系统重要性金融机构识别的国际经验借鉴

刘志洋

(东北师范大学经济学院，长春130117)

2008年金融危机爆发后，“系统重要性”频现媒体和学术文献。全球监管当局对系统重要性金融机构监管非常重视。巴塞尔委员会、金融稳定委员会和G20集团等纷纷提出政策监管框架指导全球各个国家监管系统重要性金融机构。中国银监会也印发了商业银行全球系统重要性评估指标披露指引，中国银行和中国工商银行先后进入全球系统重要性金融机构名单。因此，有效监管系统重要性金融机构对于中国金融体系的稳定具有非常重要的现实意义。

有效识别系统重要性金融机构是有效监管实施的前提，而清晰认识“系统重要性”的含义则是有效识别系统重要性的前提。“他山之石，可以攻玉”，了解国际对“系统重要性”最权威、最前沿的阐释，借鉴国际对系统重要性金融机构的识别的最先进做法，无疑对我国系统重要性金融机构监管具有重要的政策参考价值。

一、“系统重要性”的含义

维护金融稳定是中央银行继货币政策之后的第二个重要的使命(Thomson，2009)［1］1。维护金融体系稳定的重要一条原则是要使金融机构以及金融市场参与者的动机(Incentives)要具有时间上的一致性(Time Consistent)，不会产生周期性的变动。对金融机构的经营动机提供指导需要监管当局能够有效的监管系统重要性金融机构。然而定义系统重要性非常困难，包括G20集团成员国在内的各个国际组织都没有一个清晰的定义。

国际上主要从“大而不倒”的视角对“系统重要性”进行定义(Elijah Brewer，2007［2］;Dean Banker，2009［3］;Manja Volz，2009［4］)。对“系统重要性”一个通俗的定义是:如果一家金融机构是系统重要性的，则其倒闭会产生巨大的溢出效应(Spillover Effects)，如果任由其倒闭，则金融体系和实体经济就会遭受较大的负面影响。但是这个定义对于实践没有任何指导意义(FSB，2009)［5］5。从实践角度出发，G20集团认为如果一家机构、市场或者金融工具无法正常运转，并且对金融体系的正常运行产生负面影响，或者能够引发困境在金融体系传染，则该机构、市场和工具就是系统重要性的。而一些其他的监管机构则对系统重要性的认定存在分歧，分歧点在于在决定一家机构是否是系统重要性时，是看其对金融体系的影响还是看其对实体经济的影响。

“系统重要性”具有状态依存性(FSB，2009［5］6)。在正常时期，或许只有一小部分的金融机构是系统重要性的;然而在金融体系动荡时期，或许更多的金融机构都是系统重要性的，因为这些机构影响着其他机构的稳健经营。因此，如果将系统重要性与非系统重要性区分的太清楚的话，则容易忽略金融系统内部的系统性风险爆发点。因此，如果从更加宽泛的角度定义系统重要性，则我们可以定义，如果金融机构、金融市场或者金融工具是系统重要性的，则当其无法正常运转时，会给金融体系的正常运行以及实体经济带来较大的负面影响。FSB(2009)［5］6从以下四个方面理解“系统重要性”:

第一，系统性事件往往伴随着负外部性。每家金融机构都会管理自身投资组合的风险收益状况，但是不会考虑其所承担的风险对于金融体系的影响。虽然这个特点对于金融机构来讲是共性，但是一些金融机构由于其自身的经营特点使得如果这些金融机构陷入困境，则会对金融体系和实体经济带来负面影响。因此这些特点成为决定其系统重要性的重要因素。

第二，金融体系无法正常运转包括一些金融服务无法正常获得，或者获取金融服务的成本显著上升。对于系统性事件的认定应该更加关注在对宏观经济产生的负面影响上，而不是仅仅局限于其发生对于金融体系的影响而导致的财富水平的降低上。比如，资产价格的降低会影响经济参与者净财富、消费以及实体经济，但是只要资产价格的降低没有导致金融服务无法正常获得，则资产价格的降低就不是系统重要性的。但是如果资产价格的降低使得金融机构的资本金出现缺口，进而导致金融体系无法向实体经济提供充足的信贷，则此时的资产价格的降低就是系统重要性的。

第三，“系统重要性”往往与溢出效应有关。如果一家机构无法正常运转不对实体经济产生负面影响，则该家金融机构不是系统重要性的。负面影响包括对实体经济的供给和需求产生的负面影响，且这些负面影响会持续较长时间。

