中国土地复垦监管体系问题与对策

2014-11-22白中科王金满

中国土地科学 2014年2期

周妍，白中科，罗明，周旭，王金满，景明

（1. 中国地质大学土地科学技术学院，北京 100083；2. 国土资源部土地整治中心，北京 100035）

1 引言

据统计，截至2009年，中国生产建设活动和自然灾害共损毁土地约13507万亩，已复垦约3382万亩，还有约10125万亩未复垦，每年新损毁土地约435万亩[1]。中国土地复垦面临历史遗留损毁土地“旧账难还”、新增损毁土地不断增加的严峻形势。2011年3月5日国务院公布实施《土地复垦条例》， 2012年12月27日国土资源部公布实施《土地复垦条例实施办法》，构建了中国土地复垦的基本制度框架。但仍然存在监管机构不健全、监管机制不完善、监管手段薄弱和监管技术标准不完备等问题。贯彻落实《土地复垦条例》和《土地复垦条例实施办法》有关制度措施，亟需构建完善土地复垦监管体系，监督土地复垦义务人切实履行复垦义务。

土地复垦监管体系是对土地复垦责任主体实施实行科学、有效监督管理的一系列政策、措施、制度、方法的总和，它既包括一个国家在土地复垦监管方面所实行的有效的行政组织体制、机制以及法律、行政、经济等手段，也包括与之相配套的法律法规体系、监管内容、标准体系、监测方法、执行评价以及监管信息披露等。

本文在系统回顾中国土地复垦监管体系发展历程的基础上，总结2012年度对全国32个省级单位“《土地复垦条例》实施情况”的函调与典型调研成果，深入分析了当前中国土地复垦监管体系存在的主要问题，提出构建完善土地复垦监管体系的对策。

2 中国土地复垦监管体系发展阶段划分

与国外土地复垦监管体系及相关行业土地复垦监管体系相比，中国土地复垦体系的发展相对滞后。

美国、加拿大、澳大利亚、加拿大、德国等矿业大国都具有完备的土地复垦监管体系。国外土地复垦监管体系一般都有以下特点：有健全的复垦法规，有专门的土地复垦管理机构，有明确的复垦资金渠道和建立了“复垦基金”，并将土地复垦纳入采矿许可证制度中，实行复垦保证金制度，建立严格的土地复垦标准，重视土地复垦的研究和多学科专家的参与合作[2-12]。

中国现阶段，环保、水利、煤炭等相关行业监管正处于不断完善的阶段，其行业监管体系具有以下的特点：有分层级的监管主体、有较为健全的法律法规、有动态中不断完善的监管标准与规范、有清晰的监管考核指标与目标、有明确的监管责任追究制度，有多维的部门协调机制、还有监管后影响综合评价；重视行业监管的过程性，将约束体现在进行时序中，而不只是重视行业的最终利益结果[13-17]。中国现代的土地复垦始于20世纪50—60年代，矿山企业职工为解决吃粮问题自发复地造田[12]，但真正意义上的土地复垦监管始于1989年，以《土地复垦规定》的颁布和实施为标志。20多年来，土地复垦工作逐渐得到政府、企业及社会各界的重视，法律法规不断健全，配套政策逐步完善，基础工作得到加强，复垦率由1987年的1%提高到目前的25%左右[1]，对耕地保护、改善生态环境、促进土地资源可持续利用做出了积极贡献。

回顾中国土地复垦监管的发展历程，以关键法律法规和政策文件的发布为标志，可以分为起步、快速发展和完善三个阶段，各个阶段基本情况与主要特点如表1[18]。从表1可看出，20多年来，中国国家和地方各级国土部门在土地复垦监管方面做了许多有益探索，取得了卓越成效，土地复垦监管体系框架已基本形成。但是由于起步晚，仍然存在监管机构不健全、监管机制不完善、矿业用地政策存在缺陷、监管手段薄弱和监管技术标准不完备等问题。

3 中国土地复垦监管体系存在的问题

3.1 监管机构不健全

《土地复垦条例》实施以来，各级国土资源部门明确了由耕地保护司（处、科）为主负责土地复垦监管工作，同级土地整治中心为土地复垦监管技术支撑单位。如：国土资源部土地整治中心成立了土地复垦处；安徽省在厅内增设了资源恢复整治处，具体负责土地复垦等工作；广西、湖南等省（区）土地整治中心专门成立了土地开垦复垦科。一些土地复垦任务较重的地区，政府部门成立了土地复垦专门机构，如：安徽省淮南市人民政府政府成立了塌陷区综合治理办公室。但多数省份仍然未能建立土地复垦监管专门机构，未能明确土地复垦专职管理人员，“国家－省－市－县”的层级土地复垦监管机构还不健全。

