国际金融监管体系改革的成就及最新进展

胡再勇

国际金融监管改革取得的成就

历史上大的金融危机后都会经历大的金融监管改革，如1929年大萧条之后的美国《1933年银行法》、日本1990～2003年银行危机后推出的《金融再生法》、1974年联邦德国赫斯塔特银行和美国富兰克林银行倒闭导致巴塞尔协议出台等。毫不例外，在美国次贷危机及其引爆的全球金融经济危机后，国际金融监管体系也进行了较大的改革，取得了一些主要成就，主要体现在以下几个方面。

全球金融监管治理架构改变

本轮次贷危机后国际社会的总结和反思带来全球金融监管治理架构的改变，主要表现在以下三个方面。

一是G20取代G8成为全球治理的新平台，这与以中国为首的新兴市场经济国家的长期迅速发展有关，新兴和发展中经济体实际GDP占全球实际GDP的比重接近一半，意味着任何将新兴和发展中经济体排斥在外的治理架构都不可能实现对全球经济的真正治理，这也是G20取代G8成为全球治理新平台的最主要原因。二是金融稳定理事会（FSB）取代金融稳定论坛（FSF）成为全球金融监管制度制定和协调的机构，2009年4月伦敦的G20会议决定，将原先由发达国家设立的金融稳定论坛改名为金融稳定理事会，负责全球金融系统性风险评估以及国际监管协调，并将成员扩充至G20全部成员。三是2009年6月，巴塞尔委员会的成员同样扩充至G20全部成员，并将重要的国际金融中心所在地新加坡和香港也纳入成员。金融稳定理事会和巴塞尔银行委员会的成员扩充至所有G20成员，充分反映了新兴和发展中国家金融实力的快速增长，在英国《银行家》杂志的全球1000家大银行排名中，发展中经济体由1990年的222家上升到2010年的412家。

国际银行业监管达成《巴塞尔协议Ⅲ》

2010年9月12日，巴塞尔委员会的27个成员国和地区的中央银行代表就加强银行业监管达成新的《巴塞尔协议Ⅲ》，在资本充足率、流动性监管、杆杆率监管等方面大幅提高了监管力度。

提高资本充足率监管水平。《巴塞尔协议Ⅲ》将资本工具分为一级资本和二级资本，其中一级资本只包括普通股（含留存收益）和永久优先股，规定二级资本只在银行破产清算条件下用来吸收损失，取消了专门防御市场风险的三级资本，并要求各银行最迟在2017年底必须达到一级资本的严格定义。在新的资本定义下，《巴塞尔协议Ⅲ》大幅提高了资本充足率水平，规定从2015年1月1日起，一级资本充足率的下限从4%提高至6%，核心一级资本充足率水平由2%提高至4.5%，而总资本充足率仍维持8%的水平不变。为在经济恶化时期吸收银行的损失，《巴塞尔协议Ⅲ》还建议各国根据具体情况建立资本留存缓冲（Capital Conservation Buffer）、逆周期资本缓冲，并对系统重要性金融机构提出了1%的附加核心一级资本充足率要求。

增加流动性监管指标。《巴塞尔协议Ⅲ》还提出了流动性监管的两个指标，分别是流动性覆盖比率（Liquidity Coverage Ratio，LCR）和净稳定融资比率（Net Stable Funding Ratio，NSFR）。其中，LCR度量标准是银行优质流动性资产储备与银行未来30天的资金流出之比，该指标不能低于100%，LCR度量银行持有的无变现障碍的优质资产储备应对短期流动性压力的能力；NSFR计算标准是银行可用的稳定资金与业务发展的稳定资金之比，该指标也不能低于100%，NSFR度量银行在中长期拥有稳定资金来源以匹配流動性压力的能力。

