我国区际产业转移的动力机制及其耦合

宋炳林

（1.上海社科院 部门经济研究所，上海 200235；2.宁波市社科院 经济研究所，浙江 宁波 315066）

产业转移是一个具有时间和空间维度的动态过程，是区域产业分工形成的重要原因，也是一国或地区产业结构调整和升级的重要途径。研究产业转移动力机制，就是分析各种驱动因素的不同作用方向以及彼此之间互相作用的机理，这对于我们正确把握产业转移的规律具有重要的意义。国内外学者对产业转移驱动因素的研究，大致从三个维度展开：第一个维度是从比较优势理论出发，认为各地区的要素禀赋差异是产业转移的主要动因，包括赤松要的雁行模式（Kaname Akamatsu，1935）、弗农的产品生命周期论（Raymond Vernon，1966）、刘易斯的劳动密集型产业转移论（Arthur Lewis，1977）以及小岛清的边际产业转移理论（Kiyoshi Kojima，1978）等；第二个维度是从新经济地理学出发，基于规模报酬递增和垄断竞争的分析框架，认为各地区的市场规模、运输成本、贸易壁垒等都是影响该地产业集聚从而发生产业转移的因素，以克鲁格曼的中心—外围模型为代表（Krugman，1991）；第三个维度是从发展经济学出发，强调政策因素对产业转移的影响，如Fujita&Hu（2001）、Kanber&Zhang（2005）研究了中国改革开放以来的经济政策对地区发展进而对产业布局和转移所产生的影响[1]。本文结合已有的研究维度及其成果，从市场驱动机制、政府作用机制和自我维持机制这三个子系统来分析我国区际产业转移的动力机制。

一、产业转移的市场驱动机制

所谓市场驱动机制，是指遵循市场配置资源的原则，通过比较利益的诱导，使得企业具备跨区域生产经营的内在驱动力。这是推动产业转移最根本的力量，是企业选择产业转移行为的最主要动因。

（一）市场驱动力的来源

资源配置的市场化是促使产业转移产生的根本动力。这种市场驱动力主要源自两个方面：一是产业级差；二是生产要素流动。

1.产业级差

所谓产业级差，就是因各地产业成长水平不同而表现出的高低差、层次差。处于产业梯度高端的国家和地区，往往将那些丧失生存条件的低端产业转移出去，集中精力发展附加值更高、发展前景更为广阔的高端产业，以巩固自己的优势地位。而较为落后的欠发达地区，一方面可以依托本国产业发展和分工的深化来推动其产业结构升级，另一方面则可以通过承接发达地区的产业转移来实现此过程。从20世纪的全球产业大转移来看，美、日等发达国家对亚洲新兴工业国家的产业转移，都是在存在着明显产业级差的国家间进行[2]。

2.生产要素流动

产业级差的存在，并不一定发生产业转移，还取决于生产要素的流动性。产业转移本质上是生产要素的跨地区流动和重新组合，总是遵循阻力最小的方向移动。生产要素能否流动，以及流动的自由度，决定着产业转移的阻力大小，进而影响到产业分布和转移。生产要素在各地区间的流动，往往会带动产业在区际间的转移。因为当生产要素发生空间转移时，以该禀赋为主要生产要素的产业为了距离禀赋较近，也会随之发生迁移。而当产业发生区际转移时，该产业中的要素也会随之流动，以实现要素的价值。

（二）市场驱动力的表现

不同区域存在产业级差，生产要素在区域间自由流动，并不一定意味着产业转移的发生。在开放经济系统中，产业是否转移以及向哪个区域转移，还取决于产业转移相互比较中带来的利益差。利益差的存在，对产业转出地和承接地产生了不同的驱动力。

1.产业转出地的成本推力

产业转移区域间由于经济发展水平不同导致了要素价格的差异，即产业经营的成本不同，这是推动产业转移的重要诱因。一般来说，转出地的产业集聚规模较大，受限于自身承载能力，生产要素、基础设施和环境保护等方面的成本较高。相反，承接地由于经济发展水平较低，产业经营成本相对低。因此，两地由于成本差异，形成了潜在的产业利益差。此时，转出地企业遵循“比较成本”的原则，将失去比较优势的“边际产业”转移到要素价格相对低廉的地区，则成为符合企业利益最大化的明智选择。这方面一个例子就是，20世纪50年代以来劳动密集型产业在全球范围内“逐低成本而居”的渐次转移现象。

