巨额罚款或赔付的国际案例及启示

李泽廷

案例概览

笔者收集了近两年来执法金额接近或超过10亿美元以上的17个案例（见表1），这些案例具有以下特点：

违法事由集中

本次案例的违法事由主要集中在以下几类：

利率操纵。针对操纵利率的案例较多，17个案例中有3个属于此类，罚款金额普遍巨大。例如，2013年12月4日，欧盟反垄断监管机构对六家机构开出总计17.1亿欧元的罚单，指控大银行间存在操纵金融市场指标利率的违规行为。

误导或不当销售。案例中有8个属于此类，占比接近50%，金额则大大超出了50%。例如，2013年1月，美国银行业宣布同意支付200多亿美元，了结因次贷危机引发的监管机构索赔。此后，多家金融机构分别采用赔偿或救助形式同美国司法部以及联邦住房金融局达成和解。

违反反洗钱法规。反洗钱问题日益受到各国执法机构的关注，以美国为代表的将反洗钱与经济制裁结合起来的执法行动尤为突出。美国制裁法规所推行的经济制裁主要包括特殊指定的国家和个人的制裁、反大规模杀伤性武器制裁、反恐怖主义制裁等八个方面。法国巴黎银行被美国司法部指控从2004年到2012年利用美国金融系统为苏丹、伊朗和古巴三国转移资金，最终被处以89.7亿美元的罚款。

银行内部管理漏洞。监管机构对于金融机构内部管理引发系统性风险的问题也给予了高度关注。2013年9月，美联储、美货币监理署、美证监会和英国金融市场行为监管局分别发表声明，指控摩根大通对位于伦敦的首席投资部门缺乏监管和有效内部控制导致巨额交易亏损，对董事会与监管机构隐瞒“伦敦鲸”事件相关信息；2014年1月，该行还被指控在监管上缺位，作为 “麦道夫骗局”的主要经手银行，最后在美国联邦检察官执法推动下同意支付17亿美元和解。

违法协助客户避税。近年来，金融机构协助客户避税的问题受到了税务和金融监管及司法部门的高度关注。2014年5月，瑞士信贷承认该行帮助美国人避税，将支付逾25亿美元罚金。由此，瑞士信贷成为近20年来在美国就刑事指控认罪的最大银行业机构。

被执法机构分布在少数国家

从收集的案例来看，被执法机构总部集中位于美国、英国、法国、德国和瑞士等国家。加拿大的金融集团在国际金融界地位虽然也较为重要，但是其被处罚的案例和金额相对较少。日本具有全球影响力大型金融集团中虽然也有被执法的现象，但是整体占比低。中国金融机构则基本未涉及巨额的处罚案例。这种现象源于以下几个因素：一是金融集团归属国监管的影响，加拿大在金融监管方面相对比较保守，金融机构的开放性和创新性相应滞后；二是金融集团本身的治理、业务和运营风格，如占据被执法主流地位的抵押贷款证券销售不当或误导的金融集团往往是商业银行（尤其是有零售业务的商业银行）和投资银行联动化运作的集团化金融机构。

执法机构复杂

从执法样本看，有关案例中的执法机构主要分布于美国、英国和欧盟。从执法机构种类看，最具代表性的是各地金融监管机构和司法机构，也有反垄断主管机构、证券交易管理机构等，以及以美国为代表的颇具特色的金融消费者保护局、联邦存款保险公司、联邦住房金融管理局、期货交易委员会等。在一些大型的执法行动中，不同国家执法机构的相互沟通、合作也成为重要的现象，如美国商品期货交易委员会、美国司法部、英国金融服务管理局（FSA）对苏格兰皇家银行操纵日元和瑞士法郎的银行间拆借利率的联合执法就是一个跨国合作案例。

执法诱因是利益关系人投诉

执法案例多数源自有关利益当事人的投诉或者起诉。无论是销售误导引发的抵押贷款证券业务的罚款、赔付还是违反美国制裁法规引发的追偿，往往都有利益关联的当事人提出质疑，有的更是因为个别消费者质疑、抗辩而引发广泛的群体性投诉乃至集团诉讼，最终引发执法机构的高度关注。利率操纵领域的执法也往往有复杂的利益关联人的质疑或投诉，例如2014年8月底，美国住房抵押贷款巨头房利美起诉全球9家主要银行，称后者对Libor的操纵给其造成了8亿美元的损失。