提出了杠杆率监管指标。次贷危机中，很多银行达到了资本充足率标准，但仍然破产倒闭，表明单纯的资本充足率监管仍然不够，为有效应对资本监管套利，《巴塞尔协议Ⅲ》提出了杠杆率监管指标，防止银行过高的杠杆率带来的系统性风险，杠杆率计算方法是一级资本占总资产的比率，《巴塞尔协议Ⅲ》规定自2013年1月起按照3%的杠杆率标准进行监控。

扩大监管范围，强化对影子银行以及场外市场衍生品的监管

次贷危机后，国际金融监管改革的一大变化是扩大监管范围，强化对影子银行以及衍生产品的监管。次贷危机前，影子银行进行大规模的次级贷款发放和融资，承担了传统商业银行的职能，但并没有受到相应的监管，蕴藏着巨大风险。

首先，影子银行的自有资金一般很少，杠杆率很高，但影子银行并没有受到资本充足率的监管，潜在风险巨大；其次是影子银行的产品设计很复杂，而且通过场外市场进行交易，信息不对称必然导致交易对手风险的存在，而场外市场交易信息披露不充分，使得监管机构难以充分了解影子银行业务的巨大风险。影子银行和其他金融机构、尤其是常规的商业银行之间高度关联，当经济形势恶化时，投资者会抛售影子银行的资产证券化产品，这不但会造成影子银行的挤提，而且也会极大影响商业银行的收益，从而导致市场恐慌，流动性衰竭，造成系统性风险。除对影子银行系统加强监管外，《巴塞尔协议Ⅲ》加强了对场外市场中衍生产品交易的监管，对所有的衍生工具（包括信用衍生产产品）都采用新协议规定的方法计算其风险暴露程度，并纳入资本监管框架。

强化对系统重要性金融机构的监管，解决“大而不到”的问题

金融机构“大而不倒”是指金融机构规模过大，以至不能被倒闭，如果倒闭的话，可能会对金融系统和实体经济产生灾难性的影响。金融机构“大而不倒”不但存在道德风险，也纵容了金融机构持有过高的风险暴露而不受到惩罚，是持久以来金融监管不得不面对的一个难题。

强化对系统重要性金融机构的监管主要表现在三个方面，一是提出系统重要性金融机构的判断标准，即规模、可替代性以及关联度；二是强化对系统重要性金融机构的资本监管，系统性金融机构需设立附加资本、或有资本（Contingent Capital）、自救债务工具（Bail-in Debt）等来降低自身面临的系统性风险，并从2016年起开始执行；三是对系统重要性金融机构的综合性处置措施。

构建宏观审慎监管框架，强调宏观审慎监管与微观审慎监管相结合

宏观审慎监管是相对于微观审慎监管而言的，微观审慎监管的着眼点是金融机构个体，考虑的是金融机构个体的风险；而宏观审慎监管的着眼点是整个金融系统，考虑的是整体的系统性风险。

危机过后，巴塞尔委员会、金融稳定理事会牵头构建宏观审慎的监管框架，主要包括以下几个方面：一是建立逆周期资本缓冲，以抵御惜贷过快增长导致系统性风险积累情况下的损失，监管标准为0～2.5%，由普通股或其他能完全吸收损失的资本构成；二是建立系统重要性金融机构的识别框架，并对系统重要性金融机构提出了1%的附加核心一级资本充足率要求；三是为降低衍生产品交易透明度低带来的系统性风险，提高了资本证券化以及交易账户的资本金要求，并改革衍生产品交易的结算和信息披露机制，提高透明度；四是构建杠杆率监管框架，单纯的资本充足率监管并不足以防范系统性风险的发生，为有效应对资本监管套利，防止银行过高的杠杆率带来的系统性风险，《巴塞尔协议Ⅲ》规定自2013年1月起按照3%的杠杆率标准进行监控；五是构建了流动性监管指标，包括流动性覆盖比率和净稳定融资比率，以监控金融机构的短期和中长期的流动性，防范流动性不足导致的系统性风险；六是强化情景分析和压力测试，分析整个行业和整体金融系统在极端情景或受压情形下的风险大小。