2.产业承接地的市场拉力

市场需求是产业发展最根本的动力，追求市场扩张是扩张性产业转移的主要诱因。当区域间存在贸易壁垒，通过产业贸易难于实现市场扩张，此时只有通过直接投资才能绕开壁垒，从而形成扩张性产业转移。例如，跨国公司海外投资并不局限于衰退产业或边际产业，往往也有规模扩张、分散风险、争夺海外市场等考虑。根据海默等人提出的“垄断优势论”，跨国公司对外产业转移的主要动机是为了充分利用“独占性的生产要素”优势，控制国外经营，借以占领东道国市场，获取垄断利润。在我国，越来越多的东部企业也希望借此方式，打开或巩固中西部地区的市场，在更大范围内追求要素边际效益的最大化。

（三）市场驱动机制的发生机理

市场驱动机制是资源按照市场规则配置的一种机制，产业级差为企业追逐比较利益提供客观基础，要素流动使得企业的逐利行为有了现实的可能性。受此推动，企业在区域空间内重组其产业价值链，促使产业从一个区域向另一个区域转移。区域产业价值链是全球价值链在某地区实行专业化分工的体现，处于产业价值链中的企业选择迁移还是驻留，最终取决于推动价值链保留的向心力和推动价值链转移的离心力之间的力量对比（见图1）。

图1 产业转移市场驱动机制

向心力主要包括价值链前后的关联效应和溢出效应，现实中这表现为降低企业生产成本和交易成本而形成的产业集聚（虚线箭头）。当产业集聚不断强化导致要素成本不断攀升，到达某个临界值之后，向心力也就转化成为推动产业转移的离心力；离心力的根源则来自于产业利益的比较差，企业会因拓展产品市场、突破要素制约、追求规模经济等而产生转移的动力（实线箭头）。具体包括两方面，一是转出地要素价格及生产成本的推力，二是承接地潜在消费需求的市场拉力。在要素可自由流动的前提下，当向心力大于离心力时，企业倾向于驻留本地。反之，企业则会选择迁移异地[3]。

二、产业转移的政府作用机制

所谓政府作用机制，是指通过政府的政策手段，引导和激励企业将产业转移的可能性进一步转化为现实行为。政府可通过各种手段来影响企业经营的外部条件，进而引导企业的区位决策行为[4]。

（一）政府作用力的来源

作为公共管理机构，政府被赋予对所辖地区相对独立的经济、社会等多方面的管理职能。区际产业转移过程中政府作用力源自于政府为实现这些职能而实施的经济、法律及行政等手段。

1.政策引导

作为各级政府的天然职责，政策引导手段相对灵活，具有超前性，是政府作用力的主要来源。政府可通过出台政策的方式来引导企业在有利可图的情况下按照政府的目标进行有序的产业转移，从而实现对产业转移方向和力度的宏观调控。例如，2010年国务院制定出台《关于支持中西部地区承接产业转移的意见》，广东、江苏出台推动产业在全省范围内进行转移的政策，四川、安徽出台承接产业转移的政策意见等。

2.行政手段

一般来说，行政干预手段具有强制性、阶段性、滞后性等特点，在产业发展领域不适合作为常规的手段，只有在特殊情况下或者非常时期使用，如灾后援建、对口支援等，这也构成我国产业转移的一种特殊形式。例如，按照中央的总体部署，来自广东、天津、浙江等19个省市分别对口支援新疆。其中一个重点内容就是加强产业合作，不少省份积极支持优势产业向对口援建的地区转移，“产业对接”效应逐步凸显。

3.经济行为

随着市场经济体制的健全，政府对经济进行调控的难度逐步加大，此时政府会利用国有企业这一特殊载体进行产业直接投资。例如，20世纪90年代，针对我国棉纺生产能力过剩问题，中央提出“东锭西移”战略，上海、山东等地的国有棉纺企业与新疆当地企业进行了形式多样的合作投资。国有企业在这场全国范围内跨区域的资源调配中发挥了主力军作用，引起相关产业投资的重新布局，出现产业转移现象。

（二）政府作用力的表现

1.同向牵引力

（1）中央政府。改革开放以来，我国实施非平衡发展战略，经济发展重心逐步东移，区域发展差距不断扩大。为此，中央重新考虑经济发展的公平问题，从提升全国整体发展效益的角度出发，做出了西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起等一系列重大战略决策。其中一个重要的手段，就是加快推动东部沿海产业向中西部的梯度转移[5]。为此，中央政府制定了一系列激励性政策，这对企业进行产业转移投资产生了牵引力的作用。

