江苏参与式行政程序建设的未来路径

江苏省人民政府法制办公室课题组

参与式行政程序，是指公众有序参与到行政决策、行政执行、行政监督等行政活动过程中表达意见、陈述主张、申辩理由，并与行政机关进行交流、沟通和互动的方式、步骤和机制。近年来，江苏在参与式行政程序建设方面进行了有益探索，成效明显，但也存在一些亟待解决的问题。

江苏参与式行政程序建设的有益探索

坚持民主决策，大力提高行政决策的公众参与度。参与式行政决策制度日渐完善。各地各部门普遍建立了公众参与重大行政决策的规则和程序，制定了重大行政决策听取意见、重大行政决策听证、重大行政决策专家咨询、重大行政决策风险评估、重大行政决策后评价等制度。公众参与行政决策的形式不断丰富。在传统的听证会、座谈会、论证会、书面征求意见、专家咨询会等公众参与方式的基础上，各地在公众参与的形式上不断创新思路，借助网络、电视、报纸、广播等媒体平台，拓宽公众参与的渠道。公众参与领域逐步拓宽。公众参与的领域涉及基础设施建设、征地拆迁、教育、医疗卫生、环保、价格、供水、供电、供气、供热、公共交通等民生领域的方方面面。一些地方将重要的改革方案、政策措施、工作规划作为公众参与的重要内容。公众参与规范性文件制定等行政决策事项成为常态。各地相继完善规范性文件制定程序，鼓励采用各种有利于扩大公众有序参与的方式起草规范性文件，将听取公众意见作为规范性文件制定的必经程序。

创新执法方式，充分保障公众的知情权、表达权和参与权。全力打造阳光执法。利用行政权力网上公开透明运行平台公布行政权力事项及其办理流程，明确了执法依据和执法标准，方便公众行使参与权和监督权。执法方式上积极引入公众参与机制。积极探索运用行政指导、行政合同、说理式执法等非强制性行政执法方式，扩大行政执法机关与行政相对人的沟通渠道。一些部门通过公布投诉举报电话、聘请公众监督员等方式，发动群众参与监督管理。行政执法办案过程中充分保障公众参与权。在行政执法过程中，严格依法执行告知、听证程序，保障行政相对人的陈述权、抗辩权。在全省推行开门审案，一些部门探索推行“庭辩式”审理模式。

建立多元化矛盾化解机制，促进政府与公众的良性互动。建立与公众对话的畅通渠道。通过市（县）长热线电话、市（县）长电子信箱和领导定期接访等方式，听取人民群众意见、建议和诉求。在重大事项社会稳定风险评估中，以发放民意调查表、召开群众座谈会、专家论证会等方式，征集公众意见。推行“阳光调解”制度。一些地方将专业调解人才库中所有调解员的基本情况进行公示，全面实行当事人自选调解员，并由当事人对案件调解进行满意度评价，作为对调解员日常工作考核和年终评先评优的重要依据之一。扩大行政复议案件审理的公众参与度。全面推行行政复议质证听证制度，实行“阳光复议”，为群众提供表达意见和诉求的机会。有的地方探索建立了政府主导、专业保障和专家学者共同参与的行政复议审理模式。

畅通公众监督渠道，加大公众对行政行为的监督力度。丰富公众参与监督形式。通过设立投诉举报电话、开通举报网站、设置检举信箱、建立领导信访接待日制度、畅通人民来信绿色通道等方式，始终将行政机关的行政行为置于人民群众的监督之下。一些地方还探索建立了廉政监督员、反腐信息员、行风监督员、廉政志愿者等群众有组织参与反腐工作的制度。积极利用现代科技手段实现公众立体式便捷式监督。创建省市政风行风热线“四位一体”联动直播机制、打造“网络问政”投诉监督平台、建设“12345”政府公共服务热线等。重点加强对行政执法行为的群众监督。组织由人大代表、政协委员及其他社会代表组成的特邀监督员队伍，对行政执法进行日常监督和定期检查。通过群众座谈、问卷调查、回访等形式，收集公众对与群众利益密切相关的执法领域的批评和建议，组织群众进行社会评议。