宏观审慎监管和微观审慎监管并不是两种截然对立的监管理念，实际上，两者是相辅相成的，一方面，微观审慎监管是宏观审慎监管的基础，微观审慎监管的一些工具，如资本充足率监管、杠杆率监管、损失拨备等，同时也是宏观审慎监管的重要工具；另一方面，宏观审慎监管有助于整体金融系统的稳定，同时也有利于微观审慎监管。在监管实践中，应将宏观审慎监管和微观审慎监管结合起来。

美欧金融监管改革

在国际社会推动全球金融监管改革的大背景下，作为次贷危机发源地的美国以及危机重灾地的欧洲都进行了较大的金融监管改革，美国于2010年7月15日通过自“大萧条”以来最严峻的金融监管改革法案《多德-弗兰克法案》，2010年9月2日，欧盟成员国财政部长通过了《泛欧金融监管改革法案》，构建了一套全新的泛欧金融监管体系。

《多德-弗兰克法案》核心有三点，一是加强对系统重要性金融机构的监管，破解“大而不能倒”的难题，使金融机构能有效破产或分拆，禁止使用纳税人资金救市；二是建立消费者金融保护局，加强对信用卡、住房贷款等消费者金融产品的监管，防止产品信息披露不全等对消费者产生损害；三是采纳沃尔克规则，禁止大型金融机构自营业务，并加强对衍生产品的监管，将场外衍生产品交易纳入场内交易，并通过清算中心清算，加强信息披露，禁止银行之间或银行与客户之间的衍生产品交易。

《泛欧金融监管改革法案》主要是从宏观和微观两个层面设立四大监管机构，负责对欧盟整体金融体系的监管。从宏观层面来看，在欧洲中央银行下成立由主要成员国中央银行行长组成的欧洲系统性风险委员会，负责监控欧盟金融市场上的系统性风险，并有权采取紧急措施化解系统性金融风险。从微观层面来看，新设立银行管理局、保险管理局和金融交易管理局，总部分别位于伦敦、法兰克福和巴黎，分别负责对银行业、保险业以及金融市场交易活动进行监管，并拥有超越成员国监管机构的权利。《泛欧金融监管改革法案》是首部突破国家间界限、跨国的金融监管法案，对G20创建全球金融监管体系或者其他区域性金融监管体系构建将具有借鉴意义。

国际金融监管体系改革的最新进展

总体上来看，国际金融监管体系改革取得很大成就，但仍存在一些问题，主要表现在以下方面：（1）现有监管体系改革过于聚焦于银行，而对保险、影子银行等金融体系的其他部分的风险及监管改革重视程度不够，实际上，保险和影子银行很有可能是新的系统性风险源。（2）国际社会对加强系统性金融机构监管、解决“大而不倒”问题取得了积极进展，但仍然存在很多障碍需要进一步逾越，一是系统重要性机构的组织结构复杂，其业务范围很广，透明度低，难以准确确定其真实风险并进行针对性的资本充足率监管；二是系统重要性金融机构在金融体系中位居核心位置，对金融体系的順利运行起着重要作用，对其处置既涉及到破产后的有序清偿问题，还涉及到其他金融机构能否有效替代其在金融体系中的作用问题，一旦处置不当，可能会对金融体系产生巨大冲击。

国际清算银行、巴塞尔银行监管委员会、金融稳定理事会等国际监管机构和各国的监管机构除加强协调，按时完成现有的监管体系改革计划，保证各国执行一致的监管水平外，针对挑战，还提出一些的监管改革计划和倡议。

