灾害治理中的国家自主性：特征与挑战

2014-11-28王玲

党政研究 2014年6期

〔作者简介〕

王玲，西华师范大学管理学院讲师，博士，硕士生导师，四川南充 637009。

〔摘要〕“国家自主性”作为“回归国家”学派关于国家问题的一个重要概念，是研究现代国家建构与政治发展的不可或缺的视角。在不同的社会情境下，国家拥有自主性的程度及其影响不同。在灾害场域，国家通过清晰化与简单化的政治动员，优先对受灾群体进行政策供给、资源救济与分类治理，并通过对资源分配与救灾过程的强力监控，确保社会整体利益的均衡，以稳定政治秩序，体现出明显的自主性特征。但是，国家维稳理念的异化、地方政策执行的变通及政权的“经营性”也在挑战着国家自主性。对中国来讲，重构国家自主性应以国家治理的现代化为根本，以地方政权建设为基础，还原政府的法治特性并重塑其服务品格。

〔关键词〕灾害治理；国家自主性；治理现代化；政权建设

〔中图分类号〕D630.8 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）04-0090-06

一、国家自主性：理论传统与场域转换

简单地讲，国家自主性就是国家作为行动主体具有其独立的偏好和行为。根据马克思和恩格斯对国家的阐释，国家是从社会中产生，但又居于社会之上并日益同社会脱离的力量，其目的在于缓和冲突，把冲突保持在“秩序”的范围内。〔1〕因此，国家自主性无非是作为公共利益代表的国家，能够超越社会利益集团，为实现公共利益而自主行事。在对国家自主性的研究中，影响最大的莫过于“回归国家”学派，该学派在很大程度上立基于对马克思主义及新马克思主义关于“国家相对自主性”理论的批判性继承。作为代表人物之一的斯考克波认为，国家自主性是指“作为一种对特定领土和人民主张其控制权的组织，国家可能会确立并追求一些并非仅仅反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标”〔2〕。这个定义与马克斯·韦伯关于国家的界定——国家是声称对一定的领土及该领土之上的人民拥有控制权的强制性团体〔3〕——有很大的关联。

在诸多理论界定与讨论中，国家对社会的超越程度与国家能力被普遍认为是影响国家自主性的重要因素。由于从国家自主性角度出发能够洞察和挖掘“以社会为中心”的研究视角所不能发现的诸多面向和细节，突出国家的复杂性与重要性，并对国家与社会同构、社会淹没国家或将国家化约为政府等片面的方法和观点予以纠正和补充，因此，国家自主性遂逐渐成为国家建构与政治发展研究中不可或缺的分析概念和理论视角。

理论层面的梳理与争论虽在一定程度上有助于廓清概念与定位理论，但仅仅局限于此则无益于理论的深化。只有结合实践进行探索和检验，才能从更高的层面去发展和完善理论。国家自主性研究亦是如此，因为“国家在实际上所具有的自主性的程度以及所产生的实际影响，都因具体的场景而异”，因而“国家自主性的实际程度和后果，只能从特定的政治系统和特定的历史性国际环境的角度来分析和解释”〔4〕。基于这一理念，斯考切波从组织现实主义视角对社会革命进行了比较研究，尤其从社会革命的缘起、过程与结果等方面分析和透视了国家自主性的存在、丧失与重构状况。而诺德林格则针对公共政策制定过程中，国家与社会偏好存在差异的情形下国家自主性的实现方式进行了探讨，认为“国家与社会偏好是否吻合，构成了区分不同自主性类型和探究国家与社会行动者在政策形成中的相对重要性的关键性背景”〔5〕。现代政治发展、转型期利益整合、现代化进程以及现代国家建构等也是国家自主性研究所关注的场域。

除上述社会情境外，灾害治理也是一个凸显国家自主性及其效果的重要领域。自然灾害的发生给人们的生命财产安全、常态的政治社会秩序及公众的日常生活带来了巨大冲击。在具有高度不确定性与时间紧迫性的危机状况下，需要国家做出关键性决策并迅速启动危机应对策略。从某种意义上讲，灾害危机因对政治——行政系统的重大影响而成为“政策窗口”或“公共政策变革的触点”〔6〕。此时无论是基于公众需求、国家责任还是政治合法性的维系，都需要国家的自主介入与积极作为。

