾不可离开的灵魂。

（作者：中共中央党校政法教研部副主任、教授）

责任编辑：杜梅萍