让江苏农村老人共享改革发展成果

倪庆丽

江苏是全国最早进入老龄化社会的省份之一，而且人口老龄化趋势仍在持续发展。江苏经济发展不平衡，城乡之间、苏南苏北之间差异较大，切实解决好农村养老问题，已经成为江苏社会发展的一项紧迫任务。

江苏农村养老问题的现实表现

为切实解决好农村老人的养老问题，近年来，特别是“十二五”以来，江苏省委、省政府重视发挥政策引领作用，将农村养老服务体系建设作为民生幸福工程六大体系之一，形成了一批具有江苏特色、受到老年人欢迎的农村养老模式，但城乡之间、地区之间的差异仍然很大，不少地方的养老问题并没有从根本上得到解决。突出表现在以下几个方面：

地区之间养老服务不平衡，有些政策未能落实到位。与经济发达的苏南地区相比，苏中和苏北地区的养老财政资金增长相对缓慢，不少政策未能落实到位。如《江苏省老年人权益保障条例》明确规定，对民办养老机构要落实床位建设补贴和床位运营补贴，这是社会福利化的要求，但各地的补贴标准差距较大。张家港对民办养老机构床位建设的补贴标准是每张床12000元，运营补贴为每月100元。海门市的补贴标准是每张床1500元，没有床位运营补贴。而苏北相当多的市县对民办养老机构不给予任何补贴。

养老覆盖面偏窄，空巢老人照料缺位。全省农村留守老人、空巢老人约450万，占农村老龄人口一半以上。农村劳动力的大规模流动在很大程度上冲击了农村家庭养老赖以生存的社会环境，对家庭养老传统构成了挑战。不少空巢老人白天下地干活，晚上回家操持家务，靠自己的劳动所得养活自己。而60岁以上空巢老人多数患有高血压等慢性病，限于经济条件，得不到及时检查治疗。一旦生病卧床，生活难以自理。这部分老人受家庭经济条件的影响，多数进不了社区养老院，在家又无人照料，晚年处境相当艰难。空巢老人除了日常生活得不到照顾外，更多的是精神孤独。

社会力量参与积极性不高，民办养老机构管理落后。虽然有些民间资本看好养老行业的市场前景，但由于进入门槛比较高，往往知难而退。不少机构内部管理落后，规章制度不完善，管理人员对老年福利机构的行业标准知之甚少，一般采用的是家庭式管理与服务方式，随意性大。有的机构管理人员法律意识淡薄，经常发生老人与养老机构及家属与养老机构之间的矛盾和民事责任纠纷。养老服务行业存在多头领导的现象，各部门分散管理，一些优惠政策难以落实。

养老服务单一，服务人员专业化水平偏低。有些乡村养老院除了有限的活动场所和零星的健身器械之外，适合老年人的娱乐活动少之又少，更别提老人精神上的关怀与慰藉了。与物质养老相比，老年人精神需求方面的问题越来越突出。现有养老机构护理人员，大都文化程度偏低，基本没有接受过社会养老服务专业培训，不具备养老护理院的专业资格和职业资格，很难提供有针对性和高质量的服务。

江苏农村养老问题产生的根源剖析

思想认识不到位，现有养老政策难以落到实处。近年来，中央和省级把解决养老问题、发展养老事业摆上重要议事日程，出台了一系列政策法规。但一些地方政府并没有引起足够的重视，对人口老龄化、“银发浪潮”的严峻形势估计不足，对政府应当履行的基本养老服务职能认识不到位。少数乡镇和村干部甚至把养老作为一种额外负担，片面认为这是民政部门的事。而民政部门在基层缺乏统筹协调能力，加之本身力量比较薄弱，人手和经费都无力保障高质量的养老服务，导致养老工作举步维艰。

经济基础不同，城乡、地区之间养老差异大。由于多方面原因，江苏城市与农村、苏南与苏北的差距仍然较大。苏南经济条件好的地方，对养老院投入较大，条件优越。苏北部分村级经济基础薄弱，缺乏维持正常运转的资金，许多中心有名无实，贴标签、挂牌子现象比较普遍，有的只是为了装装门面应付检查。