从江苏省几年来的探索实践看，推动参与式行政程序建设十分重要，非常必要。主要体现在以下几个方面：一是促进经济发展、维护社会和谐稳定的必然要求。改革开放越是到关键时期，行政决策、执行、监督越需要有更加广泛的民意基础和公众支持。一些地方发生的群体性公共事件表明，推动参与式行政程序建设非常重要而紧迫。二是促进政府与公众沟通和良性互动的有效途径。在经济快速发展、社会矛盾纠纷凸显的复杂形势下，健全完善公众参与制度，有利于引导和规范公众依法表达诉求，使行政决策和行政管理能够最大限度地体现最大多数人的意愿，增进公众对政府决策的了解、理解和认同。三是政府管理方式创新和加强政府自身建设的重要内容。参与式行政程序通过引入公众参与机制，从根本上改变政府传统的行政管理方式，由封闭转为公开透明，是政府工作走群众路线，实现科学行政、民主行政的重要渠道，是建设法治政府、服务型政府的必然要求。

参与式行政程序建设亟待解决的几个问题

虽然江苏参与式行政程序建设取得了明显成效，但在推进过程中还面临着不少困难和问题，主要表现在以下几个方面：

公众参与范围还不够广。除了有关法律对行政立法、规范性文件制定、行政执法以及价格决策、城市规划、环境评价等领域的公众参与有原则要求以外，其他领域行政机关掌握着参与的主导权。领导干部和行政机关对公众参与认识模糊，低估公众参与的地位、作用和素质、能力，不愿意扩大公众参与程度，甚至排斥公众参与。特别是行政决策领域，公众参与的范围和程度最低，一些行政机关对一些涉及公共利益和人民群众切身利益的重大决策事项，该公开征求意见的没有公开征求意见，该组织听证、论证的没有按要求组织听证、论证，未开展重大行政决策风险评估、合法性审查和后评价。一些公众参与还流于形式，在很大程度上挫伤了公众参与的主动性和积极性。

公众参与机制有待健全。一是参与方法简单。实地调研、书面征求意见、座谈会的运用最为广泛，而行政决策听证会、协商会运用较少。同时，不能根据行政管理的特点综合采取相应的公众参与形式，在公众参与过程中缺少更深层次的交流、沟通、协商等互动过程。二是参与程序设计不够严谨。公告时间不充分，议题设置、程序运作还不够科学、合理、规范、透明，参与代表不能充分表达意见或建议。如有的行政机关对公告信息缺乏宣传、指引，在告知相关影响时甚至避重就轻、避实就虚，导致关注度不够；有些听证代表临时才能看到参与议题的相关资料，而且相关数据资料的真实性、可靠性无从考证。三是公众参与代表的广泛性、代表性有欠缺。目前，公众参与代表的选择大多采取自愿报名、随机选取以及邀请参与等方式产生，代表如何选定、代表人数如何确定、代表比例如何分配等都由行政机关决定，缺少严格的程序和有效的监督。endprint

公众参与普遍缺乏及时的反馈和回应。许多行政机关既不将参与结果反馈给公众，又不将公众意见采纳情况进行解释和说明，公众不知道自己提出的意见建议最终被如何处理，感觉是在“自说自话”，也消解了公众参与的热情，对参与机制的价值和真实性产生怀疑，甚至失去信赖。缺乏及时反馈和有效回应，公众不知自己的意见和建议对行政管理的具体影响，是目前公众参与行政管理主动性和积极性不足的主要症结所在。

公众参与的有效性仍需强化。公众普遍对直接关系切身利益的事项比较关注，但对一些宏观政策、重大规划等则缺少参与的热情，还有些公众考虑到参与行政管理需要耗费一定时间、财力和精力，存在“搭便车”心理。公众普遍对城市总体规划、近期建设规划、控制性详细规划、专业规划等宏观规划的设计缺乏有效关注，在规划实施、自身利益实际受到影响时才提出意见和要求，从而引发矛盾。参与者对议题的研究和讨论缺乏深度，建设性意见不多，随意性较强，有的仅是凭某种冲动参与。