（2）转出地政府。东部地区既是国内产业的转出地，又是国际产业重要的承接地。为实现产业结构的高度化，东部地区希望抓住新一轮国际产业转移的契机，将传统的高资源消耗和低产出效益的产业转移出去，以腾出空间引进和培育更多高技术含量和高附加值产业。因此，东部地区政府具有支持当地落后产业向中西部地区迁出的主观动机，这构成了我国区际产业转移的一种推力。

（3）承接地政府。由于经济发展相对落后，中西部地区往往对承接产业转移表现出更为积极和迫切的态度，以实现本地区经济快速增长、就业增加、税收创造等发展目标。因此作为承接方，中西部地区政府会根据自身权限以及资源特色加大招商引资力度，制定更为优惠的财税、土地等政策，借此吸引东部企业过来投资创业，这构成了我国区际产业转移的一种拉力。

2.反向阻碍力

（1）中央政府。中央政府对区际产业转移总体上持积极态度，但在具体落实过程中，也存在一些担忧。例如，东部地区产业转移应有连续性，要转走一部分，接上一部分，这样才能维持国民经济的整体平稳。又如，产业转移项目的空间布局应加强集聚效应，不能太过分散，否则容易造成资源浪费和产业效益的下滑。这些隐忧和考虑，虽不能逆转产业转移的整体态势，但也将对产业转移的节奏、方式产生一定影响。

（2）转出地政府。出于某些利益的考虑，转出地政府对企业外迁也有态度消极的一面[6]。一是担心产业外流会导致GDP增速放缓、税源流失，影响政府绩效考核；二是担心出现产业空心化的问题，影响经济发展基础；三是担心产业外移会造成流动人口过剩及失业问题，影响社会稳定。为此，东部地区政府更倾向于在本行政区域内部进行产业转移，客观上阻碍了东部地区产业资源向中西部地区的流动。

（3）承接地政府。尽管中西部地区态度相对积极，但也逐步注重结合自身的资源禀赋，对外来产业加以选择。可现实中，东部转移产业以技术含量不高的劳动密集产业为主，甚至部分为污染型产业，这与他们希望引进先进技术和管理经验的初衷有一定的冲突。此外，部分企业打着产业转移的旗号进行低价圈地，这种投机行为也引起了当地政府的警觉。可以说，在产业资源有限的情况下，中西部希望承接的产业也正是东部希望留住并大力发展的产业，在一定意义上这构成我国产业转移的阻力。

（三）政府作用机制的发生机理

政府作用机制是由政府通过各种手段实施配置资源的一种方式。在这个过程中，中央政府、承接地政府和转出地政府出于各自的利益展开博弈，对产业转移的过程施加正面推动或负面阻碍的影响（见图2）。

图2 产业转移政府作用机制

从正面推动力量来看，中央政府凭借其拥有的执政权威，努力构建一个由财税、产业、金融、土地等政策工具组成的“制度结构”，并由此对地方政府、企业产生激励和约束的作用，营造良好的产业转移环境。转出地政府通过差别化的资源使用价格等方法，对落后产能产生挤出的推力。承接地政府加大招商引资的优惠力度，对沿海企业产生吸引的拉力。此时，中央政府、转出地政府和承接地政府都有促进产业转移的积极动机，彼此之间处于互动合作的正和博弈状态，对企业产生了一种同向的牵引力（实线箭头）。从负面阻碍力量来看，中央政府会密切关注产业转移的动态，对可能出现的问题保持谨慎的态度，并通过对产业转移节奏和力度的调控来确保经济社会的综合效益。转出地政府在其有限的任期内也会有现实主义的考量，为维持经济优化增长，总是尽可能推出较差的产业项目，以增强优势产业在当地的发展空间。承接地政府则想方设法用足中央推动区际产业转移的政策，把更多的招商资源投入到沿海地区的优质企业或项目，对引进附加值较低的企业缺乏足够的积极性。此时，各级政府之间目标的冲突和利益的拉锯构成一种零和博弈甚至是负和博弈，对企业的迁移决策形成一种反向的阻碍力（虚线箭头）。由此可见，各级政府间的利益博弈将直接影响企业生产经营所面临的政策环境，进而对企业迁移决策产生重要的影响。如果同向牵引力大于反向阻碍力，那么企业倾向于进行产业转移，否则企业将不会选择转移。