养老意识较为淡薄，社会养老尚未达成共识。在农村，部分子女对老人缺乏孝心，有的老人养育了很多孩子，但子女们相互推诿，都不愿赡养老人。很多离家的子女长时间对父母不问候，不联系，不探望。不少老人受传统观念的影响，不愿离开家到别处养老。有些独居老人虽然得不到子女照料，但仍不愿意进社区养老院，误认为进入养老院给人的感觉是子女不孝顺，让外人笑话，很没有“面子”。再加之受自身经济条件的限制，生活得过且过，有病能拖则拖，舍不得“花钱买服务”。

农村养老制度不规范，缺乏统一的行业管理标准。目前，农村养老机构特别是民办养老机构之所以与老人及家属之间的民事责任纠纷不断，主要是因为政府与农村民办养老机构的关系没有理顺，缺乏统一的行业管理标准。此外，农村养老服务业的健康发展涉及民政、水电、国土、消防、工商、税务等众多部门，各部门往往从自身的利益出发，在发展养老服务业问题上角色混乱，缺乏统筹协调的能力。

解决农村养老问题的出路

要从江苏省情出发，尽快建立政府主导、民政主管、部门配合、社会参与的工作机制，扎扎实实把农村养老事业提高到一个新水平。

1.落实相关政策法律制度，强化监督检查

近年来，江苏省委、省政府密集出台养老政策，为“十二五”乃至今后一段时期养老事业的发展提供了遵循。各级政府应当将养老工作纳入“惠民工程”，列为目标考核内容，每年进行检查督办。

切实加大政府对养老的投入。江苏作为东部沿海地区经济社会发达的省份之一，已经具备了工业反哺农业、城市反哺农村、苏南反哺苏北的基本条件，养老投入应当更多地向苏北贫困地区倾斜。完善的保险制度，特别是长期护理险、养老补贴等资金保障制度，是大力发展养老服务业的重要基础。政府对养老的投入应当形成科学增长机制，与GDP和财政收入增长相适应，与物价水平联动。根据不同地区经济水平、财政力量、人口年龄结构及养老资金需求情况，建立并完善基础养老金正常调整机制，加大对养老保险个人账户补贴力度。

严格执行土地供应政策。各级政府要将农村社区养老用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有同等的土地政策，严禁改变养老设施建设用地用途、容积率等。鼓励利用闲置厂房、学校、办公楼等存量房产和土地兴办养老服务机构，支持农村使用村级建设留用地兴办养老服务机构，相关部门给予积极支持，并依法办理相关手续。endprint

进一步完善税费优惠政策。落实好国家现行支持养老服务业的税收优惠政策，对社区养老提供的养护服务免征营业税，对非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。各地对非营利性养老机构建设要免征有关行政事业性收费，对营利性养老机构建设要减半征收有关行政事业性收费，对养老机构提供养老服务也要适当减免行政事业性收费，养老机构用电、用气、用热按居民生活类价格执行。境内外资本举办养老机构享有同等的税收等优惠政策。

建立健全农村老人社会救济制度。加大省财政和地方财政对农村贫困老人的社会救济补贴力度。可采取现金与实物补贴相结合的方式，针对贫困家庭的老人年龄、数量、健康状况等不同情况，确定补贴的标准和方式。同时，适当开展社会捐助活动，通过个人和民间社会团体的力量，多方筹集农村贫困老人救济金。

2.从实际出发，走养老方式多元化道路

从江苏省情看，城乡、地区发展水平不一，养老应与经济发展水平相结合，与老人的居住习惯相结合，与传统文化相结合。

全面发展居家养老服务网络。社区居家养老利用社区的先天优势，集合了家庭养老和社会养老方式的优点和可操作性，具有专业、便利和成本低廉的独特优势。老人居住在自己熟悉的环境中，由社区提供各种专业的养老服务，既满足了老年人不愿离开家的意愿，又解决了晚辈的后顾之忧，使他们的孝心得以实现。搞好社区居家养老服务可以缓解养老财政的压力，把“包袱”转化为“红利”。因此，要大力推进社区居家养老服务中心建设，做到有人员、有场地、有经费、有具体服务项目。鼓励各类社会服务企业和中介组织参与社区居家养老服务，依托社区服务信息平台，在社区普遍建立养老服务热线、紧急救援系统、数字网络系统。