进一步推动参与式行政程序建设的建设

把公众参与作为重大行政决策的必经程序，着力提高政府行政决策水平。行政决策领域公众参与度低、形式化严重是目前推进参与式行政程序建设存在的最突出问题，也是导致利益冲突和社会矛盾纠纷，甚至引发群体性公共事件的重要原因。建议江苏以地方性法规或政府规章形式对重大行政决策的概念、标准、事项范围进行界定，明确把公众参与作为重大行政决策的必经程序。重点建立健全以下几项制度：一是重大行政决策公开征求意见制度。尽可能扩大公开听取意见的事项范围。除依法不得公开的事项外，重大行政决策方案草案都应当向社会公布征求公众意见。完善征求公众意见方式。遵循便民原则，通过政府网站、新闻媒体等群众易于获取的方式发布决策事项和收集公众意见。二是重大行政决策听证制度。听证是公众参与行政决策的重要形式，凡属涉及公众重大利益，公众对决策方案有重大分歧，可能影响社会稳定，法律、法规、规章规定应当听证的重大行政决策，都应当举行听证会进行听证。进一步完善听证程序和听证规则，建立健全听证代表遴选制度，保证听证代表具有广泛的代表性。建立听证意见采纳反馈制度。三是重大行政决策风险评估和后评价制度。完善并严格执行部门论证、专家咨询、公众参与和专业机构测评相结合的风险评估机制，把风险评估结果作为重大行政决策的重要依据。定期对重大行政决策执行情况组织评估，通过民意反映、抽样检查、评估审查等方式了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，根据评估结果决定是否对决策予以调整或者停止执行，并将评估结果向社会公开。

扩大规范性文件制定工作的公众参与程度，着力提高规范性文件的合理性、可行性。制定和实施规范性文件是各级政府及其部门大量而经常性的工作，相对于具体行政行为而言，一旦发生违法或者不当的情形，其负面影响的危害更大。针对目前存在的相关制度过于原则，缺乏可操作性，公众参与的广度和深度不够等问题，建议借鉴国外及兄弟省市的做法，建立健全江苏规范性文件制定的公众参与机制。将公众参与贯穿规范性文件的全过程。凡属直接涉及公民、法人、其他组织切身利益的重要规范性文件，行政机关应在立项、起草、审查、后评估等各个环节积极引导、规范公众参与。将征求和听取公众意见作为合法性审查的重要内容。所有规范性文件要由制定机关的法制机构进行合法性审查，将是否按规定组织了听证会、论证会、座谈会、公开征求意见等作为合法性审查的内容之一，对于应当听证未听证，应当征求意见未征求的，应当论证未论证的，不得审查通过。建立规范性文件网上检索系统。建立规范性文件网上检索系统是现代办公发展的必然要求，更是拓宽规范性文件监督管理渠道的有效方式。依托政府门户网站，建立规范性文件数据库和网上检索系统，及时公布经登记的现行有效的规范性文件和已经失效的规范性文件目录，方便公民、法人或者其他组织查询。

健全公众参与行政执法和监督机制，提高行政管理的公开化、民主化。在行政执法和监督领域引入公众参与机制，有助于行政主体与公众之间的沟通与互动，提高行政执法的公信力，减少和避免暴力抗法事件的发生。进一步推动公众参与行政执法和监督，重点是构建系统的、有效的公众参与制度，畅通公众参与渠道。深化行政权力网上公开透明运行。以规范权力事项为前提，以监督监控为手段，切实深化行政权力全过程网上实时运行，大力推进行政权力网上公开透明运行与政务服务中心业务办理、部门核心业务办理深度融合。加强行政执法信息化，推进行执法流程网上管理，使行政权力网上公开透明运行系统真正成为行政执法信息公开、公众监督的重要平台。扎实推行行政执法程序制度。完善行政执法公开、告知、听证、说明理由等各项行政执法程序制度。除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的以外，行政执法的依据、程序应当向公众公开。全面推行行政指导、全程说理式执法方式，将行政指导、说理式执法贯穿于行政管理、行政执法全过程。加强公众参与行政执法监督的载体建设。建立完善群众举报投诉制度和保障新闻舆论监督制度，对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题，认真调查核实，并将处理结果向社会公布。高度重视网络监督，对网上反映的涉及行政执法的热点问题，加强政策解读，及时回应诉求，接受监督评议。