第四，“系统重要性”强调金融服务的持续供给能力。对于金融机构来讲，其职能包括信用供给、期限转换、提供储蓄服务、风险管理、支付清算等。金融市场和金融工具则承担着风险定价、配置资源以及提供流动性等职能。这些职能对于经济的运行和增长都十分重要。从这个意义上讲，所有的金融中介、金融市场和金融工具都可能是系统重要性的，但其系统重要性的程度则取决于当时的经济环境和金融环境。

二、“系统重要性”的决定因素

许多国内学者从监管的角度总结了国际系统重要性金融机构监管的实践经验(叶茂，2010［6］;黄孝武等，2012［7］;郭卫东，2013［8］)。然而为了更好的监管系统重要性金融机构，监管当局应当明白为什么一家金融机构是系统重要性的，哪些因素决定了一家金融机构的系统重要性程度，进而在此基础上制定监管政策，完善监管框架。

(一)规模因素

虽然“大”并不意味着“系统重要”，但是规模因素(基于资产规模或者业务量规模)是国际监管当局评估金融机构系统重要性的主要因素。在考虑规模因素的同时，还应该考虑银行信贷资产的配置情况。比如，如果甲银行和乙银行的资产规模均占据了全国银行业资产规模的5%，但是甲银行的资产主要是政府债券或者大型金融机构发行的债券，而乙银行的资产主要由工商贷款组成。在这种情况下，显然乙银行系统重要性高，因为即使甲银行倒闭(何况甲银行资产风险小，倒闭风险很低)，由于其所持有的资产流动性较高，信用风险很小，因此损失也不会很高。另外，在考虑规模因素时，应该将银行的表外业务纳入统计框架，比如银行的发放的信贷承诺等。

Thomson(2009)［1］2指出，根据目前国际通行做法，基于“规模”因素定义“系统重要性”准则一般如下:①金融市场和支付清算系统瘫痪应时间足够长、严重程度足够高，进而会影响实体经济的正常运行。并表后金融机构资产为全国银行业总资产的10%以上(或者资产总量占据全国银行业资产总量的5%，贷款总额占据全国贷款总额的15%以上);②将表外资产并入表内后，金融机构资产总额占全国银行业资产总额的10%以上;③并表后金融机构的寿险产品占全国寿险产品市场份额的10%以上，或者保险产品占据全国份额的15%以上;④对于非银行类金融机构(保险公司除外)来讲，若其资产总额位居前十(或者资产总额前二十，但是将表外资产并入表内后，资产总额为前十)，或者其在资本市场的业务份额占据20%以上，则该机构是系统重要性的。

(二)基于“4C”准则的定义

Thomson(2009)［1］3基于“4C”准则对系统重要性金融机构进行定义。“4C”主要是指传染性(Contagion)、相关性(Correlation)、集中度(Concentration)和时势性(Condition/Context)。基于“4C”定义“系统重要性”的目的是为了从“4C”的角度来缓释由于“4C”因素而引发的系统性风险，而不仅仅是为了定义“系统重要性”。

1．传染性。国际社会对传染性的关注始于Herstatt银行事件和大陆伊利诺伊银行事件。虽然Herstatt银行非常小，但是其倒闭会对支付清算系统造成致命的影响，会使得很多交易对手发生大量损失，因此政府对Herstatt银行进行了救助。而美国联邦存款保险公司救助大陆伊利诺伊银行的原因也在于，大陆伊利诺伊银行倒闭会使得2300家社区银行陷入困境(Todd和Thomson，1991［9］)。在2008年金融危机爆发前，美联储纽约分行之所以让JPMorgan收购Bear Stearns，其主要考虑的因素也是防止损失通过CDS市场在金融体系中蔓延。一般来讲，从传染的视角定义“系统重要性”需满足以下标准:如果一家金融机构的倒闭引发:①银行体系30%的资本发生损失;②国内和国际支付清算系统瘫痪;③一个或者几个金融市场崩溃或者被冻结①。

2．相关性。即银行间共同风险敞口暴露。Thomson(2009)［1］3指出相关性风险有两个方面:第一，金融机构之间所承担的风险基本是趋同的，因为金融机构往往相信当所有的金融机构的资本都不充足时，监管当局是不能关闭任何一家金融机构的。这种现象就是金融机构经营中的羊群效应，其在2008年金融危机中的表现就是大部分金融机构都对次级贷款及其金融衍生品存在风险敞口暴露，使得占比非常小的次级贷款引发了全球金融危机。第二，在金融体系出现困境的时期，往往没有关联的风险敞口会变得关联度非常高。Andrew Lo(2008)［10］把这种现象称为“阶段锁定行为(Phase-locking Behavior)”。这意味着，某一类金融机构虽然在正常时期不会对金融体系的稳定造成威胁，可是一旦在金融体系出现困境时，这些金融机构很可能就是系统重要性的。从这个意义上讲，相关性与后面的时势性是有相通之处的。