早在传统时期，相对于其他政治组织而言，中国国家在灾害治理方面就已表现得非常成熟和自信，在勘灾赈灾、粮食供给、价格调控、流民安置、生产恢复等方面所取得的成就，远远超越了同时期的西方国家。魏丕信曾指出，清代国家是一个务实性的国家，它有能力建立一个巨大的和复杂的结构，这个结构运作相当有效。它比起当时的欧洲国家来，具有更高的效率和更强烈的使命感。〔7〕当时的统治者不仅一直将农民的温饱与帝国国家的成功联系在一起，而且还努力将其文本化、制度化，使其不受朝代更替的影响而一以贯之。〔8〕这使得传统国家在自然灾害的介入和干预方面的影响远远超过了慈善团体、商会、救济会和个人善举等民间救灾力量，虽然后者在一定程度上“弥补了官府实际行政能力的不足，以及国家在民生政策方面缺乏制度性规定的缺陷”〔9〕。

传统国家的荒政虽然取得了巨大成就，并在一定程度上体现了国家的自主倾向，但由于汲取能力和渗透能力等的局限，导致国家在灾害治理中的自主行动和效果都大打折扣。此外，在传统时期，自然灾害与国家之间主要保持着“冲击—回应”的固定模式，即通常是在灾害爆发之后，国家作为一种政治组织才利用所掌控的资源进行应对，期间国家的被动性和官僚体制运作的机械性使其难以真正走出“荒政”困局，由此形成的灾民与政府之间的紧张关系导致了灾后社会总体利益与国家利益的双重损失。

与传统国家相比，现代国家具有高度的自主性和行动理性。它不断汲取以往救灾的历史经验和教训，对灾害危机不仅做“冲击—回应”式的被动反应，而且还主动“出击”并以灾害为契机强化其自主性和合法性。对中国而言，现代国家对自然灾害的介入和干预既是对传统荒政的发展，也是对其现代性的超越，并且越来越型构出有中国特色的现代“救灾政治”框架。尤其是在改革开放后国家权力逐步收缩的情境下，国家对灾害的有效介入展现出现代国家所承担的公共责任和治理能力，是其重要的合法性资源和政治认同基础。从内容上讲，国家对灾害的介入除了直接的资源输入和政治动员，最为核心的是救灾政策的供给，而最终目的则是维护灾后社会的稳定。“在中国这样一个上下分治的治理体系中，国家的主要任务是提供政策和治理官员”。〔10〕在灾害社会中，这种政策或“博弈规则”的制定，以及现实运作中的各种策略性行动，不仅是彰显国家自主性的重要特征，也直接影响着处于救灾一线的地方政府与灾区民众的政治行为，对灾后社会的治理绩效产生了重要影响。

二、现实运作：灾害治理中国家自主性的特征

灾害治理是一项复杂的社会工程，从灾前的预警，到灾后的紧急救援和恢复重建，都需要大量的人力、物力和财力作为支撑。在此过程中，国家无论是从权力还是能力的角度，都具有毋庸置疑的优越性。

（一）救灾中的政治动员使国家从常态社会的治理模式中抽离出来，在灾情报告、舆论宣传、话语表达和力量凝聚方面，采取清晰化和简单化的救灾策略。

复杂的现代国家结构需要简约的治理机制。〔11〕斯科特在分析国家行为时也指出，国家在很大程度上追求的目标是清晰化和简单化。清晰化意味着观察者处于中央位置，并且他的视野是概括的；简单化则要求将复杂的现实简化为纲要的条目。〔12〕为此，掌握了大量复杂技术的现代国家需要并能够从其所统治的社会中抽离出来，将复杂的现实自主简化为自身目标。在灾害背景下，快速有效地对灾区进行救援，妥善对灾民进行临时安置，并尽快促进灾区的恢复重建即为灾后国家的主要目标。为此，《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》（国发〔2008〕21号）规定了“科学简明，便于操作，容易执行”的基本原则。这样，国家将复杂的灾害现实转化为“抗灾救灾”这一总体性任务和目标，并重新启用“政治动员”这一饱受争议的治理技术来化解危机和治理灾害。