三、产业转移的自我维持机制

对产业转移动力系统而言，市场驱动机制和政府作用机制并不能完整地描述其动力作用的过程。当动力发生并作用于其客体时，还需要得到信息的反馈，来纠正产业转移方向的偏差，并维持驱动力的作用，即自我维持机制。

（一）自我维持力的来源

产业转移现象的发生，会给转出地和承接地带来一系列的结果，这些结果反过来又将进一步巩固和影响产业转移的进程，构成产业转移自我维持力的来源。

1.产业结构升级

产业转移可以给承接地注入发展的稀缺要素，并产生示范效应，引起区域要素比重的变化，促使采用先进技术的部门在数量上和比例上的增加，推动传统产业升级。另外，相对高端产业的迁入，可以通过关联带动效应刺激上下游产业以及金融、技术、法律等旁侧产业的快速发展，推动承接地产业结构向高度化发展。可以说，产业转移与产业结构升级是一个问题的两个方面。产业转移被视作提升产业结构的重要手段，而产业结构升级也是推动产业转移的重要因素。

2.产业聚集

在产业转移的过程中，产业趋向于向工业园区等特定区域集聚。伴随规模报酬递增，产业集聚的经济效应也不断凸显。当规模效应进一步发展，某个区域内所集聚的要素、企业和产业逐步增多时，规模报酬会增至一个临界点，超过这个临界点以后就会出现规模报酬递减，从而形成聚集的不经济性。不管是集聚经济还是集聚不经济，都将影响企业的生产经营成本，并进而对企业是否做出迁移的决策产生影响。

3.技术溢出

在产业转移这一生产要素流动的过程中，新进的要素和原有的要素会产生新的组合，进而产生技术外溢的可能性。技术溢出将提高承接地技术水平，有利于区域创新体系的形成和发展[7]。一方面，承接地企业为应对更为激烈的市场竞争，有内在动力进行生产要素、生产条件、组织方式的创新组合，以建立效率更高的生产体系；另一方面，承接地政府为提高工业园区技术水平，往往邀请企业参与产学研一体化平台，为建立区域创新体系打下基础。而区域创新体系在某种程度上构成了产业承接的能力，对产业转移产生影响。

4.城市化

产业转移可通过两种途径来促进承接地的城市化进程：一是提供非农就业岗位。产业和资本的迁入有助于当地工资水平的提升和就业数量的增长，对承接地的人口集聚起到促进作用；二是带动经济增长。外来产业或企业的迁入，有利于促进承接地的工业化进程，并加速这一地区公共基础设施的完善，推动城市化的发展[8]。由此可见，产业在空间上的布局变化将带动城市化的发展，而城市化进程的加速又进一步影响其承接产业转移的能力和吸引力。

（二）自我维持力的表现

1.正反馈强化力

当产业转移形成的结果，反过来对产业转移的过程产生正面的反馈和积极的影响，两者就形成一种互为促进和加强的效应。

（1）产业结构升级促进产业转移。转出地受限于土地、资源、环境等因素制约，产业发展有一定的容量限定。因此，随着经济发达地区产业结构的不断升级和优化，为了给附加值更高的产业腾出发展空间，一些相对低端的产业就需要向外转移。而欠发达地区在承接产业转移后，通过资金、技术、管理的引进，产业结构和配套发展能力得到提升，这为其进一步承接产业转移创造了有利条件。

（2）技术溢出促进产业转移。伴随产业转移而来的技术溢出，承接地的区域创新水平逐步提升，各行为主体之间信息高效流动、资源合理分配、能够发挥各自优势的关联与运行机制运作良好，这一方面降低了区域内企业创新的风险和成本，这会吸引其他创新型企业的迁入，而原有区域中不能及时创新的企业将被淘汰；另一方面区域内学习型企业的经营经验、稳定的客户群也增加了投资机会，有利于吸引相关企业从其他区域迁入。

（3）产业集聚的经济性促进产业转移。就承接地而言，若出现集聚经济性，一是有助于企业减少搜索原料、人才等的成本和交易费用，使生产成本显著降低；二是有助于企业加强对生产链的分工和协作，推动劳动生产率的提高；三是有助于企业直面同行的竞争并获取最新的行业信息和技术，增强产品创新的动力和能力，这将对产业的迁入产生吸引力。同时由于“示范效应”和“跟进策略”，先行企业的转移行为也会产生引导作用，导致其他企业作出转移决策。