基于相关性定义系统重要性意味着某一类金融机构作为一个整体是系统重要性的。目前正在使用的风险管理模型，比如压力测试与情景分析、将金融机构投资组合映射至风险因子等风险管理技术很多细节都与相关性有关。目前国际大型金融机构已经通过相关性视角来审视自身的风险资产组合，而且经济学家也在试图通过对宏观金融风险进行建模来刻画银行间的共同风险敞口暴露。

在基于相关性视角对系统重要性进行定义时，最重要的考虑因素是多高的相关性才应引起监管当局的注意?目前国际上的通行做法是:第一，如果对经济或者金融体系的冲击会使得占金融体系35%或者银行体系20%以上的金融机构出现资本不足的状况，则说明金融机构之间的相关性很高;第二，如果对经济或者金融体系的冲击会使得占金融体系15%或者银行体系10%以上的金融机构出现资本不足的状况，且使得从全国来讲，占据50%的批发零售业务、35%以上的信贷活动、50%以上的证券买卖、30%以上的证券发行、20%以上的寿险产品以及30%以上的保险产品的金融机构均出现资本不足的情况，说明金融机构之间的相关性很高。

3．集中度。基于集中度的视角定义系统重要性是从行业竞争性出发的。如果某家金融机构在某一业务范围或者在某一金融市场中占据了主要地位，且其倒闭会使得该市场无法运转，服务无法正常提供，则该金融机构是系统重要性的。基于集中度定义系统重要性有两个方面，第一，其业务份额在整个业务份额的比重。如果某一陷入困境的金融机构所提供的服务很容易被其他金融机构取代，则该金融机构就不足以是系统重要性的。相反，如果一家金融机构倒闭会使得金融市场和支付清算系统无法正常运转，影响到金融体系向实体经济正常提供服务，则该金融机构就是系统重要性的。一般来讲，如果一家金融机构在主要的金融市场中支付和清算总额达到交易总量的25%以上、或者在支付清算系统中处理日交易量的25%以上、或者在信贷市场中的份额超过30%，则该金融机构就是系统重要性的。

4．时势性。如果说前面所提到的传染性、相关性以及集中度在系统重要性金融机构确认中体现的是共性的特点，则时势性有些具体问题具体分析的意味(Thomson，2009［1］4)。在某些特殊时期，监管当局的政策与当时经济金融环境密切相关。一般来说，如果某家金融机构在正常时期的偿付能力没有问题的话，则在特殊时期，监管当局是不会轻易让其倒闭的。因此，时势情况也会决定一家金融机构的系统重要性程度。Haubrich(2007)［11］指出，美联储之所以不让长期资本管理公司倒闭就是考虑到当时金融体系的脆弱性，因为那个时期亚洲金融危机和俄罗斯危机同时发生。从这个意义上，我们可以解释为什么长期资本管理公司是系统重要的，而Amaranth公司(尽管Amaranth公司的规模是长期资本管理公司的2倍)却不认为是系统重要的。另外一个例子是美联储纽约分行让JPMorgan收购Bear Stearns，却让Drexel Burnham在20世界90年代早期破产。

根据经济金融体系所处的状态来确认某家金融机构是否是系统重要性非常困难。在这种情况下，我们需要压力测试和情景分析进行提前预测。正如前面所讲，在正常经济金融环境下，某一类金融公司不是系统重要性并不意味着在困境时期他们不是系统重要性的。在某一特殊状况下，我们需要确认某一经济体的系统重要性是由相关性、传染性还是由集中度决定的，这对监管当局在危机时刻制定政策是非常关键的。

三、“系统重要性”的定性评估

对系统重要性的评估应该与对当前金融机构稳健性的评估相结合，从而管理系统性风险。从金融市场来讲，一些关键性的结构变化(比如风险敞口的演化、支付清算安排、对交易的基础设施支持等)应为主要的考虑因素。这些安排和基础设施越稳健，越能有效的降低双边风险敞口暴露，市场无法正常运行的影响就越低。从金融机构来讲，是否存在有效的危机处置机制、以及能否将处于困境的金融机构所提供的服务转移给其他金融机构则是评估金融机构系统重要性的重要因素。

