全面推进依法治国实现百年宏伟目标

许传玺

十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对全面推进依法治国、建设社会主义法治国家所涉及的主要方面、重大任务和具体内容等做出了深入、系统的战略部署，以前所未有的高度和力度推动了法治中国建设的历史性跨越，对上述百年目标的实现具有极其关键、极其重大的意义。

将法治原则贯穿于国家治理、社会治理、党的建设、军队建设等全过程，实施全面法治

《决定》最突出、最重要的特点之一，是将法治原则全面适用于国家治理、社会治理、党的建设、军队建设等各相关领域，不留死角，在我国推动实施全面法治。此次全会明确提出，全面推进依法治国，总目标就是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。具体而言，在国家层面上，我们必须在国家治理的所有三个部门，即立法、执法（行政）和司法领域，全力推动法治建设，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，实现科学立法、严格执法、公正司法，以此促进国家治理体系和治理能力的现代化。

在社会层面，《决定》明确指出，要增强全民法治观念，推进法治社会建设。全会清醒地意识到，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰；如果不能形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，如果不能在全社会确立法治精神、法治文化，如果没有全体人民对法治的忠实崇尚、自觉遵守和坚定捍卫，那么依法治国和法治中国建设就只能成为一句空话。因此，在法治国家、法治政府建设之外，我们也必须着力推动法治社会建设，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，促进社会生活的法治化。

在党的建设和军队建设层面，《决定》同样做出了突破性的要求和部署，将法治原则明确拓展至党内、军内，开始着力推动党内、军内法治建设，使其成为此次全会最引人注目的亮点之一。党的领导对实现依法治国的总目标至关重要；只有在党的领导下，依法治国才能有序推进；党必须坚持依法执政，严格依据宪法、法律治国理政。另一方面，党也必须不断健全和完善党内法规，严格依据党内法规管党、治党，提高党的执政能力和执政水平。与此相应，我们也必须深入推进依法治军，构建完善的军事法治体系，提高国防和军队建设法治化水平。

体现道路、理论与制度自信，强调法治体系化

从1978年至今，我国已经积累长达36年的改革（包括法律改革）经验；从1997年党的十五大正式确立“依法治国”基本方略算起，我们也已拥有17年的相关改革经验。这些宝贵的改革经验，与党和人民在改革开放前近60年的不断探索、不断奋斗一道，凝聚成为习近平总书记在党的十八大报告中首次提出的“道路自信、理论自信、制度自信”。三个自信的提出，意味着我国在改革开放进程中已经基本走过了摸索、试验的阶段（以强调“摸着石头过河”、“先行先试”等为其标志性理念），开始进入健全、完善的阶段（以强调“顶层设计”和习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上提出的“凡属重大改革都要于法有据”等为其标志性理念）。

此次全会将这种道路、理论和制度自信充分体现于对全面推进依法治国的总体设计和具体要求上。在总体设计上，《决定》明确将“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”作为全面推进依法治国的总目标。在具体要求上，《决定》进一步指出，要在党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。这种体系化的总目标，以及作为其主要方面的五个体系建设，构成了我国未来法治发展的整体框架。换言之，在以往改革成果的基础上，体系化和成熟化已经成为我国法治建设的主要任务。

厉行法治，确立普遍、严格的责任追究制度

在此次全会召开之前，外界曾纷纷预测反腐必将成为全会关注的热点之一；会议期间，反腐也仍是媒体和公众讨论最多的话题之一。因此，在全会公报发布之后，外界不可避免地对反腐内容的“缺失”表示不解。事实上，从法治的观点看，全会对依法治国的全面推进，特别是对“厉行法治”的着重强调和对普遍、严格的责任追究制度的最终确立，正是公众期盼已久的最有效、最持久、最符合法治精神的制度反腐。