（4）城市化进程加速促进产业转移。一是市场扩大。随着承接地经济的发展，当地居民的收入水平也得以提升，这就为发达地区企业提供新的市场，因而形成了企业转移的动力；二是人力资源提升。发达地区产业的迁入使得承接地就业结构和质量都得到了改善，尽管工资收入也会随之提高，但是相比发达地区，仍然具备劳动力成本上的竞争力，这为外地产业的迁入提供了吸引力；三是投资环境改善。承接地经济的发展将带动交通运输、信息通讯、教育医疗等基础设施和服务的完善，产业配套条件也得以成熟，这有利于承接更为高端的产业。

2.负反馈抵消力

总体而言，产业转移的自我反馈以正面强化为主，但是也存在一些负面结果，或多或少抵消了产业转移的动力。

（1）产业承接地对技术的依赖性。承接地如果长期依靠外来产业的迁入，那么很容易失去自主创新的内在动力，并形成对外来技术的依赖感，这不仅会使其经济体系丧失足够的独立性因而增强经济发展的风险性，而且将使其长期处于落后于发达地区的层级上，产业结构升级相对缓慢，进而影响其对高新技术产业的承接。

（2）产业承接地配套能力不足。部分像机械和电子制造等对配套要求较高的行业，由于承接地相关行业发展不充分，其产品和原料难以达到企业的要求，一些转移过来的企业又不得不返回到东部沿海地区寻求配套，反而导致了物流成本的增加和产业链运转的不畅通。这在一定程度上抵消了生产要素成本的节约，影响产业转移进程的深化。

（3）产业承接地的集聚不经济性。当承接地产业集聚到一定程度，会产生不经济性现象。一是产生拥挤效应。即产业过于集聚导致城市发展产生“膨胀病”，出现人口剧增、交通拥挤、用地紧张等弊病；二是产生锁定效应。即当集聚区企业习惯于信任的网络化交易后，就会形成本地联系“锁定”和一定的“路径依赖”，以至于不想或不敢与集聚区以外的企业进行交易活动，从而导致信息淤塞及产业衰退；三是产生环境负面效应。即产业的过度集聚将导致对环境资源的过度消耗，产生大气污染、水污染、土壤污染等环境问题。产业承接地的集聚不经济性将提升企业经营成本，对产业的迁入产生排斥力。

（4）产业承接地过高的隐性成本。企业的迁移行为，实际上是一个成本与收益的比较过程。这里的成本应该是一个综合成本的概念，包含了产业转移过程中的隐性成本。从表面上看，产业承接地无论是土地价格还是劳动力工资都远远低于转出地，具有较大的盈利空间。但是具体到企业的实际经营过程中，诸如商业文化匮乏、政府人情摊派、政策承诺难以兑现等问题，都将增加企业的运作成本。一旦将这些因素统筹考虑进来，产业迁移后的净收益未必超过产业迁移前的水平，这是我国东部企业在迁移过程中需考虑的一个重要问题。受此影响，不仅企业对产业迁移的积极性要大打折扣，而且部分企业的“回迁”现象，也会对后行企业产生“警惕效应”，从而削弱了其他企业作出转移决策的动力。

（三）自我维持机制的发生机理

企业进行产业转移，会对转出地和承接地产生积极或消极的结果。而这些结果也会通过各种形式反馈给企业，对企业今后的生产转移决策产生正面或负面的影响（见图3）。

图3 产业转移自我维持机制

从正面反馈来看，伴随产业转移而发生的产业结构提升、技术外溢、产业集聚经济性、城市化加速等结果，对承接地来说意味着发展环境的改善，对转出地来说意味着市场的扩大，这将有助于进一步维持并巩固承接地的市场吸引力，降低转出地企业的交易成本，从而形成产业转移的正反馈强化力（实线箭头）；从负面反馈来看，产业转移过程出现的负面结果，比如产业承接地对技术的过度依赖、产业集聚的不经济性以及过高的隐性成本等，一方面抵消了承接地改善发展环境的努力，另一方面也弱化了转出地企业的信心与动力，将对产业的转移产生排斥力（虚线箭头）。这两种力量的对比，影响了产业转移的长久性和持续性。如果产业转移后的正反馈大于负反馈，那么这将为其他企业产生示范效应，从而进一步诱导更多产业的迁移；反之，如果负反馈多于正反馈，那么产业转移行为将成为一次博弈，迁入企业最终将选择离场，其他观望企业将选择不进入。