重新设计央行的金融稳定职能。国际清算银行总经理海梅·卡鲁阿纳（Jaime Caruana）认为价格稳定和金融稳定是同一个公共产品的两个方面，而且都涉及货币与信贷，一方不稳定会导致更另一方难稳定，且价格稳定并不足以使得金融稳定。考虑到只有央行才掌握宏观审慎管理的相关工具和技能，因此，在宏观审慎管理上，央行应处于核心地位。央行负责宏观审慎管理，负责金融稳定，是简单而且最优的解决办法。在一些国家，如在中国，央行负责货币政策，而银行业监督管理委员会负责对银行业进行监管。如果由不同机构分别负责价格稳定和金融稳定，则机构之间必须进行充分的沟通和协调，否则会因为政策冲突而削弱效果。一般而言，有几个政策目标，就需要几个政策工具，一个政策工具不能同时作用于几个政策目标，因此，就价格稳定和金融稳定这两个政策目标而言，需要分配合适的政策工具，这仍处在进一步研究之中。

引入或有可转债及提高保险监管标准。或有可转债（Contingent Convertible Bonds， Co-Co Bonds）是一种混合资本债券工具，在特定触发条件下会转换为股权，因此，兼具股本资本和债券的双重属性。由于或有可转债能在特定触发条件下转换为股权，从而可以在金融机构处于危机的情况下补足资本。在金融机构资本面临不足时，迅速补充金融机构的资本金，得到很多国家监管机构的推崇，瑞士已正式引入或有可转债安排，而美国、英国、加拿大等国家则表示出了浓厚的兴趣。由于金融机构业务的高度交叉，风险存在高度传染性，因此，在聚焦于银行的监管改革之外，还应强化对保险业的监管。国际保险监督官协会（IAIS）和金融稳定委员会（FSB）合作发布系统重要性保险机构的名单并测算其损失吸收能力。同大幅提高银行的资本监管标准一样，国际保险监督官协会（IAIS）和金融稳定委员会（FSB）也致力于提高保险业的资本监管标准。

对影子银行的监管倡议。按照金融稳定理事会（FSB）的定义，影子银行是指游离于银行监管体系之外，可能引发系统性风险和监管套利等问题的信用中介体系，包括各类相关机构和业务。影子银行体系通过期限错配、流动性转换、信用转换和高杠杆这四种经营行为引发系统性金融风险。影子银行领域的创新非常迅速，需要进行密切的监控，以防止出现新的系统风险源。针对影子银行的复杂风险，国际清算银行总经理海梅·卡鲁阿纳认为除密切监督影子银行的传统风险源，即过度杠杆化以及过度的期限/流动性转换外，还提出了一些监管倡议，包括对证券交易设定最低的折扣以防止顺周期性、降低银行运作的类似货币市场基金提供固定净资产价值的业务比重、降低银行作为影子银行信贷和流动性提供者的风险暴露水平。

国际金融监管改革的影响

本轮金融危机导致的国际金融监管体系改革是20世纪30年代后最大的一次，G20取代G8成为国际经济治理的新平台、金融稳定理事会（FSB）取代金融稳定论坛（FSF）成为全球金融监管制度制定和协调的机构、《巴塞尔协议Ⅲ》、《多德-弗兰克法案》、《泛欧金融监管改革法案》等的出臺，必将对国际金融格局以及金融机构产生重大深远影响。

对国际金融格局的影响

西方金融体系会得到稳固。经过上百年的发展，西方的金融制度具有极强的自我修复能力，能很快从危机中走出，并修复制度中的缺陷。这次也不例外，美国迅速推出了《多德-弗兰克法案》，而欧洲则推出了《泛欧金融监管改革法案》，对监管中的漏洞和薄弱之处进行弥补和强化，预计西方金融体系会很快得到稳固。凭借领先的经济金融势力以及创新能力，在稳固金融体系后，西方经济会重新复苏。

发展中国家会加强金融合作。在这次金融危机中，发展中国家的金融体系受损较小，通过这次危机，发展中国家也会学习借鉴一些有益的东西，调整监管策略和金融市场发展思路，新的《巴塞尔协议III》的实施会进一步强化和稳固发展中国家的金融体系。在当前的国际金融监管体系改革中，发展中国家的声音还比较弱，预计发展中国家会加强在监管、市场、国际机构等领域的金融合作，强化发展中国家的集体声音。从短期来看，金融体系监管加强会对发展中国家的金融创新产生抑制效应。从长远来看，稳固金融体系后的发展中国家的金融实力会得到增强，在下一场全球金融危机中会有更好的表现，也会有更多的话语权。