厉行法治是此次全会多次强调的新提法。用老百姓的话说，它意味着以习近平同志为总书记的党中央正在对法治“动真格的”；而这就意味着，无论是在立法、执法（行政）、司法，还是在党的建设、军队建设等领域，法治原则和法治精神都将被严格遵守，任何违法、违纪行为（包括腐败行为）都将被追究、惩处，党的十一届三中全会在改革之初明确提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针也终将成为现实。此次被全会确认开除党籍的三位前中央委员（包括一位前军方高级将领）和三位前中央候补委员，已成为党中央厉行法治的首批例证。

在以法治方式（而不是运动式地）追究、惩处腐败行为之外，此次全会更在行政和司法等领域推出了重大的改革措施，提出建立普遍、严格的责任追究制度。例如，针对各级政府及相关人员，《决定》明确要求建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；要求全面落实行政执法责任制；强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制，等等。在司法领域，《决定》明确要求，要加强对司法活动的监督，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；推进严格司法，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制等。（在立法领域，虽然全会因立法工作性质等，未明确提出建立追责制，但仍对提高立法质量做了突出强调和明确要求。）

遵照上述制度（特别是其倒查机制），各级行政官员和司法人员等将对其相关错误（如决策错误、判案错误等，而不仅限于腐败行为）承担终身责任，这将有效改变我国相关部门的政治生态，促进其精神风貌和工作作风的改变，有力促进国家治理体系和治理能力的现代化。

确立法治、宪法的崇高地位

此次全会的另一个重要贡献，是在社会上仍然存在模糊认识的情况下，明确强调了法治、宪法的崇高地位。全会明确指出，要更好地统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好。实现我国和平发展的战略目标，必须更好地发挥法治的引领和规范作用，国家和社会生活必须实现法治化。国家推动各项改革措施，必须在法治的框架下进行，必须做到重大改革于法有据。同样，只有通过法治，才能保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，才能保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实。

宪法是我国的根本大法，是我国国家和社会生活的最高准则，在我国法治体系中拥有最高的地位、权威和效力。全会延续了习总书记在党的十八大以来对宪法地位和作用的一贯重视和强调，再次确认了宪法在中国特色社会主义法律体系中的核心地位，明确指出：坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政；依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织必须坚决维护宪法法律权威，领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为，依法维护人民权益，使法律的权威得到人民的内心拥护和真诚信仰。

明确规定全面推进法治的重大任务

全会还对全面推进依法治国的六项重大任务做出了明确规定，推出了一系列重大举措，力求进一步推动和完善我国的法律改革。其中，在宪法方面，《决定》明确强调，要进一步完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强对宪法的实施；要健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会的宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，等等。

在立法方面，《决定》明确要求，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，着重提高立法质量。必须完善立法体制机制，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，恪守以民为本、立法为民理念，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

在执法（行政）方面，《决定》明确指出，各级政府必须在法治的轨道上开展工作；加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府；健全依法决策机制、深化行政执法体制改革；提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。

在司法方面，《决定》明确要求，必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义；设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的法院和检察院；完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，推进以审判为中心的诉讼制度改革，等等。

此外，《决定》还明确规定了增强全民法治观念、推进法治社会建设，加强法治工作队伍建设，加强和改进党对全面推进依法治国领导等重大任务，并做出相应的战略部署。

作为首次以法治为专题的中央全会，十八届四中全会对全面推进依法治国的总目标、五个体系和六项重大任务等进行了前所未有的集中讨论，提出了明确的任务要求，推出了重大的改革举措。可以说，此次全会所体现出的对法治、宪法地位与作用的深刻认识，对全面实施法治、完善法治体系建设的信心与决心，对具体问题的把握和应对等，都是空前的。虽然对《决定》所涉事项的具体落实仍然有待观察，但公众已有理由期待，通过全面推进依法治国，厉行法治，我们的国家与社会生活将加快法治化，两个百年的宏伟目标将得到有力的保障，国家强盛、人民幸福的中国梦终将如期实现。

（作者：北京市社科院党组成员、副院长，法治研究中心首席专家）

责任编辑：沈 聪