中央直属高校财政拨款模式的历史变迁与改革思路

“改革完善中央高校经费投入机制研究”课题组

（华中师范大学，湖北 武汉430079；财政部 教科文司，北京100820；教育部 财务司，北京100816）

虽然世界范围内高等教育的投入呈现出明显的多元化趋势，但政府的经费投入仍承担着主体性作用。政府财政拨款的多少和模式，直接影响着高等教育的发展程度，其中拨款模式的改革还影响着高等学校办学的效率。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》提出把提高质量作为教育改革发展的核心任务，把促进人的全面发展、适应社会需要作为衡量教育质量的根本标准。这一标准将教育质量与教育绩效紧密结合起来，要求教育必须重视产出和绩效。高校财政政策应该研究其职能、绩效与财政投入的关系，引导高校从规模扩张型向质量绩效型发展。①目前，我国有110所中央部门所属普通高等学校，其中：教育部所属75所，其他部门所属35所，这些学校是我国高等教育的骨干力量。本文拟以中央直属高校的财政拨款模式改革为研究对象，从对现行拨款模式的认识出发，探讨在高校之间合理配置财政资源的科学拨款模式，并提出中央直属高校财政拨款模式改革的总体设想，以及实施改革的基本条件。

一、中央直属高校财政拨款模式的历史变迁

建国至今，我国高校预算拨款模式经历了“基数加增长”、“综合定额加专项补助”，直至现行的“基本支出预算加项目支出预算”拨款模式三个阶段②。

（一）“基数加增长”拨款模式（1955－1985年）

新中国成立之初，我国高等教育预算拨款没有成型的制度。从1955年起到1985年，我国高等教育财政拨款模式采用的是“基数加增长”模式。其做法是以基期（一般为上年）合理的教育拨款为基数，加上预算期因各种原因增长部分，计算预算期总额。计算公式如下③：

式中 Y：预算拨款数

A：基期（上一年）实际拨款

B：基期不合理拨款因素或应剔除因素

Ci：预算期增加项目

Xi：预算期各增加项目的增长标准

“基数加增长”的拨款模式是一种渐进式的经费分配方法，对政府是一种相对硬化的刚性预算，有利于保证高校经费拨款的基本增长，也易于操作。但由于它是以历史的支出结果为基础，在制定预算时，决策机构所遵循的关于各高校经费需求的唯一真实指标是它们在前一年花了多少钱，并不是基于合理的成本分析之上，其结果是成本是收入的函数，单位成本越高的学校，获得的经费越多。在这种拨款模式下，高校办学不可能以追求效率为己任，必然导致高校追求成本最大化现象，不利于学校控制成本和提高经费的使用效益。另外，由于基数的确定主观性极大，因此，在基数的确定过程中，一些高校对拨款决策部门的影响往往起相当大的作用，这就导致资源分配的透明度和公正性方面的问题。

（二）“综合定额加专项补助”拨款模式（1986—2002年）

1986年，原国家教委、财政部联合颁发了《高等学校财务管理改革实施办法》，确定了“高校年度教育事业费预算，由主管部门按照不同科类、不同层次学生的需要和学校所在地区的不同情况，结合国家财力的可能，按综合定额加专项补助的办法进行核定”，从而把“基数加增长”的教育事业费拨款模式改为“综合定额加专项补助”模式，并执行“包干使用，超支不补，节余留用”的原则。

在“综合定额加专项补助”拨款模式中，高校拨款主要由两部分组成，一部分是综合定额。所谓“综合定额”是基于定员定额的管理学原理，政府有关部门按每生教育经费的定额标准拨款，即按不同层次、不同类型、不同地区生均经费的定额标准拨款。“综合定额”拨款中包括教职工工资、补助工资、职工福利费、学生奖学金、公务费、业务费、设备购置、修缮费、差额补助费和其他费用等项开支。“综合定额”主要是通过政策参数（主要是在校生数）乘以生均拨款定额标准得出，其简单计算公式为：某类学生的年度综合定额＝某类学生年度平均在校生数X 每生定额标准。另一部分是专项补助，这是对“综合定额”的补充，是由财政部门和教育部门根据国家的政策导向和学校的特殊需要单独核定下达的。它主要包括新建学科、重点学科和专业以及实验室建设经费（设备补助费），中远期教师队伍培训建设费（如博士、硕士、访问学者等在国外进修与培训经费等），离退休人员经费，特殊项目补助（如长期外国专家经费）等。