以公办为依托，创新养老服务模式。公办养老机构要充分发挥托底作用，重点为特困老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。不断推进农村五保供养机构改革，通过公建民营等方式，转给社会组织、企业或有能力的个人运营。鼓励民间资本通过委托管理等方式运营公有产权养老服务设施，不断提高服务水平，激发公办养老机构的活力。各地要充分利用农村闲置的学校、医院等集体用房，以及民房等资源，按照村办养老院、家办托老所等形式，推进农村“老年关爱之家”建设。创新农村养老模式的一项重要内容，是想方设法让老年人有事干，在干事中主动养老，而不是无所事事地被动养老。通过创新养老模式，形成一个多元化的格局，让老年人有更多的自主选择，真正达到老有所养的目的。

3.引进社会力量参与农村养老，调动各方面积极性

江苏省人民政府《实施意见》中明确提出，要“加大对社会办养老机构的扶持力度”，“进一步降低准入门槛、简化手续，并在土地保障、税费减免、购买服务等方面给予优惠，引导社会力量参与养老服务体系建设”。各级政府亟须从多方面加大政策扶持力度，为社会力量参与养老事业排忧解难。

推进体制机制改革。政府要从养老服务的竞争领域逐步退出来，从养老服务直接供应方变成养老服务购买方和监管方，把更多精力花在购买服务和监管服务上。可以采取民办公助、公建民营、公办民营等多种方式，让社会组织成为养老服务机构、设施的投资和运营主体。通过改制改革盘活公办养老机构、设施的存量，引入社会组织以承包、托管、联合、拍卖、股份制合作等方式参与管理和经办，使社会组织有效承担政府委托的养老服务功能和事项。

转变养老服务提供方式。改变过去包办包管养老服务的做法，守住“保困难、保基本”的底线，把钱用来资助社会组织，用在为高龄、失能、困难老人购买基本服务上，使社会组织有条件、有空间参与养老服务，并在这个过程中实现发展壮大。政府要引入和规范竞争机制，出台扶持政策积极鼓励企业、社会组织、个人创办、经营社区养老服务。鼓励国外、境外企业和个人到江苏设立外资养老服务机构，与内资养老服务机构享有同样的补贴、信贷和税收等优惠政策，平衡政府资本和社会资本的“政策待遇”，降低入行门槛和经营风险，使社会资本愿意作长线投资，实现养老服务业的可持续发展。

突破关键环节制约。当前，社会组织提供养老服务面临三大瓶颈制约：养老设施建设用地难落实，信贷和融资难到位，养老服务人员难招难留。突破这三大瓶颈，可以根据新修订的老年法精神，将养老用地指标纳入城乡建设总体规划和土地利用规划，由政府划拨非营利性养老服务用地、优惠转让其他形式的养老用土地；加大资金投入，改变投资方式，协调各类金融机构实行适度放宽的信贷政策和优惠的贴息措施；发放养老护理服务岗位津贴，建立和实行养老护理人员资质评语和持证上岗制度，建立健全养老服务专业社会工作者技术职称评聘制度，确保养老服务人员有受尊重的社会地位，有略高于社会平均工资的薪酬，有受到法律保护的劳动环境和工作条件，从而唤起社会组织及其工作人员参与养老服务的热情。

4.扩大社区养老覆盖范围，完善服务内容

近年来，老年人独居的现象越来越普遍，而独居老人大多存在孤独感，常被失落、寂寞、焦虑等情绪所笼罩。他们除了物质生活的需求之外，还有精神生活的需求，这就需要整合各方面养老服务资源，满足老年人多层次需要。

拓展养老服务内容。在农村养老服务中，要鼓励和引导相关行业积极拓展适合老年人特点的各项服务。近年来，昆山市整合全市各类资源，不断丰富居家养老服务功能和内容。一是拓展社区服务功能。日间照料中心除用餐、照料等基本服务外，还增添了医疗、文娱、教育、精神关爱等多样化服务。二是延伸居家服务内容。扩大“惠民一键通”居家养老信息平台服务范围，引入社区商业、餐饮、维修、家政等服务资源。三是引进专业社会组织扩大服务范围。政府以购买服务的形式，开展公益创投活动，选择一批养老服务项目进驻日间照料中心和居家养老服务中心。此外，还组织志愿者上门开展志愿服务，与老人谈心、聊天、做游戏，为老人洗衣、理发等。他们的做法和经验，值得总结推广。endprint