四、产业转移不同动力的耦合

耦合是物理学中的一个基本概念，意即两个或两个以上的系统或运动方式之间通过各种相互作用而彼此影响而联合起来的现象，是在各子系统间的良性互动下相互依赖、相互促进的动态关联关系[9]。现实世界中，市场驱动、政府作用、自我维持等动力机制并非单独作用的，而是通过作用于企业这一行为主体而彼此连接、相互耦合，并以合力的形式共同推动产业转移的轨迹变化。

（一）耦合方式

1.自上而下型耦合

即作用力始自中央政府，经由地方政府和企业逐渐传递，从而形成自上而下的作用力传递方式，这是我国产业转移动力作用的主要方式。由于利益的相对超脱性，中央政府在国民经济发展中担当着掌舵人的角色，审时度势制定经济社会发展政策，发挥宏观调控的影响力。其中之一，就是加强全国范围内的产业对接与转移。2010年，国务院制定出台《关于支持中西部地区承接产业转移的意见》，在这一总体框架下，诸多部委和地方政府都出台了相应的政策意见。受此影响，东部地区企业往内陆投资的热情逐步高涨，全国形式各异的产业对接会、洽谈会层出不穷，产业转移呈现出加速趋势。

2.自下而上型耦合

即企业作为市场微观主体，从下向上逐渐将其产业转移发展的诉求分别传递到地方政府和中央政府，进而影响政府行为的一种方式。企业不具备政府的行政功能，但却是政策执行以及市场决策的主体。企业自发进行的产业转移，在达到一定量以后产生的叠加效应，也将反过来影响到政府政策的制定。在我国，这种耦合方式也不少见。近年来，惠普、英特尔、富士康等企业纷纷将生产基地由沿海迁往内陆。这一系列零散的企业自主行为，从侧面反映了经济运行中的种种新变化，引起了政府对区域经济发展的重新反思，为中央日后出台促进全国区域产业转移的相关政策意见提供了借鉴。

（二）耦合误差

在理想状态下，产业转移的动力机制发挥作用，以增进各行为主体的利益为前提，形成一条最优的协同推进道路。然而，现实中产业转移的实际轨迹和最优轨迹之间总是存在一定的偏差，这个偏差就是藕合误差[10]。一般来说，区际产业转移的最优轨迹很难完全达到，耦合误差难以避免，但是至少可以不断改进耦合方式，使得产业转移的轨迹尽可能地接近理想状态。

1.产业转移粘性

产业转移粘性是指在客观上已经形成了一定的经济技术梯度差异情形下，由于历史的、现实的和潜在的等诸多因素的存在，导致产业转移没有像理论上预期的那样，由处于高梯度的东部地区向处于低梯度地区的中西部转移的现象。产业转移发生粘性现象，与动力机制的作用发挥不足有关，从而导致了耦合误差。

一是市场驱动力不足。一方面，转出地企业的成本压力尽管在上升，但是劳动力成本价格相对低廉的态势并没有根本逆转，在现有的经营条件下东部地区企业仍然可以获得收益。而且由于产业集聚的经济效应，企业对这种获益方式形成了一定的路径依赖，因而也就丧失了资本西进和产业转移的内在动力。另一方面，中西部地区尽管市场潜力巨大，但是由于地理区位、发展基础、人力资源结构等原因，导致物流成本相对较高，产业配套能力相对薄弱，承接东部产业转移的能力不足。

二是从政府作用力不足。一方面，尽管中央政府出台了很多促进产业转移的方针和政策，但在官员政绩考核、地区利益协调等方面的制度安排并不完善。在现行的考核体系下，转出地政府缺乏动力进行产业转移。为了防止因产业迁出而引发经济下滑、失业增加等短期经济社会问题，地方政府在其有限的施政期内，会努力采取地方保护措施，避免本地产业的外流。另一方面，中西部地区市场化的制度供给相对不足，经济运行和管理带有更多的旧体制痕迹，如行政干预过多、机构设置重叠、部门职能分工不明确、相互推诿扯皮、部门办事效率低下等，这给企业的迁入带来较大的隐性成本。