国家救灾的政治动员主要体现在以下几个方面：第一，国家长期对灾情报告网络进行政策供给与调整，同时对官僚体系及其组成人员实行自下而上报灾的一系列权力规训与制度约束，使得一整套成熟稳定的勘灾报灾体系和程序能在灾害发生之后立刻高效运转起来。国家通过灾情汇报网络在掌握基本灾情的基础上，决定救灾政策的供给与救灾资源的拨付。第二，国家通过对主流媒体的控制和引导，在把握舆论宣传方向和策略的基础上，将媒体动员起来对灾情进行全面详细的报道，并推进宣传工作朝着有利于增进国家合法性的方向发展。第三，将“战争”隐喻移植到“抗灾救灾”的话语表达之中，将其比喻为一场“战争”，从而将灾害危机转化和建构为需要政治力量介入的重要事件，为“举全国之力抗灾救灾”奠定话语基础。第四，把“以人为本”理念作为抗灾救灾的指导思想，将包括军队、医疗卫生以及政治系统内部的各种力量全面动员起来，并通过各种仪式重塑“想象的共同体”〔13〕，以形成强大的精神感召力，从而整合各种社会力量和资源服务于国家的救灾行动，形成真正意义上的抗灾救灾的“举国体制”。这样，国家通过把它所掌握的一切资源与力量集中和凝聚在“抗灾救灾”这一关键点上，转化社会治理模式为危机治理状态，在治理内容上删繁就简，将“抗灾救灾”清晰化和简单化，使国家的集体行动服从和服务于这一首要任务，体现出明显的国家自主性特征。

（二）国家的政策供给会优先考虑灾区的社会现实与受灾群体的多元需求，进行分类支持并实施政策救济，以促进社会整体利益的均衡。

公共政策供给的均衡是国家自主性的重要体现。国家作为一种掌握公共权力的政治组织，它的运作过程与结果应体现公共利益。在常态社会，国家对经济发展与社会公正两大政策目标的运用往往具有非均衡性。由于精英集团对公共政策具有较强的影响力，导致公共政策的制定与实施有向社会上层倾斜的趋向，而社会弱势群体的利益和需求往往被忽视，导致公共政策的运行偏离公共利益的轨道，严重侵蚀国家的合法性。

在抗灾救灾与灾后重建阶段，各项工作对国家政策的依赖性非常强，需要国家增加政策供给以应对灾后复杂多变的社会现实。国家与政府部门必须统筹协调各方力量，加大政策扶持力度。分类治理作为现代国家的基本治理原则之一，强调通过各种手段（或标准）对被治理对象做出区分，强化治权以达到有效治理。〔14〕汶川地震后，国家根据房屋倒塌和受灾人口等情况将灾区划分为极重灾区、重度灾区、中度灾区和轻度灾区，并对受灾程度严重的地区予以重点扶持。国家的政策供给立足于受灾群众的基本需求，主要围绕临时救助、过渡安置和灾后重建等环节，提供综合性和分类性（例如财政、税收、金融）的政策措施。这样，在灾后社会这一实践场域中，国家通过公共政策的供给与实施来实现对受灾群体的优先安排，从而在维护和增进自身合法性的基础上建构起自主性。

（三）国家通过组织和控制社会资源，对灾区进行资源输入，强调以效率与公平兼顾的政策原则实施分配，并对整个过程进行强力监控，以规制各种不当行为。

国家对社会资源的适度抽取是保障国家权力机构有序运转的基本前提。但资源抽取过程一旦完成，其分配就会偏离支配阶级的利益，而偏重攸关社会发展的医疗、卫生、教育、就业、保障、扶贫、救灾等领域。“抗灾救灾”作为一种特殊的实践场域，国家对救灾资源的集聚和分配也具有特殊性和紧迫性。国家的行动必须迅捷高效，以最快的速度稳定秩序，同时在涉及利益关系的资源分配中，国家又必须讲求公平，恰当拿捏，以尽快抚平灾区群众的躁动情绪。