政府及执法机构需关注的问题

要重视市场执法的政治化、主权利益化趋势。金融危机以来，一些重大的市场执法行动往往被蒙上政治利益甚至主权利益色彩。美国各种执法机构针对国际大银行所提起的种种巨额赔付之诉或抗辩，不仅有政治选择的色彩，而且有国家利益冲突因素在其中。因为这种利益冲突往往通过法治的方式来表现，所以如按照传统的政治利益平衡或斡旋机制来解决，将难以奏效。例如巴黎银行遭遇巨额罚款一案，虽然巴黎银行的确违反了美国制裁法规，但其背后的政治因素却是由于法国与俄罗斯的一些合作引起了美国的不满，美国执法机构贯彻美国的政治意图所致。

要重视市场执法蕴含的重大国家利益。应充分运用市场执法的法治力量来提升国际关系中的利益平衡力量，同时，应加大力度关注和研究市场执法手段在国际关系中的运用方式，适时把握国际关系中对抗与合作方在该问题上的举措。针对个别国家的长臂管辖现象，既要有充足的心理准备，也要积极探索如何在制度和机制上做出应对。同时，应适当借鉴美欧的经验和教训，从保障国内市场主体利益及维护国家主权角度来设定相应的制度安排。

要克服我国市场法制及执法的局限性。一是法律责任中经济责任的局限性明显，经济赔偿和罚款的力度太弱；二是认定责任有关标准和程序细化不足、可操作性不强，既不利于当事人权利的保障，也不利于执法者依法执法；三是经济违法的刑事法律责任未受到充分重视，对于企业的主要负责人、财务负责人、操作直接责任人的个人刑事责任不够健全；四是市场违法行为人的主体行为制约、限制责任追究不够，对于一些需要特别准入的主体资格的剥夺机制运用不够；五是执法力度偏弱，法制停留于纸上的现象严重，执法的效率和质量大打折扣；六是欠缺执法透明度，不少案例长年累月拖延，缺乏透明化的约束监督机制，制约了法律制裁的震慑效应。鉴于此，国家必须加强市场执法的完善，应把市场法制与执法问题纳入到依法治国战略体系中的首要内容；要重构市场执法体系建设，强化市场执法机构的权威性和专业性；要加快修改市场法制中经济、刑事法律责任的相关规则，加大经济处罚力度和个人刑事责任、市场主体资格责任的追究；要加强市场执法程序的透明化、时限化，鼓励执法机构将执法过程适度透明化；要及时借鉴、学习西方法治国家市场执法的经验，加强分析、跟踪境外重大执法案例。

紧密跟踪国际市场执法的动向。在国际上，金融监管领域的执法力度、广度都普遍加大，其执法涉及的单笔总金额也越来越巨大，对此，我国执法机构应予以高度关注。以国家发改委价格监督与反垄断局所推进的价格反垄断执法已经开始引领中国的市场执法方向，无论是针对外资（外国）企业，还是国有控股、参股的企业，所实施的较大额度的罚款或退款举措已初步展示了市场执法的威力。中国的执法机构要在密切关注国际执法动态的基础上，切实地把握好市场执法的力度，以有效维护中国市场秩序，要敢于挑战那些铤而走险，扰乱中国市场秩序的违法行为。

国内金融机构应对的注意事项

尽早准备和预防跨国经济制裁带来的影响。在国际化的环境中，中国一些大型金融机构也将其经营地域延伸至境外，这使得这些金融机构不得不直面以美国为代表的经济制裁法规和执法行动。美国的制裁法规广泛延伸到金融服务的许多业务，其制裁名单复杂多样，我国金融机构务必予以关注，应建立内控系统严密防控向制裁名单客户提供有关金融服务的风险。近期，俄美之争引发的俄罗斯被制裁也将带来一系列问题，随着事态的发展，其影响完全可能延伸至金融服务领域。国内有关能源企业与俄有广泛合作，而其同时也是我国大型金融机构的重点服务对象，如未来美国对俄罗斯制裁进一步升级，很可能引发国内金融机构有关服务也被纳入到制裁范围的情况。中央政府应对美国制裁俄罗斯的一系列举措及其对中国企业和金融机构的影响有充分的认识和准备，国际化程度较高的大型银行在参与中俄合作事宜中应持谨慎态度，有些事项上应提前向中央政府报告和争取理解，并尽可能及早充分提示相关合作可能引发的风险。