2.输出地行政区划内转移

产业转移是一种市场行为，不存在一成不变的模式，中央也不能直接对其进行干预。在这个过程中，地方政府和企业有其自身的利益。尤其是东部地区，作为产业输出地，有其经济和政治利益方面的考虑。这种局部上的利益并不一定符合国家的整体利益。当两者发生冲突的时候，地方政府出于自身利益最大化的考虑，就会想方设法在执行中央政令的过程中以因地制宜的名义加以变通，从而既不明显违背中央的战略精神、也不损害本地区的实际利益。此时，政府之间的零和博弈比较明显，转出地政府动力不足导致产业转移出现耦合误差。

具体来看，东部地区政府在当前经济背景和行政格局下对待产业转移具有双重态度：既要推动落后产业从发达地市迁出，为高新技术产业升级腾出发展空间，又要保证迁出的传统产业仍然在本行政区划内流动，一方面推动本省落后地市的发展，另一方面维持对当地经济总量的贡献不被削弱。同时从客观上来说，在涉及到产业转移税收分成等问题的安排上，在同一行政区划内进行统筹的可行性更大。出于这些考虑，广东、江苏等地纷纷出台促进产业在本省范围内转移的政策，诸如佛山（云浮）产业转移工业园、中山（肇庆大旺）产业转移工业园、苏州（宿迁）工业园区等都在积极建设或运营之中。类似的这种产业转移方式，深刻反映了互动博弈下东部地区政府的利益考量，而东部沿海企业也出于谨慎的考虑，在对外产业转移中愿意先选择省内地区进行试水。

这种方式尽管也能起到平衡区域发展的作用，但同中央提倡的东部与中西部之间的产业转移还是有所区别，体现了较为浓厚的地方保护主义色彩，具有一定的弊端。东部沿海省份的欠发达地市之所以发展较慢，部分原因就在于其地理位置较为偏远，地形上处于山区或是生态涵养区域，对大规模产业发展的资源承载力比较脆弱。相比之下，我国中西部地区可供产业布局的选择更为广阔、资源也更为丰富，而且政府的积极性也更为高涨。这种局限于在东部沿海省份内部进行的产业转移，在某种程度上无疑是变相减少了产业的投资空间，人为造成产业资源配置的扭曲。

3.政策目标偏差

中央提出促进东部地区产业向中西部转移，是希望中西部地区以此为契机，加快引进先进的管理和技术，在发展经济的同时增强自我发展能力。但现实运作中却与这个政策目标有所偏差。例如，有些转出地千方百计留住那些效益比较好的企业，转出去的企业往往技术含量并不高，有些承接地低水平重复引进低端产业，而忽视自身的技术创新和产业升级，这就有可能形成技术路径依赖，陷入比较优势陷阱和贫困化增长，甚至沦为东部地区高污染产业的“环境避难所”。这种耦合误差，与动力机制作用发挥的不充分有很大关系。

一是市场驱动机制的外部性。由于中西部地区资源相对丰富，在资本逐利性的驱动下，东部地区一些在资源、环境、要素倒逼机制下无法生存下去的低端产业就往往会迁移到中西部地区。其中就不可避免掺杂了一些本应被淘汰掉的高污染产业。甚至也有部分企业滋生机会主义心态，打着产业转移的旗号去内陆地区进行“圈地”。这种“投资换土地”的模式造成大量土地囤积和资源浪费，使得后进者无法进入，这些都将对中西部地区的长期发展产生不利影响。

二是政府作用机制的错位。转出地政府在土地资源有限、必须进行取舍的情况下，对这类产业的转出持积极态度。不少承接地政府出于经济增长的目的，对这类产业也大多表示欢迎，而倾向于降低自身环保标准和投资门槛。尤其是在产业资源相对稀缺的情况下，即使有个别地区不愿承接高污染、低附加值的产业，但是在利益驱使以及地方政府恶性竞争压力下，仍会有其他的地区愿意承接。在此背景下，政府不仅很难对“市场失灵”现象起到纠正作用，反而更是助长了这种倾向。尽管中央政府一再强调，必须严格遵守国家产业投资的相关规定，但是仍然难以从根本上杜绝这一现象。

三是自我维持机制难以持续。由于承接地产业结构整体偏低，无法形成对东部地区高端产业的吸引力，长此以往有陷入分工体系“低端锁定”和“路径依赖”的可能性，从而进一步增加了产业有序转移的难度。

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