灾害发生后，国家民政部、财政部和国家粮食局都要联合调拨资源，对遭受重创的灾区群众进行临时生活救助，以帮助其尽快恢复到正常的生产生活轨道。其中，被简称为“十元钱一斤粮”的救助措施已成国家救助灾民的惯例，在汶川地震、玉树泥石流和芦山地震中，国家都采用了这一救助方式。这项政策的基本内容是，从灾害发生之日起，对因灾无房可住、无生产资料和无收入来源的困难群众每人每天发放10元补助金和1斤成品粮，补助时间为3个月；对因灾造成的三孤（孤儿、孤老、孤残）人员每人每月补助600元，受灾的原“三孤”人员补足到每人每月600元，补助时间为3个月。这项政策非常有效地稳定了灾区社会秩序。此外，国家还对遇难人员家属发放慰问金，为灾民的临时安置提供帐篷等其他日用物资，为受灾地区进行农房维修加固和农房重建的农户提供资金补助。国家以各种方式对社会资源的集聚（如各种社会捐款、“特殊党费”等）也体现出国家对资源的投向具有支配性作用。这些救灾物款的分配由国家提供政策支持，而其分配过程则由各级政府来具体承担。国家出台各种政策规定对救灾物款的发放过程进行强力监控，对发放结果进行审计，以防止资源被延误、挪用和截流。一旦出现违法违规现象，则给予严厉惩处。

（四）国家在灾害治理中强调规则和秩序，通过强制性权力平衡和规范各方力量的运作，并以稳定为灾害治理的根本目的。

任何社会都必须在一定秩序范围内才能生存和发展。国家治理首要的问题是“建立一个合法的公共秩序”，“必须先存在权威，而后才谈得上限制权威”〔15〕。灾后社会的各种利益分化和不确定因素强化了这一政治需要。这需要一种能够超越其他利益的主体来代表公共利益，这一利益不与其他任何力量的利益等同或融合，国家就是适应这一需要而产生的。国家的自主性越强，它调控和整合社会的能力就越强。

传统国家在救荒的及时性和有效性方面存在无法克服的局限，使其必须容忍并不断应对由自然灾害导致的秩序混乱与社会冲突。现代国家救灾技术的提升和国家治理能力的增强，已从根本上消除灾后饥民、流民甚至暴民存在的基础和土壤，那些非法的、群体的抗议与骚乱也被严格控制和禁止。在抗灾救灾的各个环节和阶段，都彰显着国家对灾后社会秩序的强烈关注与深入掌控，这在很大程度上契合了国家“稳定压倒一切”的政治理念。从纵向结构来看，国家治理目标和治理手段的简约性，使得维稳压力最终都落脚到基层政府。这就意味着，除了贯彻和执行国家救灾政策，基层政府还必须应对诸多“乘灾上访”和“因灾上访”事件，必须在受灾群众的资源争夺与权益维护之间进行考量，从而在国家政策约束和基层自身利益之间寻求平衡。强调灾后各方行动主体的运作必须遵守规则和秩序，是国家在灾后维稳中的最大利益。在这一特殊时期，任何危及和挑战国家自主性的行为都会受到严厉制裁。

三、遭遇困境：灾害治理中国家自主性面临的挑战

国家自主性的充分发挥使其在治理灾害方面取得了巨大成就，并因此获得了更多的合法性资源和政治认同。但在实践中，国家自主性仍面临诸多挑战，这在很大程度上影响了灾后社会的治理绩效。

（一）国家的维稳理念在灾后社会的实际运作中产生了异化的效果，反而创制着不稳定的社会基因。

在传统时期，由于信息沟通的不畅，灾民很少能够了解到来自国家的准确信息，加之缺乏与政府谈判的权利与能力，它们只能被动地接受救济。因而，传统的灾民为了生存更多地通过抗租减租、抗粮抗税、告赈、叛乱等暴力方式解决，甚至彻底瓦解上层国家机器，使国家自主性消失殆尽。