积极开展“老年精神关爱行动”。各地要建立老年人精神关爱组织，进一步完善老年人精神关爱制度，加强老年人生活和思想交流，开展心理讲座和培训，提供文化娱乐、体育健身、休闲旅游、健康养身、精神慰藉、法律咨询等多方面的服务。通过多样化的服务，使老年人得到人格上的尊重、精神上的抚慰、心理上的沟通、情感上的交流，身心健康水平和生活满意度不断得到提升。

探索“医养结合”新模式。推进医疗卫生机构与社区养老服务相结合。民政、卫生等部门应支持社区养老机构在经过审核的前提下与相近的大型综合医院建立双向转诊机制，同时，也允许其在卫生部门监督和引导下整合社会医疗资源，为社区养老提供医疗服务。建立社区医院与老年人家庭医疗契约服务关系，开展上门诊视、健康查体、保健咨询等服务，推进面向养老机构的远程医疗服务试点，医疗机构应为老年人就医提供优先优惠服务。完善医保报销制度，切实解决老年人异地就医结算问题。鼓励老年人投保健康保险、长期护理保险、意外伤害保险等人身保险产品，鼓励和引导商业保险公司开展相关业务。

5.加强规划引导，培育养老产业集群

办好养老事业，发展养老产业，既是对老年人的人文关怀，也是为经济社会发展创造更多的机遇。江苏省人民政府《实施意见》的一大亮点，就是提出要着力培育老年产业集群，繁荣养老服务消费市场。

加快培育老年产业组织。按照集中、集聚、集约发展的要求，合理规划布局养老服务业集聚区和养老服务特色产业基地。各地和相关行业要加强规划引导，充分发挥市场作用，建立公平机制，在制订相关产业发展规划中，鼓励发展养老服务中小企业，扶持发展龙头企业，实施品牌战略，提高创新能力，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群，健全市场规范和行业标准，确保养老服务和产品质量，营造安全、便利、诚信的消费环境。

开发适销对路的老年产品用品。要围绕适合老年人的衣、食、住、行、医、文化娱乐等需要，支持企业积极开发安全有效的康复器械、食品药品、服装服饰等老年服务器用具和服务产品，引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜；引导和规范商业银行、保险公司、证券公司等金融机构开发适合老年人的理财、信贷、保险等产品。

打造养老服务的信息化平台。能够安全、舒适地实现居家养老，对任何人来说都是一种晚年幸福，对家庭和社会也是一件幸事。江苏晓山信息产业股份有限公司与无锡市滨湖区社会福利中心合作，通过运用物联网、云计算等新一代信息技术，装载智能养老设备，打造养老机构监控管理系统及居家养老服务系统，成为国内首家搭载物联网技术的养老机构，实现了高覆盖向智能化、候鸟式管护的发展。因此，要充分利用信息手段和互联网技术，整合人口管理系统等信息资源，建立省、市、县（市、区）和乡镇（社区）互通互联的养老服务信息管理系统。

6.提升服务管理水平，推动养老服务向专业化发展

提升农村养老服务管理水平，满足老人多方面需求，关键要有一支能提供高质量服务的专业化养老服务队伍。

大力发展养老服务教育事业。支持高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，扩大人才培养规模，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才，制定优惠政策，鼓励大专院校对口专业毕业生从事养老服务工作。充分发挥开放大学作用，开展继续教育和远程学历教育。

依托院校和养老机构建立养老服务实训基地。加强老年护理人员专业培训，对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按规定给予相关补贴，在养老机构和社区开发公益性岗位，吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务。对在养老机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核政策。社会办养老机构和养老服务企业在技术职称评定、继续教育、职业技能培训等方面与政府办养老机构享受同等待遇。

广泛开展各种尊老敬老宣传教育活动。形成人人都尊敬关爱老年人，处处都有尊老爱老的良好设施，使老年人无论在家庭还是在社会都能生活在一个良好和谐的环境中，都能感受到爱的关怀和温暖，使广大老人在实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学”的物质需求中，得到“老有所为、老有所乐”的精神满足，让全省农村老人共享改革发展成果，为谱写中国梦江苏篇章发挥正能量。

（作者单位：江苏省政协学习委员会）

责任编辑：戴群英endprint