国际金融格局实力对比。这次金融危机并没有严重削弱西方的经济实力，也没有动摇西方的经济金融制度基础，因此并不足以撼动西方在国际经济、金融格局的主导地位。从短期来看，西方的金融实力将进一步增强，而发展中国家的金融创新短期会受制于金融管制的强化，因此，短期内西方和发展中国家的金融实力差距会有所扩大，美欧在国际金融格局中仍居主导地位。从长期来看，西方经济实力相对下降，而新兴市场经济体经济实力相对上升的长期趋势并没有发生变化，经济是金融的基础，因此，在长期内，国际金融格局将发生相对变化，西方在国际金融格局中的实力将逐渐下降，而新兴市场经济体的金融实力将相对上升，与其对应的是，西方国家在国际金融事务中的话语权以及支配地位将明显下降，而新兴市场经济体的话语权将显著上升。

国际金融市场结构将发生相对变化。国际金融市场结构将发生相对变化主要表现在三个方面：一是产品结构将发生相对变化，场外市场衍生产品的发展将放缓，新的国际监管规则对资产证券化提升资本监管水平，将高风险CDS等产品从商业银行剥离至特定的子公司，必将导致未来一段时间内这些产品的相对萎缩；二是金融机构结构类型将发生相对变化，次贷危机导致美国五大投行烟消云散，投资银行、商业银行力量的此消彼长。沃尔克规则禁止商业银行将联邦存款保险的资金投资对冲基金和私募基金，将导致对冲基金、私募基金发展受限。三是对系统重要性金融机构加强监管意味着大型金融机构的发展将受到一定制约，而中小型金融机构的发展将加快。

对国际金融机构的影响

短期内对商业银行竞争力影响不大，长期内金融机构将以创新应对监管。无论是《巴塞尔协议Ⅲ》、《多德-弗兰克法案》还是沃尔克规则都规定了一定的过渡期，且对商业银行衍生产品的剥离仅限于高风险的CDS（Credit Default Swap，信用违约互换）等产品，商业银行仍可保留传统的利率、外汇衍生产品，预计短期内对商业银行竞争力影响不大。为应对合规性和提高竞争力，金融机构在长期内将不得不主动或被动的进行产品和业务创新，这反过来可能又会削弱监管的效率，实际上，监管和创新并不是严格对立关系，而是相互促进的关系，监管是创新发展的驱动力，而创新又迫使监管改进。

金融机构高管薪酬透明度将提高，商业银行业务模式将有所变化。新的监管规则将金融机构高管薪酬纳入监管，提高了高管薪酬的透明度。巴塞尔银行委员会和金融稳定委员会制定高管薪酬的基本原则，如果发现金融机构不合理的高管薪酬设计导致公司对风险的过高追求，监管机构有权要求其进行整改。预计，对高管薪酬进行监管将成为国际化趋势。新的监管规则对杠杆率的要求以及对资产证券化的更高资本要求，迫使银行去杠杆化并缩减许多业务活动的规模，尤其在证券化市场上的发起—分销（Originate to Distribution）商业模式将严重萎缩。随着对影子银行监管的加强，商业银行与影子银行之间的业务模式将会有所变化，业务联系将会下降。从长期来看，客户仍依赖金融机构提供全方位的金融服务，但商业银行则必须从合规性以及成本和收益的角度来权衡现有业务的取舍并开拓新的业务。

本文是外交学院中央高校基本科研业务费专项资金科研创新重大项目“后金融危机时代国际金融格局变化及中国的战略”（项目编号ZY2012KA03）的阶段性成果，也是中央高校基本科研业务费专项资金科研创新重点项目“电子货币虚拟货币理论前沿问题研究”（项目编号3162013ZYKB04）的阶段性成果。

（作者单位：外交学院国际金融研究中心）