国家治理现代化视域下的协商民主

戴辉礼

习近平总书记强调指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。推进协商民主，有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化。”协商民主与国家治理现代化之间有着重要的逻辑关联，在推进国家治理现代化的进程中，必须大力发展协商民主。

一、当代中国的国家治理需要大力推进协商民主

协商民主在中国具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础。具体到当代中国的语境中，大力推进协商民主不仅具有一般理论逻辑的必然性，而且还是当前推进国家治理现代化的迫切需要。

大力推进协商民主是实现当代中国国家治理目标的现实要求。党的十八大报告提出“两个一百年”的奋斗目标，即在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会，在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。这一表述实际阐明了当代中国国家治理的具体目标和价值目标，而其价值目标即富强民主文明和谐，实际上又体现和蕴含在全面小康和社会主义现代化国家这两个具体目标中。要实现国家治理目标，单靠政府的力量肯定无法完成，而必须充分调动广大人民的积极性、主动性和创造性。从经济持续健康发展和财富的创造来说，广泛的协商能够最大限度地激发社会活力，整合社会力量以形成发展合力；对于民主的扩大和权益的保障来说，必须建立在参与和协商的基础上，协商是其内在要义；对于文明程度的提高来说，需要协商实践来提高公民素质和公共意识；对于社会和谐来说，更是需要来协调社会分歧、最大限度地化解矛盾和促进共识，从而创造和谐。正是从这个意义上说，党的十八大报告明确提出要“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”。习近平总书记在多次讲话中都强调改革和建设要调动积极性，激发全社会的活力。如果没有广泛的参与和协商，积极性和活力就根本没有激活的动力基础，进而国家治理的目标就必然会沦为空谈。

大力推进协商民主是完善国家治理体系和提高治理能力的现实需要。正如习近平总书记指出的，国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现……我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是适应我国国情和发展要求的……但还有许多不足，有许多亟待改进的地方。[1]国家治理体系的不完善主要体现在体制机制和制度安排上。从政治学的角度来看，体制机制和制度安排方面的问题最主要是公共权力运行结构和机制不合理，民主化、法治化、制度化、规范化尚存不足，从而造成作为公共权力主体的执政党和政府呈现越位、缺位和错位的现象，造成权力主体之间、权力主体和权利主体之间出现定位不清、责权不明、缺乏协调等状况。国家治理能力方面存在的问题在根本上是由国家治理体系不完善导致的，但也与执政主体的个人素质和工作能力紧密相关。从上文已述可知，国家治理在根本上意味着民主治理，意味着多元合作治理。建立结构合理和功能健全的国家治理体系，必然要形成一套有利于协商治理和合作治理的制度结构。因此，协商民主制度建设是当前完善国家治理体系的重要内容和现实需要。习近平总书记指出：“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[1]可知国家治理能力主要指的是各级执政主体的行为能力。当前各级执政主体特别是地方领导干部最为缺乏的行为能力是民主和法治的观念及其运用。单就民主方面而言，对于一些领导干部来说，必须摈弃依靠行政强制和命令式的管理方式，树立协商治理和合作治理的理念，提高协商能力和协商水平。大力推进协商民主，既是提高国家治理能力的需要，同时也是发挥治理效能的重要保障。从全面深化改革的角度来讲，作为改革的总目标，推进国家治理体系和治理能力现代化要取得成功，必须要走群众路线，充分发挥人民群众的力量。由此也需要建立社会参与机制，大力推进协商民主，调动一切积极的因素齐心协力推进改革。

大力推进协商民主是增强执政合法性和有效性的迫切需要。党的十八届三中全会把协商民主新定位为党的群众路线在政治领域的重要体现，充分显示了协商民主在中国政治体系和政治发展中重要地位。中国推进国家治理能力和治理体系现代化，是基于完善和发展中国特色社会主义制度的前提，根本不是否定中国特色社会主义道路和制度，更不是要否定而恰恰是要加强和改善中国共产党的领导。因此，增强党执政的合法性是推进国家治理现代化的内在要义。由此一方面，中国共产党执政合法性的增强需要通过政治民主和依法治国等途径来实现；另一方面，要通过提高执政的有效性来实现，“中国的政治发展是与经济和社会发展相伴随的，中国政治的合法性累积是通过政治有效性与合法性的有机互动而得以累积的”[2]164。协商民主有利于完善人民有序的政治参与，人民通过有序参与既能彰显个人权利，体现人民主权地位，强化对政治体系的认同，而且能够实际参与和影响公共权力的产生与运行，从而提高执政的有效性；协商民主能够密切党同人民群众的血肉联系，通过党和人民群众的密切联系和利益协调，加深人民群众对执政党的感情，增强人民群众对党的政治信任和政治忠诚；协商民主还是制定正确的路线、方针、政策的重要工作机制和工作方法，通过广泛协商和征求民意，有利于促进决策科学化和民主化，从而通过提高有效性来增强合法性。在中国共产党面临着巨大执政考验的今天，积极推进协商民主尤为迫切，其对于增强执政合法性和有效性可谓至关重要。

