《清代两司行政研究》一书评介

薛刚

清制沿明，地方设两司，即布政使司与按察使司。从学界对两司相关的研究成果看，有地区性研究、阶段性研究，也有布政使、按察使个案研究。苗月宁女士所著由中国社会科学出版社出版发行的《清代两司行政研究》一书则有别于此，该书紧紧围绕两司行政问题展开深入、详实地探讨，所用史料丰富、思路清晰、论证严谨。全书以近40万字的笔墨，将有清一代布按二司行政状况展现给读者，具有较高的学术价值与现实意义。归纳来看，不论材料运用还是结构安排、内容论述等均有值得关注之处，本文对此择要述之。

一、史料详实、衔接有序

梁启超曾言：“史料为史之组织细胞，史料不具或不确，则无复史之可言。”说的就是史料对于治史的重要性。明清史料之丰富，为众所周知之事，包括档案、实录、政书、文集、方志等多项。苗著对上述各类型史料颇为利用，据笔者统计，该书引用《明清档案》、《朱批奏折》、《履历档》、《上谕档》、《起居注》等档案14类，实录23类，《会典》、《清四通》等政书文献53类，方志、笔记、文集、日记等38类。著者通过诸多史料记载的大量鲜活的实例，论证、归纳出布按两司行政诸方面，弥补了政书记载不明或缺载的不足，尽可能地还原了两司行政的原貌。在论述过程中，对史料把握得当，对制度的考论、变化的梳理、背景的阐释等均有条理，显示其较强的史料功底。

二、展示藩臬二司职掌全貌

藩司、臬司各有分工、各有专责。据清代政书的记载，承宣布政使司布政使“掌一省之政事，钱谷之出纳。？”按察使司按察使“掌全省刑名按劾之事”该著以丰富的史料阐释了如上布按二司的职掌，更为可贵的是，从大量档案、实录、文集中归纳、总结出二者共同职掌：民政——办赈、财政——钱法事务、教育——科举事务以及军需事务、考核选任地方官、盐务、关税、水利、河务等项；另有布政使的司法职能，包括颁布国家法令，审理与民政、财政有关的刑事案件、上控和京控案件，参与秋审及地方重大刑案的审理；以及清末布按二司的外交职能等。将清初至清末二百多年布按二司职掌及变化详细展示出来。书中还提及布按二司职掌重叠问题。事实上，明清地方官缺固定且有限，基层州县官集行政、司法、税收于一身，总于省之布政司、按察司。尽管清代帝王认定“各省料理钱粮，自有布政使；刑名，自有按察使；总理兵马各项事务，自有督抚。”但随着社会内容复杂化，在宽泛的分工内职掌重叠与交叉是避免不了的，这也成为二者兼管地方事务的原因之一。

三、一部活的制度史

邓小南在研究宋代制度史时指出；“所谓‘活的制度史，不仅是指生动活泼的写作方式，而首先是指一种从现实出发，注重发展变迁、注重相互关系的研究范式。官僚政治制度不是静止的政府型态与组织法，制度的形成及运行本身是一动态的历史过程，有‘运作，有‘过程，才有‘制度，不处于运作过程之中也就无所谓‘制度。如今，制度史的研究者们无不注意到‘长时段、‘动态研究的必要性。……制度史重视发展，强调动态。”苗月宁该著践行了这一制度史研究范式。如我们所知，制度、政策、机构设置具有适时性，因时、因势而设而废。自明至清，督抚由监察官固定为地方军政长官，布按二司地位居其下，分守、分巡道员由布按二司派遣官而固定为知府之上的大员，两司大计由卓异而转为非卓异，清末新政增裁官制，如此均体现制度变迁性，且其变迁具有内在的社会背景和政治需要。该著做到了长时段的、变迁性的考察，尤其对两司职掌阶段性变化及原因着墨颇多。有清一代，两司职掌的变化具有鲜明的时代特色。如顺康年间布政使安抚百姓、恢复生产，雍正年间清查亏空、耗羡归公，乾嘉时期解决人地矛盾、平抑物价，道光以后禁绝鸦片、办理协饷等。顺康时期按察使主要职掌为监察地方官员、清理积压案件，乾隆末年以后治理官风、洋教传播及鸦片输入等系列社会问题。

四、回答了两司与督抚的行政关系问题

明初，加强皇权废行省设三司，因监察地方需要及“多事之区”合力不足的情况，遵行“分指之十弹，不如合掌之一击”的古训，督抚制度应运而生。清代继承了明代这一政治遗产，并将督抚权力固定，两司题本权（以公开、正式形式奏事）丧失，反应出清政府从法律意义上确立了地方督抚最高，布按从属的行政格局。但藩臬二司省级官员的性质未变。这种地方行政体制下，作为省级大员的布政使、按察使与督抚行政关系如何？地方由分权到集权情况下，如何保证皇权及中央对地方的控制权？这些历史性的热点问题，该著对此作了回答。即通过赐予两司具折权（以秘密、非正式形式奏事）及陛见述职等方式防止督抚利用职权掣肘两司，监督督抚地方行政、用人，了解督抚任职情况等，形成督抚与两司“大小相制，内外相维”的地方管理方式。这种体制直至晚清督抚权力坐大，两司牵制督抚的格局被打破为止。

概而言之，著者以丰富的史料，阐释了两司行政的具体情况及其变化，回答了学界关心的诸多问题，堪为一部较好学术专著。欣赞之余，不免提出点希望，在这里借用杜家骥先生在本书《序》中的话，以求共勉。“任何历史问题，只要深入进去，就会感觉到它的复杂性，相关的事情非常多，只有尽可能多地广泛搜集资料，进行辨别、消化、归纳提炼，才能揭示接近客观的历史真相，得出较为贴切的认识。清代两司问题也不例外，而且，这一专题的研究空间还相当大，希望月宁女士继续努力。”

参考文献：

[1]梁启超：《中国历史研究法》，第四章·说史料，石家庄：河北教育出版社，2003年，第38页。

[2]《皇朝通典》卷三十四，职官十二。

[3]《清世祖实录》卷138，顺治十七年七月庚辰，北京：中华书局，1985年。

[4]邓小南：《走向“活”的制度史——以宋代官僚政治制度史研究为例的点滴思考》？，《浙江学刊》，2003年第3期。

[5]苗月宁：《清代两司行政研究》，《序》，北京：中国社会科学出版社，2012年。