“综合定额加专项补助”的拨款公式为④：

式中 Y：拨款总额

Ai：拨款项目，如各类学生人数、教职工人数、离退休人数、外籍专家人数等

Xi：相关拨款项目的拨款定额标准

Bi：各类专项补助

“综合定额加专项补助”拨款模式与“基数加增长”模式相比，其经费划拔的多少取决于三个基本因素，第一是各类在校人员人数，如学生人数、离退休人员人数、外籍专家人数等，其中影响最大的是学生人数。这个因素有利于各学校挖掘潜力，扩大招生规模，在鼓励学校提高办学规模效益方面有一定作用。但由于该模式简单地把在校生数作为唯一的政策参数，没有反映出高校的实际成本，也未能反映出高校之间的差别，势必会刺激高校盲目扩大招生规模以及追求学生层次（如硕士、博士）的提高；第二个因素是拨款定额标准。制定这个标准的依据是高校上一年的生均成本，对各校同层次、同专业按同一标准拨款，在透明度和公正性方面都有所进步，在一定程度上扩大了各高校使用经费的自主权，但是由于它是根据已有的历史支出情况和学校规模作为依据来确定高校教育经费的需求量，不利于高校办学效益的提高、办学特色的形成和创新的产生；第三个因素是专项补助。这是一个比较灵活的部分，主要是根据学校的特殊需要给予的专项资金，如对维修、改造、教学设备等进行补助。由于各校均有自己的困难，又没有统一的拨付标准，在实际工作中难免出现拨款的主观性，导致各高校均想办法争专项的局面。

（三）“基本支出预算加项目支出预算”拨款模式（2002年—至今）

从2002年开始，财政部对中央直属高校的预算核定模式改革为：基本支出预算加项目支出预算。2008年，财政部、教育部进一步建立了以“生均综合定额＋专项资金”为主体的中央高校预算拨款制度。

1．主要内容和计算方式

基本支出预算。基本支出预算按定员定额管理，主要是为保障学校正常运转、完成学校日常工作任务，用于人员经费支出和日常公用经费支出的生均综合定额拨款。生均综合定额拨款标准按照“人员经费基本持平、公用经费体现差异”的基本原则制定。本科教育生均综合定额按12大类学科设置设定不同档次的学科折算系数，对不同专业确定不同的经费定额标准，体现不同专业办学成本的差异，另对部分特殊专业和小规模特殊学校进行拨款倾斜；研究生教育生均综合定额按硕士、博士分别设定统一的拨款标准，但暂未考虑学科和学校差异。

项目支出预算。项目支出预算是中央财政为完成其特定的工作任务或事业发展目标拨付的专项资金。专项资金根据国家经济社会发展战略、高等教育事业发展需要和财力情况相应设立。目前教育类项目支出预算拨款共分为六大类：重点引导类，如“211工程”专项经费、“985工程”专项经费、“2011”协同创新计划专项经费等；改善办学条件类，如中央高校改善基本办学条件专项经费；绩效引导类，如绩效拨款、捐赠配比专项经费；学生资助类，如国家奖助学金、国家励志奖学金；国际交流类，如留学生经费、孔子学院拨款；其他类，如本科教学工程专项经费、中央高校基本科研业务费、基础学科拔尖创新人才专项经费等。

绩效支出预算。近几年，财政部和教育部积极探索中央直属高校拨款模式改革，在原有的“基本支出预算和项目支出预算”的“项目支出预算”基础上派生出“绩效支出预算”，即采取“基本支出预算＋项目支出预算＋绩效支出预算”模式。基本支出预算维持学校正常运转，项目支出预算支持学校提高性项目的开展，绩效支出预算属于奖励性的，其目的是为了促进学校办学水平的提升。但目前的绩效预算不是严格意义上的绩效预算，只是在原项目拨款指标基础上，增加了部分与绩效相关的项目，主要有自然科学类绩效拨款、人文社科类绩效拨款、学科水平类绩效拨款和管理类绩效拨款。