表1 中国土地复垦监管体系发展阶段划分Tab.1 Stages of China regulatory system for land reclamation

3.2 部门协同机制不完善

土地复垦工作，尤其是矿区土地复垦，涉及多个利益相关方，包括政府、国土、环保、水利、农业、林业、交通、社会保障等多个部门，以及矿山企业和农民。不同利益相关方，在土地复垦有关工作上有着不同的利益关注点或管理目标。由于相关政策制度间衔接不够充分，存在各利益相关方均希望达到各自利益和目标最大化的冲突，需要在利益相关方分析的基础上，研究形成统筹协同推进土地复垦的工作机制。

3.3 矿业用地政策存在缺陷

在中国，采矿活动涉及采矿权和土地使用权两种基本权利，分别由矿产资源法和土地管理法规定。井工开采矿产资源在获取采矿权时，除工业广场、运输道路等地面设施需要办理征地手续外，井工采矿的区域一般未要求办理征地手续，只要求给予土地所有权人一定的补偿；只有在开采沉陷后无法恢复的地区，要求办理征地手续。而露天开采矿产资源的（除开展采矿用地方式改革试点的地区外），则要求在办理采矿权的同时办理土地征收手续。

中国实行土地利用年度计划制度，国家每年下达给地方的新增建设用地计划指标既包含了常规的经济社会发展所需的建设用地指标，也包含了矿业用地指标。而各地普遍存在新增建设用地计划指标供需矛盾突出的问题。由于新增建设用地计划指标的限制，造成大量矿业用地的违法。以安徽省两淮矿区为例，由于多年大规模的开采已形成了约480 km2的采煤塌陷区，其中60%为耕地。尽管安徽省出台了有关政策，要求将这些塌陷积水耕地区分不同情况分别予以征收或复垦。但由于积水较深且缺乏土源，复垦难度较大。同时，受新增建设用地计划指标的限制，多数无法办理征收手续，造成大量因塌陷积水而无法耕种的耕地在地籍图上仍然维持耕地地类。

3.4 缺乏实时有效获取监管信息的手段

土地复垦监管信息不对称，是制约土地复垦监管的主要因素之一。当前中国土地复垦监管信息系统尚处于空白，自2009年以来每年均采取函调和典型地区调研的方式来获取各地土地复垦监管信息数据。《土地复垦条例》和《土地复垦条例实施办法》明确了土地复垦信息报备制度，要求国土资源主管部门建立健全土地复垦信息管理系统，收集、汇总和发布土地复垦数据信息。然而相关法规政策中只涉及了土地复垦监管的宏观要求，土地复垦监管内容和指标尚不明晰。需要在充分研究“国家－省－市－县”各级土地复垦监管需求的基础上，制定土地复垦监管信息报备指标体系，研发土地复垦信息报备系统与日常监管平台，以实时有效获取土地复垦监管信息。

3.5 监管技术标准不完备

土地复垦技术标准是进行土地复垦监管体系的关键组成部分之一。当前中国的土地复垦技术体系还不完备，目前已发布的土地复垦技术标准只有《土地复垦方案编制规程》和《土地复垦质量控制标准》，远远不能满足土地复垦监管的要求。亟需研究土地复垦活动实施全过程中各影响因素、控制手段、控制目标等所涉及的技术要求，全面构建土地复垦技术标准体系。

4 完善中国土地复垦监管体系的对策

4.1 构建专业化、层级化的监管机构

土地复垦具有综合性、技术性、系统性、地域性、多样性等特点，与地质学、土壤学、土地管理学、环境科学、生态学、农学、社会学、工程学、采矿学等多学科交叉，需要设立专门的土地复垦监管机构，配备专职人员负责土地复垦监督管理工作。国土资源主管部门、大中型矿山企业要明确土地复垦监管专门机构和人员，复垦任务重的地方人民政府应当设立土地复垦监管专门机构。同时，土地复垦监管需要建立部、省、市、县之间的层级差异管理模式，各层级监管部门之间要加强协同和互动，具体监管内容见表2。

