公众参与湟水河流域水污染防治的现状调查及法律对策研究

吕金鑫

（青海民族大学法学院，青海西宁810007）

一、问卷调查的基本情况

为了对湟水河流域水污染以及公众参与水污染防治的现状有一个全面、深入的了解，笔者通过调查问卷、访谈等形式，开展了实地调查。这次调查的主要内容是公众的基本情况、对湟水河流域基本情况的了解、对湟水河流域水污染的认识、对政府开展的治理措施的认知、对防治湟水河流域水污染的参与情况以及参与意愿。调查主要是在西宁市区进行，被调查对象覆盖行政机关、企事业单位、社会团体（主要是环保组织）和公民等各个社会层面。在西宁市主要交通干道和湟水河沿线采用随机拦截方式开展调查。调查中共发出问卷200份，收回分卷196份，其中有效问卷187份。

二、公众参与湟水河流域的水污染防治的调查结果

在本次调查中，我们首先就对湟水河水质的情况进行了调查。公众对湟水河水质的看法见下图：

分析上述数据，我们发现认为湟水河水质好和很好的人仅占15%，而70%的人认为水质差或者很差，12%的人认为一般，还有3%的人回答不知道。分析这些数据，我们要特别注意的是43%的人认为湟水河的水质很差。“群众的眼睛是雪亮的”，这些都是公众最直接最切身的体会，可信度还是很高的。从调查问卷来看，公众还是普遍认为湟水河的水质是比较差的，换而言之，公众对湟水河的水质还是很不满意的。

公众又是怎么看待污染的呢？或者说公众对水污染的危害性的认识如何呢？我们也对此进行了调查。

通过调查，我们发现公众普遍认为湟水河流域水污染的是有危害的，认为基本没有危害和不知道的仅占7%。认为危害很大或者比较大的占到了76%，认为危害程度一般的也有16%，可见大部分公众对污染的严重性有着充分的认识。这从一个方面说明了治理湟水河流域水污染的重要性。

本次调查中，我们对公众对政府采取的防治措施的知晓度、认同度以及对防治的效果的认识也进行了调查。首先询问了公众对于周边防污、治污设施的知晓情况，我们选择了污水处理厂为例子。调查结果见图5。

污水处理厂是处理生活污水的主要场所，据有关资料显示，目前西宁市已经建成并投入使用的污水处理厂一共有三家，在建的还有两家。然而，通过分析图4，回答居住的地方有污水处理厂的仅有18%，回答没有的占47%，不知道的占35%。这说明了政府与公众的沟通出现了问题，公众对政府投入的治污、防污的设施设备知晓率不是很高。

这项调查显示，公众在主动通过传统媒体获取湟水河流域水污染防治信息的主动性似乎不是很高，但是依旧有超过30%的人经常了解或者偶尔了解。前面的调查显示，公众对媒体宣传还是很看重的。分析其主要原因还是在于传统媒体提供的信息不足，陈旧信息比较多，跟不上公众的需要。

再来看一组数据。这是对公众参与湟水河流域水污染防治有关的听证会、研讨会或者类似会议的调查结果。

这一组数据和图5的数据很相似。通过分析我们发现，大部分人没有或很少参加有关的听证会、研讨会或者类似会议，仅有7%的被调查者表示偶尔参加，经常参加的人没有。

三、公众参与湟水河流域水污染防治存在的问题

（一）公众参与积极性不高

湟水河流域的公众参与水污染防治的积极性并不是很高，普遍存在权利义务观念淡薄的现象。在调查中，不少公众表示不愿意和政府对着干，就是想参与到湟水河流域水污染防治，也不知道该怎么做。甚至有公众表示，防治水污染是政府必须履行的职责，政府做不好就来要求公众参与进来，这是在推卸责任。这是典型的“政府依赖症”。