2．现行拨款模式的主要优势

中央直属高校当前采用的“基本支出预算加项目支出预算”拨款模式的优势在于，抓住了招生规模这一高校办学的核心成本来拨付办学经费，突出了“生均经费拨款”在整个办学经费中的重要地位，在一定程度上解决了资金使用效率问题。增加绩效拨款的优势在于将政府拨款与高校的产出和结果相联系，与传统的预算拨款方式相比，绩效拨款倾向于根据已经达到的、而不是预期的高校业绩作为奖励的基础，它能有效激励高校改变它们的目标和行为，在满足外部问责制要求的同时提高高校的内部效率。总体来看，现有的中央高校财政投入模式是要着力于解决我国高等教育快速发展期急剧扩大的外部需求和办学条件严重滞后的矛盾，专项拨款体现了建设一流大学（如“985工程”、“211工程”）、化解财务风险（如化债专项）等高等教育发展过程中突出问题的需要，这在一定程度上既满足了国家财政改革的要求，提高了经费拨款的透明度，实现了高校拨款与政府高等教育政策目标的紧密联系，又在一定程度上扩大了各高校使用经费的自主权，这种以政府财政为主导的投入成为我国高等教育快速发展最重要的基础和保障。

3．现行拨款模式的主要不足

根据我国国情，与建立具有中国特色的高校财政拨款体系目标相比，现行中央高校拨款模式还存在一些亟待完善的地方。

（1）基本支出预算拨款没有充分体现培养成本差异

现行“基本支出预算”生均综合定额拨款模式主要以学生数作为拨款政策参数，虽然也考虑不同学校和专业之间的差别，但对同一类别的高校采取整齐划一的核拨标准，没有准确地反映实际办学成本的变化规律和学校不同功能活动的运行成本的差异，与学校实际成本状况并不十分一致。这种按平均成本而不是边际成本配置资源的方式，外延式发展导向较强，因而会导致一些高校盲目扩大招生规模和提高办学层次（如扩大研究生规模）等问题，不利于高校提高办学效益、体现办学特色，更不利于高校间的竞争。同时，基本支出预算拨款中缺乏对高校教学质量和办学效益的考核，造成学生培养质量不高，难以实现高等教育数量和质量的统一。

（2）项目支出预算拨款没能更好促进大学职能发挥

从目前国家项目投入涵盖的大学职能来看，投入到人才培养的占总量比例较高，投入到科学研究次之，投入到社会服务和文化传承创新的较少，这种投入结构也符合高校人才培养的主体地位。但从实际支出情况来看，却存在人才培养教育投入被大量用于弥补其他支出不足的现象。此外，由于顶层设计不够合理，专项设立项目多而杂，占拨款的比重过大，一定程度上存在碎片化问题。从投入的导向性来看，对非竞争性的项目投入多，竞争性项目投入较少，对硬件投入较多，从而导致高校热衷于扩规模、建房子、购设备，对教师和学生这一高校核心的人力资源投入较少，高校主要职能和人本核心要素体现不够。

（3）绩效支出预算拨款缺乏整体教育投入与高校绩效相结合的体系建构

就目前在中央高校所实施的绩效拨款来看，还只是在局部项目中实施，没有真正建立起完整、系统、科学的教育投入与高校绩效紧密结合的拨款体系。这种有限的绩效拨款制度，既忽略了国家财政拨款机制的多目标要求，没有体现多政策多参数对学校办学行为的多重激励作用，也没有准确反映财政性教育经费使用的效率。同时，由于没有建立完善的与高校绩效拨款相适应的高等教育评估体系，缺乏必要的考核评价标准，因此其绩效拨款当然也不可能实现政府利用拨款对高校办学进行引导和监督的多重政策目标管理的目的。因此，目前的绩效拨款制度所起的激励作用仍十分有限。