在现代社会，受灾群众可以仰赖国家救灾政策与基层政府进行谈判，甚至通过维权行动而影响和改变国家的决策。因此，国家救灾政策不仅是维护灾后社会稳定的重要手段，也是规范基层干部行为的重要准则，更是对灾民的一种“承诺”。当这些政策信息到达灾区社会时，灾民会根据这个“承诺”来考察基层政府的兑现过程和结果。如果发现现实与其预期相差太远，他们就会通过“发声”来表达诉求并付诸行动。但在“稳定压倒一切”的维稳理念与“一票否决”的政治考核压力下，基层治理中出现了“维稳是个筐，什么都往里装”的乱象，灾害危机的爆发则加剧了这种趋向。维稳责任自上而下层层分解与细化的过程，也是压力不断传递的过程。基层政府为避免触碰“一票否决”的维稳底线，即使在危机时期也会惯性地采取各种刚性的维稳手段；国家为实现社会稳定目标，也在某种程度上默认地方非制度化的治理方式。同时，在长期维权过程中获得经验的受灾群众亦善于抓住灾后国家对于政治稳定高度重视的机会而不断挑战基层政府的维稳能力。这两方面因素共同导致了灾害治理中基层维稳的异化，进而影响国家的自主性。

（二）灾害治理中地方政府对救灾政策的变通性执行削弱了政策的权威性与统一性。

国家对灾害治理的政策框架设定与政策体系完善已经达到了相当高的程度，这种总体性的政策目标对地方政府的政策细化与执行起到了重要的引导作用。然而，国家政策沿着行政体系向下传递和贯彻的过程，并不是一个直线的过程。有研究认为，公共政策从提出到落实有层级性、从贯彻到实施有差异性、从回应到配合存在博弈性，这种层级性、多属性、差异性和博弈性往往容易造成政策的碎片化。〔16〕因此，从政策的制定到政策的最终执行，中间要经过各个行政层级的筛选和过滤，往往导致政策过程出现一定程度的偏差。

在灾害治理中，地方政府尤其是基层政府任何选择性执行政策的行为，都可能使国家的自主性遭到削弱。由于地方政府垄断着对上的信息传递和对下的资源分配，因而，“国家政策的下达……必须首先冲出地方权威的重重包围和信息阻隔，但这样做又违反行政运作的程序，因此在多数情况下，国家必须依赖基层的安排及配合，才能完成一件哪怕是细小的工作。”〔17〕国家政策在灾害场域的实践中，地方政府具有较强的话语解释权与宽泛的操作空间，极易发生与常态社会中类似的政策执行受阻、停滞、扭曲等情形。尽管国家出台了各种约束性和监控性的政策措施（如国家对救灾资金的使用、救灾资源的分配、地方干部的违规操作等问题都制定了具体的规范性意见），而政策执行者也深知非常状态下违规操作的潜在风险，但在资源匮乏型的压力体制约束下，惯性地沿用“变通”这一隐蔽“对抗”国家的行政运作方式，仍是地方政府的主要行为模式。这导致国家政策文本与地方操作实践之间存在着难以弥合的鸿沟，使得国家的政策目标不能有效地实现，最终削弱国家政策的权威性与统一性。

（三）角色转化过程中基层政权的“经营性”行动消解着公众对国家的合法性认同。

在当前研究中，许多学者发现基层政权的角色行为与其作为现代公共部门的性质相悖，因而将其概念化为“经营者”，如张静的“政权经营者”〔18〕，杨善华、苏红的“谋利型政权经营者”〔19〕，赵树凯的“基层政府公司化”〔20〕等概念。这些研究都指向基层政权的经营性特征，它在日常实践中具有谋求自身利益最大化的动机。这集中体现在基层政权在常态社会的各种汲取行为：税费改革前，基层政府主要履行“收粮、收税、收费”的职能，成为“资源汲取者”；税费改革后，随着财政关系的变动，基层政府转变为“跑钱”和“借债”，且日益“悬浮”〔21〕。