4.2 加强部门协同

以矿产资源开发为例，不同的利益相关方的利益关注点或管理目标如表3。土地复垦监管目标的实现需要依靠各部门协同配合。可通过建立联席会议的方式，让多个利益相关方充分表达诉求，在协商的基础上达成共识，形成各方共同遵守的规则，提高决策的科学性与可操作性。

表2 中国层级化土地复垦监管内容Tab.2 Content of China hierarchical regulatory for land reclamation

表3 中国土地复垦利益相关方分析Tab.3 Stakeholder analysis of China land reclamation

4.3 改革矿业用地政策

矿业用地不同于常规的建设用地，不是对土地的永久占用，其利用方式和使用期限是由矿产资源自身的特点所决定。例如，一些小型矿山采矿用地的使用周期只有2—3年，而一些大型矿山采矿用地的使用周期可达到几十年。目前国土资源部在广西平果铝业公司、中煤平朔公司、内蒙古鄂尔多斯地区部分矿山试点实施的采矿用地方式改革试点，即对矿体埋藏较浅、适合露天开采，在5年内能复垦为耕地或恢复土地原用途的采掘场用地，经国土部批准为试点区域的，可采取临时用地方式取得土地，用于矿产资源开采活动，不办理土地征收和农用地转用手续。然而，试点适用范围十分有限，无法从根本上解决矿业用地的问题。

根据矿业用地的特点，建议探索创立“新增矿业用地”指标，从独立选址的重点项目建设用地指标中单列，不受地方新增建设用地指标的限制，实行“封闭循环”管理制度。先期，根据各地矿业用地的需求，给予一定数量的启动指标；后期，在保障农民补偿的前提下，鼓励企业预先谋划、优质高效复垦矿业用地。复垦后的矿业用地可以用来置换新的“新增矿业用地”指标[19]。

4.4 加强信息化监管

一是要构建 “国家－省－市－县－企业”5层级、“方案编报—阶段方案—年度方案—年度报告—阶段验收—总体验收—管护评价”7环节全生命周期监管指标体系，实施土地复垦层级信息报备制度，报备主要内容包括土地损毁情况、土地复垦费用使用情况、土地复垦工程实施情况以及土地复垦效果等。二是依托国土资源综合监管平台和“一张图”，建设分布式土地复垦信息化监管平台与多个应用系统，解决海量多源多尺度复垦监控时空数据的实时交互与转换融合问题，以及与国土相关信息系统的数据共享传输，服务于国家、省、市、县4级国土资源主管部门和生产建设单位。三是全面运用遥感、GIS和传感网等现代信息技术手段，研发土地复垦远程监控装置与数据传输系统，实现动态、实时的土地复垦监测与管控[20-21]。

表4 中国土地复垦标准体系建设情况表Tab.4 Statement of Standard Construct for China land reclamation

4.5 研制土地复垦实施与监管系列标准

当前土地复垦技术标准体系应在现有的《土地复垦方案编制规程》和《土地复垦质量控制标准》的基础上，加强土地复垦调查、工程建设和验收等紧迫程度高的相关标准的研发，具体见表4[22]。

5 结语

土地复垦已经成为生态文明建设的重要措施和内容。本文对土地复垦监管体系的概念和内涵进行了探讨，提出监管机构不健全、监管机制不完善、矿业用地政策存在缺陷、监管手段薄弱和监管技术标准不完备是中国土地复垦监管体系存在的主要问题。需要从监管依据、主体、对象、目标、环节、机制、手段、标准等方面全面构建完善土地复垦监管体系。当前和今后一个时期重点任务：一是构建专业化、层级化的监管机构，明确各层级监管侧重点，构建差异化的监管内容；二是加强部门协同，建立联席会议制度，平衡各利益相关的诉求；三是探索单列矿业用地指标，实行“封闭循环”管理，复垦后的矿业用地可以用来置换新的“新增矿业用地”指标；四是加强信息化监管，研究全生命周期多层级监管指标体系，建设分布式土地复垦信息化监管平台，研发土地复垦远程监控装置与数据传输系统，动态、实时获取土地复垦监管信息；五是研制土地复垦实施与监管系列标准，从调查、评价、规划、设计、预算、施工、监测、管理等环节，全面规范监管主体和监管对象的土地复垦技术行为。

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