二、中央直属高校财政拨款模式改革的思路

（一）中央直属高校财政拨款制度改革的任务与原则

1．改革的主要任务

按照党的十八大和十八届三中全会要求，以推动中央高校内涵式发展为出发点，从拨款模式改革入手，统筹考虑政府、学校、社会等各渠道投入，统筹考虑人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新等各项功能，充分汇聚各类资源和要素，全面改革完善中央高校经费投入机制。

改革的主要任务是：全面梳理现行财政拨款体制机制，着力破除体制机制障碍；以强化财政拨款与学校内涵式发展紧密关联为重点，突出特色、质量和绩效，推进分类管理和支持体系建设；针对不同类型的高校设计不同的拨款方式，量身打造，体现差异；清理整合专项资金，调整管理方式，探索引入拨款咨询委员会机制；加强经费使用的跟踪问效和绩效评价，健全赏罚分明的激励机制；构建与高等教育发展规律相适应的中央部门所属高等学校财政拨款体制机制和模式，使中央部门所属高等学校能更好地履行其职能，促进中央部门所属高等学校持续健康发展。⑤

2．改革的基本原则

（1）有利于高校拨款制度综合改革。着眼长远，立足当前，解放思想，加强顶层设计，根据高等学校办学特点，遵循高等学校教学、科研规律，体现办学的多样性和差异性，坚持公平与效益相结合，从财政拨款、学生收费、社会服务、社会捐赠、学生资助等方面统筹考虑，进一步深化中央高校财政拨款制度综合改革。

（2）有利于服务国家优先发展战略。把握国家发展战略的新形势、新要求，强化政策引导，发挥经费投入机制的政策导向作用，推进中央高校分类管理和分类支持体系建设，调整优化投入结构，加大稳定支持力度，引导投入推动学校的内涵式发展和高校特色办学。

（3）有利于扩大高等学校办学自主权。落实和扩大中央高校办学自主权，转变政府职能，减少不必要的行政干预，进一步扩大市场配置资源和学校自主安排项目及使用经费的范围和力度，激发高等学校办学活力。

（4）有利于推动学校职能的全面发挥。在强化教学的中心地位、以人才培养为第一要务的同时，统筹协调专项投入，推进学校科学研究、社会服务和文化传承与创新能力的提升。

（5）有利于促进学校管理能力的提升。完善高校内部治理结构，健全内部控制机制；强化各项投入的绩效考核与奖励力度，严格预算管理，建立教育投入公共问责制度，促进学校管理科学化、规范化、信息化水平的提升。

（二）构建“三位一体”的中央直属高校财政拨款体系

中央高校财政拨款模式改革的总体设想是：构建一个以高校成本为核心的“基本支出”、以国家需求为导向的“项目支出”和基于高校功能发挥的“绩效支出”“三位一体”的预算拨款体系。

1．以高校成本为核心的“基本支出”预算拨款

基本支出预算拨款主要是为保障学校正常运转、完成学校日常工作任务所提供的必需经费。科学的高校基本支出预算拨款应该是基于高校成本行为及其结构分析的成本预算拨款模式。成本核算是编制高校基本支出预算的基础，对于考核高校定员、定额的执行情况和教育事业资金的使用效果，以及分析教育事业费支出结构的合理性及其对教育事业发展的影响，具有重要的意义。

科学的成本核算必须建立在对成本结构的合理划分基础之上，成本结构划分必须既足够充分，又足够简单；如果划分过于粗略，就不能反映高校的成本行为；如果划分过于复杂，就缺少可操作性，不具实用价值。按定员定额管理以及成本理论，基本支出预算拨款是主要以生均成本为依据的综合定额拨款⑥。

生均综合定额拨款标准。分别按学生层级、学科（专业）不同档次，以及不同区域物价状况设置折算系数，体现不同学生层级、不同专业和不同区域办学成本的差异，同时对部分特殊专业和小规模特殊学校进行适当的拨款倾斜。

学生层级系数。在大学内，有专科生、本科生、硕士生、博士生等不同层级的学生，不同层级学生的培养成本不同，因而在预算支出拨款上应体现差异。设置学生层级系数的目的是为了消除不同层级学生给大学预算支出标准的确定带来的影响。