二、推进协商民主广泛多层制度化发展的实践路径

综上可知，协商民主对于当代中国的国家治理和发展进步具有重要作用，其与选举民主相辅相成，共同彰显民主的价值和本质，是真正实现人民当家作主的有效途径。故而党的十八届三中全会把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容。在推进国家治理现代化的进程中，在实践层面大力发展协商民主应着力于以下路径。

充分发挥政协作用，体现特色平台优势。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是当代中国极具特色的制度安排，是发扬社会主义民主的重要形式。人民政协作为爱国统一战线的组织，承担着政治协商、民主监督和参政议政三大重要职能，在当代中国的政治生活中具有重要地位，是国家治理体系中的重要组成部分。在很大程度上讲，当代中国协商民主的独特优势就在于有人民政协这个特色平台，而这正是西方国家所缺乏的。因此，大力发展协商民主，首要的是必须更加重视和发挥人民政协这个特色平台的优势，将其作为协商民主的重要渠道。“人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。”[3]然而在现实中，由于存在观念认知和制度安排等方面的客观障碍，人民政协一度被视为没有权力的“清谈馆”，人民政协本身自我认知和自身建设也存在些许问题，导致其作用没有得到应有的发挥。要充分发挥政协的作用，各级党委和政府、社会各界和人民政协自身首先应该转变观念，充分认识政协的地位和功能，正视人民政协存在的不足。在此基础上不断通过制度创新来拓宽协商形式，增加协商密度，强化协商成果落实，增强协商实效。要充分发挥政协作用，其中最为关键是要通过制度建设来增强履职能力。党的十八届三中全会明确提出：“重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化……完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度。”[4]只有真正制度化后，人民政协才能在党的领导下围绕团结和民主两大主题，行使其作为重要的国家治理主体的功能，达到协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的目标。从现实层面上看，全国政协的各项制度建设不断完善，以“双周协商座谈会”形式为代表的实践创新取得了显著的成效，各省、市、自治区也基本都出台了加强人民政协制度建设的规范性意见，人民政协的功能日益显现。endprint

构建协商民主体系，推进协商广泛覆盖。人民政协是中国推进协商民主的独特平台和制度优势，但是协商民主不仅仅只局限于政协层面。协商民主必须广泛存在于社会生活的各个层面和各个领域，才能在推进国家治理现代化中真正起到广聚民智、增进共识和增强合力的作用。正如习近平总书记指出的：“社会主义协商民主，应该是实实在在的、而不是做样子的，应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。”[3]要推进协商民主广泛覆盖，就要像党的十八届三中全会提出的那样，必须构建协商民主体系，拓宽协商渠道，这是切实推进协商民主发展的必然要求和基本路径。构建协商民主体系，其一是协商内容和协商主体要广泛。从内容上看，凡是涉及经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题都要进行广泛协商，最大限度地提高协商的覆盖面。从协商主体上讲，参与协商的主体要广泛，必须把政府机关、党派团体、各级组织和各界人士都纳进协商的范围，特别是在对涉及群众切身利益的实际问题进行协商时，必须把利益相关者纳入协商议程。其二是协商的层级要全面覆盖，协商渠道要尽可能宽畅。在纵向层级方面，在国家、地方和基层三个层级都要构建和完善协商机制。从横向层面讲，在中国共产党、人民代表大会、人民政府、人民政协、民主党派、人民团体、基层组织、企事业单位、社会组织、各类智库及其相互之间要形成协商机制。其三是协商的程序要合理化，要真正做到可行、方便、规范和有效。其四是协商的环节要完整，在立法、司法、行政、决策、实施、监督等各个环节都要进行协商，尤其要坚持协商于决策之前和决策实施之中，使协商能基本覆盖公共权力运行的全过程。其五是要拓展和创新协商民主形式。协商民主形式对于更好地取得协商的实际效果必不可少。在政协层面，已经探索形成了专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等主要协商形式，现在每一种形式都要发挥其应有的作用，重点是提高协商密度和实现常态化。在社会层面特别是基层社会层面，改革开放以来实际上已经形成诸如恳谈型、决策型、听证型、论坛型等多种协商类型，产生了民主恳谈会、民主理财会、听证会、协商对话、网络论坛等多种比较好的协商形式，有力地推动了协商民主的发展。其中浙江温岭的民主恳谈会这种形式被誉为泥土里生长出来的“民主载体”，现已经形成了对话型民主恳谈、决策型民主恳谈、参与式预算民主恳谈、工资集体协商等多种恳谈类型，在协调利益、促进和谐、维护稳定以及推动经济社会发展方面起到了不可替代的作用。很多地方的网络论坛这种协商形式也蓬勃兴起，已经逐步在积极影响治理方式和治理绩效。积极探索和创新多种多样的协商形式，要成为推进协商广泛覆盖的重要一环。由上可见，从内容到形式，从纵向到横向，从程序到环节，形成一种立体式的协商民主体系，协商民主就能发挥其最大功能。当然构建这样一个协商体系，意味着对现行的政治权力运行结构和运行机制要做出一定的调整，其复杂性和艰巨性可想而知。但是协商体系一旦形成，对于改善党的领导方式和执政方式以及提高国家治理能力都具有重要价值。