从操作的视角来看，定性的评估框架可以将评估的不同组成部分整合，从而形成对一家金融机构系统重要性的整体评价。上面提到规模、关联度和可替代性三个评估维度来评估系统重要性。评估应该对每个维度进行打分，从而表示某一金融体系的组成部分相对于其他部分在该维度的系统重要性程度。FSB(2009)［5］14给出的具体定性评估框架如下:

第一，打分。首先应根据评估标准，在规模、可替代性和关联度三个维度上对金融体系的某一部分进行打分。不同的分数区间代表的一个等级，表示不同的系统重要性程度。比如，A至E可以表示从特别高的系统重要性到特别低的系统重要性等五个级别。在每个维度上可以进行细化，从而使评估更加具体。在排序过程中可以引入一些判断的因素，可以对评估过程中的不确定性进行具体说明。第二，判别基准。判断系统重要性的边界值取决于监管当局的判断，或者采用聚类分析的方法确定。第三，机构因素也应考虑到判别基准中，尤其应考虑当金融体系出现困境金融机构的自我修复能力。这些因素可以在说明中体现出来。

四、“系统重要性”的定量评估

国际学者运用大量数量方法测度金融机构的“系统重要性”。指标法(BIS，2011［12］)、CoVaR方法(Adrian 和 Brunnermeier，2011［13］)、Shapley 值方法(Drehmann and Tarashev，2011［14］)等都是代表性的测度方法。本部分拟对国际有关“系统重要性”定量评估的方法进行梳理和总结，以为中国评估“系统重要性”提供参考。

(一)指标法

对系统重要性金融机构的监管应该强调某家金融机构倒闭对金融体系的影响，而不应仅仅限于测度该家金融机构倒闭的概率，即这是一个金融体系层面的违约损失率的概念。巴塞尔委员会《全球系统重要性银行:评估方法和高额损失吸收能力要求》指导文件中提出了运用指标法测度某家金融机构的系统重要性程度。

巴塞尔委员会选取了规模(Size)、关联度(Interconnectedness)、金融机构提供的服务或者基础设施是否具有可替代性(Substitution)、参与全球金融市场的程度和业务复杂度(Complexity)。巴塞尔委员会对这五类指标每个类别均赋予了20%的权重。在每个类别的指标下面，巴塞尔委员会又等权重的设置两至三个指标。每个银行系统重要性得分为:将每家银行在该指标的数值除以样本银行该指标的总和，再乘以指标权重，最后加总可以得到该银行系统重要性得分如表1所示。

(二)复杂方法

1．网络分析法。网络分析法可以用来分析金融机构之间的相关性，从而评估金融体系每个组成部分的系统重要性程度。网络分析的基础是构建金融机构之间相互敞口暴露矩阵，大量的文献通过构建矩阵研究了金融网络的特点(网络内节点的分布、节点间连接的复杂度和强度等)。网络分析方法可以用来研究某一金融机构出现违约对其他金融机构的影响。因为银行间市场数据的可得性以及银行间风险敞口暴露的重要性，大多数的网络分析都分析银行间信贷市场。将网络分析法应用在更广的市场上的局限性在于数据的可得性。实际风险敞口的迅速变化会使得分析的结果不准确。

表1 巴塞尔委员会指标体系方法

当一家金融机构违约或者流动性告急时，我们不应仅仅关注于第一轮影响，还应关注于第二轮、第三轮冲击对其他金融机构的影响，在很多情况下，第二轮、第三轮冲击往往会使得其他金融机构资本受到侵蚀，同时应评估金融工具在连接金融机构之间的作用。当一家金融机构出现违约或者流动性出现告急时，根据双边风险敞口数据，网络分析可以用来研究传染路径以及损失发生的路径。这类方法主要分析大型银行和非银行金融机构。除规模较大的金融机构外，作为大多数金融机构的交易对手的金融机构(比如AIG)也是这类方法的主要分析对象。网络分析需要收集金融机构之间相互敞口暴露数据。Upper(2007)［15］对获取相互风险敞口暴露数据的方法进行了总结。如何填补空缺的数据的方法会影响评估结果。

当得到金融机构之间风险敞口矩阵后，如何运用网络分析法评估系统重要性是一个重要的问题。目前国际上有两种方法。一种是研究金融机构之间是如何关联的;另一种是模拟传染是如何发生的。在研究金融机构是如何关联时，网络分析法运用各种统计方法研究金融机构之间的相互关联。一些方法注重识别金融机构之间的关联、金融机构之间是直接相关还是间接相关。一些方法则注重绘制金融网络中的交易对手之间的关系。Von Peter(2007)［16］研究了金融网络中各金融机构的功能，因此提供了与金融机构资产负债表相关却不同的信息:在评估过程中，哪家金融机构处在中心地位，哪家金融机构就是系统重要性的。