学科（专业）系数。生均综合定额标准的确定还应当按照“体现学科类型和水平差异”的原则核定。在大学中，对不同学科（专业）的学生的培养所投入的人力、物力、财力不同，应通过专业系数消除所有专业学生因专业不同而带来的影响。高校学生按学科性质划分为哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、理学、工学、农学、医学、管理学、艺术学12个学科门类，各学科门类学生折算为当量学生人数的权重数就是专业系数。在按学科类型差异设置学科类型调节系数体现不同专业培养成本的基础上，还应将学科状态评估、教学评估、专业资质认证结果等体现办学实力和水平的指标纳入财政拨款指标体系，增设学科水平调节系数，体现学科水平差异对培养成本的影响。

区域物价系数。由于区域经济发展所带来的物价差异，不同区域的生均办学成本不同，通过设立区域物价调整系数消除所有不同区域学生因区域物价不同而带来的拨款影响。

另外，财政部和教育部还应根据经济发展水平、物价变动情况、个人收入增长情况和财力状况定期调整教育经费拨款标准，新增教育投入优先用于补偿由于物价上涨导致的实际投入的下降。

2．以国家需求为导向的“项目支出”预算拨款

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》进一步提出，建立以提高教育质量为导向的管理工作制度和工作机制，把教育资源和学校工作重点集中到提高教育质量上来。财政专项经费预算拨款要充分体现国家需求及政策导向，并引入“项目管理”的理念和方法进行科学管理，通过项目评估等手段，提高拨款的效益。

（1）整合现有项目

全面梳理各类高等教育专项拨款项目，适当调整与合并部分专项，按科学性和时效性做好专项项目的顶层设计，防止项目碎片化，逐步建立按学校类型和目标的综合统一的专项管理模式，集中资金做大事，以提高专项资金的使用效益。可以考虑将专项项目拨款分为两大类型：一类为“国家需求导向型”项目拨款，另一类为“办学基本需求型”专项。

（2）强化专项经费的政策导向

可考虑建立以下财政专项：以提高高等教育人才培养质量为导向的与本科生、研究生人才培养质量相关的专项和高水平大学、学科建设专项；以科技创新为导向的支持科研平台建设专项和鼓励科技创新专项，包括重点学科、重点项目、重点实验室建设等，以及鼓励科技创新的自主科研项目；鼓励学校为地方经济建设服务的特色学科和社会服务的补偿专项；支持文化传承创新的繁荣哲学社会科学专项和支持文化发展专项，以及主要用于国家促进教育公平的学生奖、贷、助学金和促进高等教育国际化、信息化专项，推动学校内涵式发展。

（3）增加科研基本保障经费拨款

根据中央主管部门评估认定的科研机构数、基础性和创新性研究年度经费和项目等核定学校专职科研编制数，专职科研编制数每四年核定一次，每年按核定的编制数和拨款标准核拨科研机构基本人员经费和运行费，拨款标准根据中央部门所属高等学校教师人均个人收入状况和中央财政财力确定，并考虑个人收入和物价水平变动情况进行动态调整。

（4）完善高校教职员工社会保障机制

通过以中央财政投入为主，学校、个人共同分担的方式，落实高校在职人员和离退休人员社会保障所需资金，逐步将高校教职工纳入社会保障体系，在此之前，根据离休费、退休费发放政策，及时调整离休费、退休费拨款标准。建立健全全员医疗保险制度，按照离退休社会保障费解决方式落实教职工和学生医疗保险资金，逐步将教职工和学生纳入社会医疗保障体系，在此之前，根据医疗费支出情况，适度增加高校医疗费拨款。

（5）建立保障高校基本办学条件的长效机制

从满足高校事业发展需要出发，进一步完善高校基建投资体制。加大基建投入，形成以财政投入为主，多渠道筹措基建资金的多元化高校基建投资机制。优化教育资源配置，合理安排项目建设计划，使高校的基本建设规模与高校的事业发展规模相适应，校园面积基本达标，教学科研用房基本满足办学需要，学生食宿条件进一步改善，水、电、路等基础设施基本配套。