（二）公众意见采纳率低

前文已经谈到现阶段公众参与率本来就不高，而就这有限的参与，公众提出的意见被采纳的情况也很少见。在调查中，有公众表示曾经通过相关途径向有关部门反映了湟水河水污染的问题，却没有得到回应。平时政府工作人员也较少主动来征求关于湟水河水污染的情况。通过分析图6，可见在湟水河流域水污染的防治过程中，公众的意见很少被咨询，更谈不上被采纳了。

（三）公众信息不充分

湟水河流域公众参与率不高的一个重要原因也是公众掌握的信息不充分，而造成这一问题的一个重要因素就是政府在环境信息公开方面存在问题。图5显示，主动通过电视、报纸、广播等媒体了解相关信息的公众并不多。这既有公众自身的原因，也有政府主动公开信息不到位的情况。

（四）公众参与途径不完备

听证会是公众参与的一项重要制度。通过参加听证会，公众能够及时有效并充分地表达自己的意见，提出自己的利益诉求，与政府有很好的沟通与交流。政府也可以通过听证会更好地了解公众的意见、建议，综合平衡各方面的不同利益需求，进而形成各方面都能接受的决策。

四、完善公众参与流域湟水河水污染防治的法律对策

（一）完善立法

一要明确公众参与的范围，公众才能有针对性的参与到流域水污染防治中来，进而发挥积极的作用。公众参与流域水污染防治的范围应当具有广泛性。也就是说公众参与流域水污染防治的范围越广越好，公众参与阶段的时间越早越好。

二要明确公众参与的主体。公众参与制度作为一项法律制度，其应当具备明确主体。流域水质问题关乎到每一个人的生活，所以，从理论上讲，每一个人都是公众参与的主体，也就是说每一个人都享有流域水污染防治的公众参与权。

（二）完善流域水污染防治信息公开机制

一要明确流域水污染防治信息公开的主体。流域水污染防治信息公开的主体这里说的是指公开信息的主体，不包括被公开的主体。一般理解信息公开的主体就是政府，因为政府负有防治流域水污染的义务，而且其掌握的资源也比较多、更可靠。但是，除了政府以外，一些企业、团体也会掌握一定的流域水污染防治信息，它们也同样负有流域水污染防治信息公开的义务。

二要明确流域水污染防治信息公开的范围。流域水污染防治信息公开的范围，总的来讲就是，除了依照法律规定不予公开的以外，政府及企业原则上应对其进行的与流域水污染防治相关的一切行为向公众公开。主要包括：相关政策法规信息、流域管理机构信息、流域水环境状态信息、流域环境科学信息、流域内环境生活信息等。

（三）明确法律责任，完善救济制度

首先，放宽原告资格的限制。《民事诉讼法》中，对于环境公益诉讼原告资格的规定是“法律规定的机关和有关组织”。笔者认为，公民个人是可以作为环境公益诉讼原告的。毕竟公民个人是环境污染的直接受害者，他们更能体会环境污染的危害。

其次，明确举证责任倒置。在实践中，环境公益诉讼的举证往往都非常困难，而且要通过一项证据证明污染或者破坏环境的行为造成了一定地环境损害，还需要具备一定的专业性和技术性知识和手段。因此，环境公益诉讼中应坚持实行举证责任倒置，原告对环境损害事实及损害大小承担证明责任，而被告对其行为是否污染和破坏环境、污染或破坏行为与损害结果之间是否有因果关系、是否存在过错、能否依法免责等承担举证责任。

[1]杨桂山,于秀波.流域综合管理导论.北京:科学出版社，2004;

[2]王金南等著.中国水污染防治体制与政策.中国环境科学出版社，2004;

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[4]吕忠梅.长江流域水资源保护立法研究.武汉:武汉大学出版社，2006;

[5]蔡守秋著.环境资源法学教程.武汉:武汉大学出版杜，2006;

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[7]张晓文.论我国公众参与环境保护法律制度的完善.法学杂志.2010(10);

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[9]王瑾,姜晨.我国环境公益诉讼的完善构想.山西省政法管理干部学院学报.2011，24(2);

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