2．基于市场数据的组合方法。基于组合思想，这种办法将金融机构看成一个整体，运用组合理论研究金融机构整体的风险状况。这类方法可以测度一家金融机构陷入困境对其他金融机构造成的影响，测度金融机构的系统性风险贡献度。这种方法的优点在于它使用的是高频率的市场数据，这些数据可以反映金融机构的风险状况。这类方法既可以运用从下至上的方法来研究(研究某一金融机构的风险变化或者某一金融机构对其他金融机构的影响，从而研究系统性风险);也可以运用从上至下的方法研究(整体研究金融体系的系统性风险)。这类方法既可以研究金融体系各部分之间的相互作用，又可以研究金融体系各部分的系统性风险贡献度。然而，该方法的劣势在于市场数据所包含的信息在正常时期和危机时期是不一样的。

网络分析法与基于市场数据的组合方法比较如表2所示。

五、结论与建议

2008年9月雷曼兄弟倒闭重创了全球金融体系和实体经济。可以说“雷曼兄弟”应是最后一个倒闭的系统重要性金融机构了。雷曼兄弟倒闭所带来的教训是我们缺乏一家能够有效处理处在危机状态下的系统重要性金融机构的危机处置机构。在雷曼兄弟倒闭之后，所有其他的系统重要性金融机构得到了政府的注资支持、央行的流动性支持等。虽然这对金融稳定非常重要，但是政府救助是将纳税人的钱来补偿这些金融机构，使纳税人承担了大量的风险，同时还会导致道德风险的发生。2008年金融危机爆发后，对系统重要性金融机构施加更为严格的监管成为国际金融监管当局的共识。有效监管系统重要性金融机构的前提是评估金融机构的系统重要性。评估系统重要性的前提是深入理解什么是“系统重要性”，了解决定金融机构系统重要性的因素。本文总结了国际监管当局对“系统重要性”含义的权威解释，总结了国际监管界评估系统重要性的先进经验，为中国有效监管系统重要性金融机构提供了指导和政策参考。基于本文的研究结果，作者提出以下政策建议:

第一，识别应具有整体视角。决定系统重要性的因素有很多，方法也多种多样，但任何一个方法都有局限性，且无论如何，评估也不能够考虑到所有的因素。从这个意义上讲，评估的整体性至关重要。在美国，联邦存款保险公司仅仅将商业银行纳入监管框架内，没有把其他金融机构囊括在内。风险评估没有考虑金融机构破产对于金融体系的影响，比如雷曼兄弟倒闭事件。由于雷曼兄弟在国际金融市场非常活跃，业务横跨40个国家，旗下有650个独立法人单位，因此雷曼倒闭不仅仅是一个破产问题，而是可以重创全球金融体系的问题。因此，系统重要性评估应具有整体视角，才能保证金融体系的稳定。

第二，识别应注重金融机构衍生品头寸的影响。最典型的案例是AIG。一小部分的系统重要性金融机构往往是很多金融机构金融衍生品的主要交易对手，而金融衍生产品的复杂性又使得处置系统重要性金融机构衍生品头寸成本极高，时间漫长，但是这些金融机构的交易对手无法等待如此之长的时间。对金融衍生品头寸的忽略的后果很可能是灾难性的。

第三，应成立系统重要性金融机构的危机处置机构。识别系统重要性金融机构的方法很多，但也难免失效。一旦识别失效，我们需要危机处置机构来弥补识别工作的缺陷。在2011年7月，巴塞尔委员会发布《当前系统重要性金融机构处置框架进展情况报告》指出，虽然大多数国家正在考虑进行立法上的改变来处置危机状态下的系统重要性金融机构，但是大多数国家缺乏必要的处置工具。金融稳定论坛于2011年7月也发布了《系统重要性金融机构有效救助框架》征求意见稿。由此看来，系统重要性金融机构危机处置机构非常重要。中国危机处置机构应有以下权力:①能够对系统重要性金融机构进行注资，或者能够要求财政部对系统重要性金融机构进行注资;②具有迅速处置权，甚至在紧急情况下可以先斩后奏;③尽可能避免系统重要性金融机构破产，在收购该机构中应扮演积极角色;④当金融体系风险增加时，有权力使系统重要性金融机构降低风险敞口(金融衍生产品风险敞口);⑤积极参与国际合作;⑥可以对系统重要性金融机构施加更高的资本要求。