3．基于高校功能发挥的“绩效支出”预算拨款

绩效拨款是一种以产出为基础的拨款模式，它强调绩效指标对拨款数额的影响。高校绩效支出预算拨款反映了高校财政为了实现教学、科研以及学校建设的需要，所进行的资源配置活动与所取得的实际成果之间的对比关系。在这种通过衡量高校的办学绩效决定对其拨款方向和数额的机制下，注重的是已经实现了的目标，而不是大学承诺的目标。

（1）理论建构

从国际范围看，20世纪70年代以来，世界发达国家的高等教育财政体制均把绩效因素纳入财政拨款体系，并加大绩效拨款的比例。绩效拨款通过引入竞争机制，促使高校为争取更多政府拨款而加快教学、科研、社会服务及文化传承创新等各个功能的改进与提升，进而促进高等教育整体质量的提高。

高校绩效拨款制度能否产生预期效果，关键是能否根据评价目的和重点，设计科学、适用、可操作和针对性强的绩效评价指标体系。对高等教育财政投入绩效评价指标体系的构建，从可行性、科学性、系统性的角度，结合“5E”原则（经济性指标、效率性指标、效果性指标、公平性指标、环境性指标），设计出包含内部投入绩效、内部运行绩效、外部适应绩效三个层面的指标体系。绩效评价指标的选取与评价方法的选用直接关系到绩效评价结果的客观性、准确性与可靠性。具体的设计就是将学校在一定时期内的表现通过绩效指标体系量化，再按照一定的计算公式来确定拨款数额，拨款数额与高校在一定时期内所达到的绩效指标程度成正比⑦。

（2）实施方法

高等教育绩效拨款是政府将大学（主要是公立大学）人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新四大职能方面的绩效作为拨款的主要依据，是对高校在履行上述职能中所取得的成绩和效果的一种综合评定。把绩效拨款模式引入高等教育的资源分配过程，可以起到两方面的作用：一方面，国家依据高校绩效来拨款可以促进政府教育资源的合理分配和有效利用，鼓励高校降低成本，提高经费的使用效益；另一方面，绩效拨款模式作为政府调控高等教育的一种手段，通过制定不同的绩效评估标准来引导高等教育的发展，促使高校重视其社会责任、重视教学科研质量，不断提高管理效率，从而提高学校整体教育质量和水平。

建立高校绩效拨款指标体系应以客观事实为依据，按照人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新活动的自身规律，以“效果”为导向，突出高等教育经费投入的目标指引：追求资金使用的经济性、效率性、效益性。本研究从高校四大功能实现指标和学校管理指标两个维度来探讨绩效拨款评价指标体系的设计。

人才培养绩效指标。主要包括本科教学质量评估、学生培养质量和教学获奖情况等因素。教学质量评估因素主要以教育部本科教学质量评估结果为依据；学生培养质量因素主要以就业率、考研率、用人单位满意率、各类国际国内大奖项，以及英语四、六级通过率和计算机等级考试通过率等为依据；教学获奖因素主要以国家级教学成果奖、国家级优秀教材奖、全国百优博士论文等为依据。

科学研究绩效指标。主要包括学科质量评估、科学研究成果、学科国际影响力等因素。学科质量评估主要以教育部组织的全国重点学科、重点实验室、工程中心评估结果为依据；科研成果包括自然科学三大奖、教育部哲学社会科学奖、高水平科研项目、论文和专著、发明专利、国家重大科研项目及经费等；学科国际地位包括特色学科在国际上的排名、学者在国际上的影响力等。

社会服务绩效指标。主要包括通过科技服务、人才培养及其他服务等方面对社会做出的贡献。具体包括科技成果应用转化率、大学科技园为社会贡献率、高校人均年社会服务收入、高层次非学历培训、项目完成产生的重大社会效益等为社会经济发展所做的贡献。

文化传承创新绩效指标。主要包括文化创新和国际文化交流与合作因素，具体项目主要有文化传承创新获奖、孔子学院建设、重要海外中国学术研究中心、重大国际文化学术会议、重大国际文化合作项目，以及校园文化创新、为地方文化建设服务贡献率等。