夯实反洗钱法规的执行并理性对待长臂管辖。目前国内反洗钱法规已经初步建立和执行起来，但是在有关违反法规的处理上，监管机构普遍较为宽松。这种现象不利于培育国内金融机构适应国际反洗钱执法日益严厉的形势。同时，国内金融机构不宜按照国内反洗钱执法理念来应对国际反洗钱执法，尤其是那些国际业务发展迅速的较大规模的银行更有必要慎之又慎，一方面要提升内部人员把握国际反洗钱执法动态的意识和理念，另一方面要加强反洗钱的科技系统建设，依靠强制性的科技系统来确保反洗钱法规的有效实施。对于国际洗钱中专业化、专门化、智能化、“形式与程序合法化”等趋势，应有充分的应对准备。

加强消费者或中小客户权益保护的机制建设。我国现阶段的消费者保护法规比较粗放，监管机构的执法不足以引起国内金融机构的高度重视。而群体性的消费者诉讼或投诉，以及美国消费者保护局和英国金融行为监管局等近年来的重大执法行动，已经促使国际金融机构日益强化消费者保护的有关事务的管理。国内银行应重点注意：从公司治理和管理层面上为消费者保护做好制度安排，明确有关职责，尤其是应确保涉及消费者权益保护的必要协议条款在各种协议文本中得到体现；要构建突出销售和售后服务环节对客户有关承诺的履行和保障机制，重视销售流程的适度透明和有效管控，销售误导或不当销售问题应纳入国内银行营销规范治理的长期性视野中；密切跟踪境内外监管法规设立消费者权益保护最低标准的变化及执法态势，切实防范重大监管执法带来的经济风险和声誉风险，境外有零售业务的大型金融机构更有必要强化属地监管法规的切实执行，确保依法合规经营。

强化定价管理，加强收费规范治理。银行收费已经在近年来针对金融机构的重大国际执法案例中占据了日益突出的地位。而随着我国境内银行收费的日益透明化，有关投诉和质疑将会更加常态化。为此，国内银行应注意：重视具有普遍适用性收费事项的论证和分析，为客户或监管执法质疑收费的合理性做好相应的准备，尽快改变传统的“拍脑袋式”收费定价；切实完善收费有关协议文本的具体条款，充分而适当地对有关收费事项进行提示；加强收费实施流程的规范和系统化控制，确保收费在会计手续上合法合规，规范各环节收费手续，严防基层分支机构收费业务中的违规操作引发客户投诉。

大型金融机构应前瞻性地关注是否存在垄断问题。近年来，虽然大型金融机构的垄断问题主要停留在利率操纵领域，但是对其的执法力度则是举世瞩目的。因此，国内银行应注意以下几点：密切关注境外国际银行利率操作执法案例的进展，汲取有关经验教训，防止在国内或者国际市场中陷入有关执法中；国内大银行应审慎对待经营中与利率相类似的资金或资产收益定价机制的形成，尤其是在与同业机构进行比较、分析、交流有关信息时，要防范被监管执法机构解读为操纵行为；对于银行业协会或者某些交易平台为纽带的一些同业沟通、协调行动中，尤其是针对某些产品或业务的定价或收费标准方面的讨论或协调行动中，要冷静分析是否存在共同行动或串通等问题；在人民币走向国际市场的趋势中，参与境外交易中心的大银行须审慎检视有关合作或协调是否构成操纵行为并对市场竞争、有关客户利益造成较大不利影响；关注客户、媒体舆论对银行业价格方面持有异议的问题，及时纠正有关不当行为，避免持久的违规或违法操纵价格而最终引发巨额罚款或损失赔付。

此外，管理系统的技术和合规制度性漏洞也日益成为监管执法的重点关注问题，这是因为一些管理系统的技术或合规性漏洞引发了重大的损害第三方或公众利益的问题。为此，国内银行需注意以下事宜：要高度重视信息系统建设的安全性、稳定性，尤其是在涉及客户利益方面的系统安全必须有充分的准备，一旦发生安全事故应及时化解，并举一反三地改进和优化，管理系统的安全标准必须兼顾境外机构所属国的监管法规要求；要加强内控体系的整体合规性审计和监督，确保内部控制体系建设合法合规，切实防范因为基层银行个别性违规引发系统性风险；对于涉及系统性的信息和合规方面的操作或管理人员应加强培训和监督约束，关键岗位应有合理的交流机制；要构建涉及系统性风险的评估、监测、分析、预警和有效的应急机制；在银行日益依赖互联网和信息系统背景下，要加强有关问题的前瞻性研究和预防，尤其是对一些群体化平台交易，应充分重视其操作和管理的合法性、合规性；当前形势下，国内银行借助其网络和信息平台加强了有别于传统金融服务的综合化电商平台业务的拓展，其管理与风险的特殊性应予以特别关注，一旦出现管理漏洞将是系统性的。