建立参与式矛盾化解机制，提高社会矛盾化解的多元化、有效性。在当前社会转型、各种矛盾凸显高发的背景下，加强公众参与社会治理和矛盾化解的机制建设，对于畅通公众利益表达渠道，实现政府与公众的有效沟通具有重要的现实意义。在总结各地做法的基础上，一是健全政府与公众协商沟通机制。政府与公众的协商沟通是化解矛盾的重要渠道。通过听取公众意见、公众调查以及座谈会、对话会、释疑会等形式，使协商沟通成为化解多元利益矛盾、协调多元利益关系、节省执行成本的良好机制。在协商沟通中，应尊重公众的意见表达，注重与各利益诉求主体进行充分有效的沟通磋商。二是构建公众参与的社会治理模式。建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接的良性互动机制，加快构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制。完善培育扶持政策，健全基层自治组织和社会组织参与社会管理的保障机制，鼓励和支持基层自治组织、各类社会组织积极引导和组织居民群众参与公共事务。三是提高行政复议、行政调解的公信力。充分发挥行政复议在化解行政争议中的主渠道作用，健全完善行政复议听证制度，以政府主导、专业保障、社会参与为主要内容，继续深入推进行政复议委员会和相对集中行政复议权试点工作。建立健全行政调解工作体制，完善行政调解工作协调机制，进一步拓展行政调解工作领域，大力推进行政调解工作的规范化运行。

加强公众参与的规范引导，着力推动全省参与式行政程序建设均衡发展。参与式行政程序建设作为一项创新性工作，其规范化和制度化程度还不高，迫切需要在全省范围内明确有序组织公众参与行政决策和行政管理的整体思路以及推动落实的具体措施。建议以省政府文件的形式出台《进一步推动全省参与式行政程序建设的意见》，对公众参与行政程序的范围、方式、程序、制度进行统一规范，加强对参与式行政程序建设的规范引导。明确公众参与的领域、范围和方式。公众参与的领域，涵盖重大行政决策、规范性文件制定、行政执法和监督、社会矛盾化解等各个行政管理领域，重点是涉及群众切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目等。应根据公众参与的不同领域确定不同的参与形式，按照便民、高效、公开的原则，综合选择座谈会、论证会、听证会、公开征求意见等多种形式参与行政程序。明确公众参与的程序性制度。公众参与的核心问题，是参与的有效性问题。要提高公众参与的有效性，必须建立健全行政公开、行政听证和公众意见评价反馈等三项行政程序制度。对于重大行政决策，既要公开决策方案草案，还要公开决策背景、决策意图等决策说明。要确立统一的听证程序规则，明确行政听证的范围，健全行政听证主持人和参加人制度。建立健全公众意见的处理反馈机制，对公众提出的合理意见应当采纳，公众意见征求和采纳情况及其理由应向社会公布。明确政府及其部门在参与式程序建设中的职责。政府及其部门是推进公众参与的主体，在参与式行政程序建设中发挥着主导作用。各级政府要切实加强对参与式行政程序建设的组织领导，将参与式行政程序建设纳入政府绩效考核和依法行政考核，建立健全相关制度，完善实施机制，统一研究部署。部门要不断拓宽参与的渠道和方式，引导、支持公众合法、理性、有序地参与行政决策和行政管理。

（课题组组长：马太建；课题组成员：丁淑渊、芦学林、褚志霞、蒋益春）

责任编辑：戴群英endprint