学校管理绩效指标。主要包括财务运行绩效、学生资助绩效和财务管理创新等因素，具体包括预算执行率、收入增长率、固定资产增长率、校产投资收益率，获奖助学金学生占全部学生比例、学生奖助学金占学费的比例，管理体制改革创新及成效，财务信息化水平，以及中央高校捐赠收入等。

（三）中央直属高校财政拨款模式改革实施的基本条件

1．完善财政投入法制建设，为提高高校财政投入提供法律保障

针对目前我国教育法制体系不健全的实际情况，应积极借鉴发达国家的成功经验，加快高校财政投入的制度化、法制化方面的建设。加快高等教育财政投入的立法进程，在具体立法及执法方面，应明确全国人大委员会对财政资金分配的决策权；明确各级政府财政分担的责任、比例以及相关的约束条款；明确财政拨款的监督和审查机构；明确财政拨款的绩效本位体系等，从而为高校财政投入管理工作提供法律保障。

2．成立高等学校拨款委员会，确保财政拨款公正公平

长期以来，我国高等教育经费财政拨款机制是通过财政部门向教育部门拨款，教育部门再向各高校拨款。这种拨款机制下的拨款机构纯粹官方人治化特点，与高等教育拨款的公平公正原则相去甚远。要实现教育经费的公开性、透明性、公正性和公平性，既需要出台和完善相应的法律法规，将包括拨款目的、申请办法、分配方法、资金管理、后续评估等在内的相关内容都以法律的形式确定下来，使各种类型和层次的高校都能在有章可循、有法可依的环境中得到公平的对待，更需要借鉴国外的成功经验，在运作机制上引入拨款（评估）中介机构，构建“政府—中介—学校”三方协调运作模式。成立高等学校拨款委员会，其成员组成包括政府官员、教育专家、学者等。⑧

高等学校拨款委员会不是政府的一个部门，而是承接政府对高等学校拨款的事业性中介机构，作为在政府与高等学校之间的一个缓冲机构，避免政府直接干预高校的行为，变过去的直接行政干预为间接的政策指导。在业务上，高等学校拨款委员会接受政府的指导；在运作上，高等学校拨款委员会具有相对的独立性。一方面，它是政府的助手，帮助政府把相应的责任施加给高校；另一方面，它又是高校的代言人，帮助学校向政府提出要求。其主要职能是为政府制定高校整体财政计划，明确各高校使用经费应承担的义务，与评估机构密切配合，将拨款与评估结果挂钩，确保经费使用的效益和效率等；同时，它本身应接受政府部门和社会的监督。成立专门的高等学校拨款机构，有利于政府职能的转变，有利于保证财政拨款的公平，有利于促进高校办学自主权的落实，有利于促使政府提高对高校拨款的透明性，也促使高校充分履行其社会职责。

3．加强财政拨款绩效评价，确保资源配置合理高效

教育资金投入在促进物质性条件的改善方面可能会收到立竿见影的效果，但教育资金投入对教育品质的提升却是一个长期的过程，很难得到立竿见影的改善，而教育投入与学校的实际支出是否匹配，是否实现了投入的意愿，支出是否满足了投入的要求，支出所产生的效果是否符合教育发展的规律，是否符合高校发展的战略目标，经费使用过程中的偏差能否得到及时的纠正，这些主要靠构建一个完整科学的高校质量评估机制和与之相适应的高等教育财政拨款绩效评估机制，将高校质量评估的结果与提高性财政拨款直接挂钩。