在灾害治理中，基层政府主要承担对来自国家和社会的大量救灾物款的分配职能，成为实质意义上的“分配型政权”〔22〕。尽管在惠农资源输入农村的过程中，国家就已经试图采用各种方式避免基层政府的各种截流和挪用行为，但受制于财政匮乏、上级目标考核压力及自身利益驱动的基层政府往往抵制和消解着国家的自主性。自然灾害作为常态社会的一种嵌入性因素，不仅未能从根本上中断基层政府“经营”行为，国家政策的简约性与灾后社会的复杂性之间的差异反而为其提供了更多机会。在灾后社会，基层政府在救灾资源分配、灾后重建项目以及土地开发等过程中的“经营”行为存在追求利益与政绩的主观动机，虽然对盘活社会资本及对社会资源进行集聚、重组和营运具有重要作用，但往往会损害灾区民众的利益而引发强烈的抵制情绪。此外，资源汲取时期基层政府所累积的负面评价，在很大程度上抵消甚至削弱了其在救灾方面所做努力而应当获得的政治认同，最终影响民众对国家救灾政策的认可。

四、结论：治理现代化与政权建设

国家自主性无论是对常态社会还是对灾害社会的重要性已毋庸置疑，但从灾害治理中国家自主性的遭遇可以看出，我们的主要任务不是单纯从学术意义上“找回国家”，亦不是抽象地进行“孰强孰弱”的理论争论，而是要从根本上重构国家自主性。

在国家体制框架内，国家自主性的结构性要素体现为国家能力，主要包括对社会经济资源的汲取与操控、对不同社会力量的控制与整合、对政治合法性与稳定利益的强调，以及应对危机挑战而不断进行制度革新等。国家治理体系是“在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排。”〔23〕两者相互支撑和配套，共同构建为国家治理的基础。自然灾害的爆发强化了对国家治理能力的需求，自主性国家会规律性地采取行动以“增强其权威、政治生命以及对国家组织的社会控制”〔24〕。这属于国家在危机情势下的集体行动，并通过科层体制下的行政理性实现。它不仅要求国家在救灾政策供给与救灾资源输入方面立足于社会公共利益，在实现自我利益的同时达成社会整体利益的和解，更在于实现治理体系与治理能力的现代化，避免国家角色深嵌入市场与社会所型构的复杂利益关系结构中。要实现国家的有效治理，必须注重使国家的行为科学化、规范化与程序化，使国家治理者善于运用国家的各项制度来治理国家，在国家、政府、市场与社会之间进行合理分工，形成一套共同遵守的基本规则并践行之。

尽管国家可以凭借有效性与合法性的双重构建来强化其治理能力，但体现国家意志的统一制度与治理政策在幅员辽阔的地域范围内，必须通过行政层级从中央一步步传递、推进到地方，才能转化为具体的实践行动。因此，地方各级政权对中央决策与意志的贯彻能力，也是制约国家能力进而影响国家自主性发挥的重要因素。尽管“回归国家”学派“找回了国家”，但国家自主性却更多地体现为一种专断性权力。它在强调国家精英自主性的同时，却忽视了相关的制度规约，这是中国在现代国家建构中必须审慎对待的。

对中国来讲，国家政权之现代性改造，依然是一个未完成的课题。要提升国家自主性的政权基础并实现政权的现代化转型，必须加强地方政权尤其是基层政权建设，转变政府职能，增强政府的执行力和公信力，还原政府的法治特性并重塑其服务品格。公共物品供给作为国家能力的逻辑起点，〔25〕在实践中更多地需要地方来提供。为此，要构筑地方政府相对自主的公共财政体制，赋予其一定的财政权能，不要过多剥夺其财政权力，而着力于规范财政运作体制。要建立健全监督机制，减少和消除各种通过非制度化的途径维持生存和追逐利益的空间和途径，使国家自主性免遭地方侵蚀和削弱。此外，还要改革地方政府考核方式，减少“一票否决”的考核项目，通过柔性治理策略（如协商、合作、服务等方式）而不是单纯通过强制性的压力手段来完成目标考核。重塑国家与社会的良性关系，实行国家与社会的协同治理，避免在“找回国家”的同时，却“把社会踢了出去”〔26〕。

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