强化协商制度建设，增强协商民主实效。广泛覆盖的协商民主体系构建以后，要切实发挥其功能，根本性基础和保障在于制度化。否则，再完善的协商体系也无济于事，必将沦为形式主义。因此，加强各个层面的协商制度建设，是推进协商民主发展的最重要路径。党的十八大报告明确提出“要完善协商民主制度和工作机制”，实际上把制度建设作为推进协商民主发展的重中之重。制度化作为中国国家治理现代化的要素之一，体现在协商制度建设上，首先就是协商内容要制度化。要通过明确的制度规定，把应该协商的内容固定下来，防止出现该协商的不协商、无关紧要的问题协商而重要问题不协商等随意的“选择性协商”问题。其次是协商主体要明确化。也就是说要通过明确的制度安排，把具体领域和具体问题涉及的协商主体尤其是利益相关主体确定下来，通过明确协商对象来保证协商的参与度，提高协商的成效，防止出现该参加协商的人没参加协商，没必要纳入协商却参与协商的问题，防止出现民主协商变成少数精英协商的问题。再次是协商程序要规范化。要通过明确的制度安排使得协商过程公开化、透明化和规范化，通过程序正义来实现实质正义，防止出现协商随意化、神秘化的问题，防止协商异化为形式主义的作秀。其四是协商成果要合法性化和应用化。也就是说要通过刚性的制度规定，把协商成果切实转化为实践运用，提高协商的合法性和有效性，防止出现有协商无落实、重形式而轻实效的问题。通过制度建设，使得协商成果能够迅速得到回应和实施，同时协商主体能对实施和应用情况进行跟踪和监督。“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际”[3]。

加强公民意识教育，培育理性参与文化。通过推进协商民主来提高国家治理现代化水平，需要作为重要协商主体的公民的积极参与。如果说法律和制度是民主治理的“硬件”基础的话，那么良好的公民意识就是其“软件”基础。没有现代意义上的公民，多元合作治理就无从谈起，协商民主就会成为精英主义者的噱头和专利。没有良好的公民意识，协商民主也会成为情绪化宣泄的载体。如上文已述，塑造公民精神本身就是协商民主的基本功能之一。反过来说，加强公民意识教育同样是有利于增强协商成效。具体而言，当代中国需要通过家庭教育、学校教育、实践教育等政治社会化途径，大力加强公民意识教育，积极培育和践行社会主义核心价值观，培育理性参与的政治文化，进而在全社会形成自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。总之，无论是从协商民主制度建构，还是通过协商来保障和扩大公民自身的权益，进而增强党和政府的治理绩效，公民意识教育都是不可缺少的现实路径选择。

参考文献：

[1]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[J].求是：2014（01）.

[2]林尚立.建构民主：中国的理论、战略与议程[M].上海：复旦大学出版社，2012.

[3]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报：2014-09-22.

[4]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报：2013-11-16.

〔作者单位：中共湖南省委党校科社（政治学）教研部〕

责任编辑：张功杭endprint