高等教育财政拨款绩效评估是指高等教育经费经过申请、批准、投入、产出后，对已经完成计划投入的教育经费项目的目的、执行效率、效益、作用和影响所进行的系统的完整的综合评价分析，在系统收集有关信息的基础上，对高校达到既定教育目标的程度和绩效所做的价值评判和分析，对财政拨款和经费使用过程中出现的不合理、不合法问题做出有效的纠偏引导，对资金使用的效益、效率和质量进行衡量，以决定后续拨款的多少、方向、形式和方法等。建立健全高校资金绩效评估机制和评价指标体系的目的，就是要鼓励高校进行资源的合理竞争，以实现既能优化资源分配，又能提高高等教育整体水平的目的。政府要承担起制定适合我国国情的绩效拨款指标的工作，逐步建立起完善的大学绩效评价体系，将绩效因子纳入专项拨款，运用绩效对高校拨款使用的效益、效率和质量进行衡量，根据评定的结果确定国家财政拨款和政府补助金额度，促进高校间进行资源的合理、良性竞争，使教育资源得到更为充分、有效的利用。对高等学校的评估以高校的自我评估和由高校评估机构组织的专家组的评估相结合的形式进行。⑨通过成立专业的、权威的评估机构，强调公开竞争和绩效评估的观念来指导高校的发展，这实际上是一种比直接行政干预更为有效的激励和管理机制。

4．建立评估反馈机制，确保经费运行轨道正确

建立科学的评估反馈机制的目的就是在绩效拨款模式应用于高校之后，通过积极收集、接受高校和相关各界的意见，考察高校教育经费的到位率和及时性，解决高校教育经费支出中存在的浪费、资金不到位、不合理、效用低下等问题，从而引导高校按照相关规定最大化教育经费的使用效益，避免超计划、超进度的经费支出；监督高等教育经费使用过程的合理性，进而加强审查，防止虚报冒领等违法行为的出现；发现高校教育经费运行中存在的制度体制问题，采取有效的补救措施抑或是防患于未然，强化对教育经费使用的规范化管理，使经费的运行始终在正确的轨道上。

在实施科学评估反馈机制过程中，要突出高校自身发展目标与促进社会发展、经济发展的目标的有机结合，实现高校自身基础建设发展与师生工作、学习、生活环境改善相统一的目标，以高校产、学、研发展对社会发展需求的直接贡献与间接贡献、经费的到位率、及时性、支出的合理、合法性、预算相符性、师生生活学习环境条件、基础建设的经济实用性等为评价重点，不断对绩效指标系统及时进行改进，以确保实现建立绩效拨款模式的初衷。

5．加强高校投入监管，提高财政资金的使用效益

高等教育投入是公共财政支出的重要内容，当前我国高等教育一方面表现为投入严重不足，另一方面又表现为经费使用不尽合理、存在不同程度的损失、浪费，这就造成原本总量就不足的公共财政支出效益低下，加剧了高等教育经费的供求矛盾。加强高等教育财政投入监管，对高等教育经费的配置与使用情况进行全面的监督，检查其效益水平，评价和分析影响效益发挥的因素，以实现最小的投入获得最佳办学效益的目标。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出，“加强学校财务会计制度建设，完善经费使用内部稽核和内部控制制度”、“加强经费使用监督，强化重大建设项目和经费使用全过程的审计”、“建立并不断完善教育经费基础信息库，提升经费管理信息化水平”等。因此，在监管内容上，高校投入监管体系应包括教育经费投入、使用和信息公开情况三部分；监管主体应包括外部监管（如教育主管部门、财政部门、审计部门，税务部门和社会公众）和内部监管（如高校内部审计部门、财务部门以及专设的内部监管机构）。只有建立起对高校经费投入与使用全过程、全方位的监管，才能从根本上提高高校资金的使用效益。

注释

①教育部高等教育司：《提高质量，内涵发展——全面提高高等教育质量工作会议文件汇编2012》，北京：高等教育出版社，2012年。

②黄永林：《新中国教育财会六十年》，武汉：华中师范大学出版社，2010年。

③④戴罗仙、吴海泉：《公共经济与教育财政研究》，长沙：湖南人民出版社，2005年。

⑤郭新立：《中国高水平大学建设之路——从211工程到2011计划》，北京：高等教育出版社，2012年。

⑥官风华、魏新：《高等教育拨款模式研究》，《教育研究》1995年第2期。

⑦叶伟萍、刘建武：《改革我国高等教育拨款模式需要注意的问题》，《中国科教创新导刊》2008年第16期。

⑧⑨颜廷兰：《基于绩效管理理论的高等教育拨款模式改革研究》，《中国成人教育》2011年第24期。