公共服务市场化面临的挑战及对策

黄莉培

(北京航空航天大学人文社会科学学院，北京100191)

一、公共服务市场化的内涵

公共服务市场化源于西方政府的改革运动，主要理念是打破垄断、引用竞争、下放权力、借鉴私人企业的做法和经验，目的是更好地提供公共服务。目前，学界对公共服务市场化还没有一致的定义。笔者认为，简单来说，公共服务市场化就是运用竞争机制并采取多元主体合作的方式给公众提供公共服务的过程。需要指出的是，公共服务市场化不能等同于私有化、民营化或企业化。这几个概念具有共性，但私有化会涉及产权的变更，民营化是公共服务市场供给的一种工具，企业化侧重于对绩效、组织模式和流程的改造，而公共服务市场化是一个更广义的概念。

本文把多元主体定义为政府、社会组织和公众，建立了理想的公共服务市场化的运作模型，如下图所示。在我国，社会组织是指由各级民政部门作为登记管理机关，纳入登记管理范围的社会团体、民办非企业单位、基金会这三类社会组织①参见王浦劬莱斯特·M·萨拉蒙等:《政府向社会组织购买公共服务研究》，北京:北京大学出版社2010年版，第6页。。在公共服务市场化的过程中，政府、社会组织和公众分别发挥着不同作用。政府和社会组织互为生产者和监督者的关系，政府作为生产者要给社会组织提供公共服务(如国防、外交、教育等)，同时作为监督者，还要去履行监管职能，对作为服务生产者的社会组织进行监督。对公众来说，政府和社会组织要给公众提供社会服务，而公众需要发挥对政府和社会组织的监督义务。这种模型良好运作的大前提是整个国家、社会或组织具有健全的法律制度环境，各参与主体具有正确的观念以及良好的技术支撑(包括科技水平、服务技能、人员素质等)。此模型进一步发展，也就是公共服务体系进一步发展，在公共服务领域，政府、社会组织和公众应该是一种合作的关系。公共管理学者们愈发认识到把政府定义为“管理者”，把社会组织和公众分别定义为“卖方”和“顾客”都存在一定的片面性，把这三者定位为“合作伙伴”关系是更理想的选择。而实际上，一些西方国家在公共服务市场化过程中早已把这种关系定位为“伙伴关系”，我国由于长期存在着“政府主导”这一思想，在提供公共服务方面，政府、社会组织和公众之间并没有真正实现“合作伙伴”的关系，而总是政府处于控制、主导的地位，社会组织和公众则被动接受管制和服务。

公共服务市场化运作模型图

笔者总结了当前公共服务市场化的几个特点:第一，由政府垄断变为多元主体互动和合作。长期以来很多公共服务领域由政府垄断，服务效率不高，监督不够，公共服务的提供远不能满足公众的需求，而公共服务市场化是以多元主体进行互动和合作的方式提供公共服务的，各主体在公共服务提供过程中既有分工也有合作。第二，社会组织成为提供公共服务的重要主体。公共服务市场化使得社会组织在提供公共服务方面的作用凸显，很多地方政府通过向社会组织购买养老服务、医疗服务、残疾人服务等，较好地实现了公共服务功能的优化。大量事实和数据也证明了社会组织在当今已成为提供公共服务的重要主体。第三，公众在公共服务市场化过程中的作用彰显。公共服务提供质量的好坏最终需要由公众来判断，公众的参与和监督力度直接影响着公共服务提供的质量和效率。第四，网络等新媒体手段为公共服务市场化创造了便利条件。随着信息技术不断进步，网络等新媒体不断普及，特别是新兴的自媒体等工具为公共服务的提供和公共服务市场化创造了极其便利的条件，如获取咨询、办理业务直接通过互联网和移动终端就可以实现。

二、中国公共服务市场化的进程

(一)公共服务市场化的政策进程

1992年，国务院颁布《关于加快发展第三产业的决定》标志着我国公共服务市场化改革启动。20年来，我国各级政府都出台了多项政策来推动这一改革的进行。从《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》到“十一五”、“十二五”规划的制定以及中共十八大报告和十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》都成为公共服务市场化不断推进的动力。特别是十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。要“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展”①参见习近平:《关于＜中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定＞的说明》，新华每日电讯，2013年11月16日。。国务院制定了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。民政部和财政部先后下发了《2014年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案的通知》和《财政部关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》。此外，各级政府在多年的实践中也在不断探索公共服务市场化的制度途径。

(二)公共服务市场化的执行进程

从公共服务市场化改革启动以来，我国各级地方政府为实现公共服务的有效提供开展了多种实践。1995年上海市浦东新区社会发展局将一个休闲中心委托给社会组织管理，被认为开创了我国政府购买公共服务的先河。据统计，2010年前，北京市区两级财政出资1亿元，向社会组织购买了300项公益服务项目;2011年则投入2亿元购买包括服务民生、公益服务组团等在内的600项社会组织公益服务项目;2012年，北京市政府共购买了社会组织服务项目1629个，斥资过亿元［1］。安徽六安在城乡养老服务体系建设中，在舒城等县(区)实行“分类投入模式”，根据用房性质、床位数等指标对具备规定资质的社会办养老服务机构，每张床位由县财政给予不同等级的一次性床位建设补助和发给每个人的运营补贴①参见《公共服务政府来“买单”》，http://www.wxr6.com.cn/news/details/240273.html，2013年12月20 日。。常州市采取了政府向体育社团购买健身类公共服务的方式。常州现有500多家注册备案的体育类社会组织，全市80%的群体活动都是由各类体育社团组织承办的。为了促进这类组织的发展，常州市体育局与民政部门协商，主动降低门槛，原不具备条件的体育社团只要有5 000至10 000元注册资金，就可以按简化登记办法进行登记注册②参见《全民健身:常州大力推进体育社团组织发展》，http://www.news.xinhuanet.com/sports/2013.11/27/c125767329.htm，2013年12月20日。。

总之，随着社会和市场经济体制的不断发展，我国公共服务的提供方式和效果已经有了明显的变化。十八大和十八届三中全会以后，中央政府再次重申市场的决定性作用及创新社会治理方式、发展社会组织等，给我国进一步推进公共服务市场化带来了机遇，同时也带来了挑战。

三、我国公共服务市场化面临的挑战

我国经过二十多年的发展，公共服务市场化已初具规模，近年来，政府也在不断地采取各种政策加大政府职能转变的力度，发挥市场和社会组织的作用。公众对公共服务的需求日益多样化并且对服务质量的要求不断提高，但法律制度、组织建设、人员配备等多方面要素在我国目前发展得还不充分，很多公共服务进度还无法满足公共服务的需求，同时由于信息技术的不断进步、国际化步伐加快等因素，我国公共服务市场化面临诸多新的挑战。具体来说，有如下几点:

第一，法律法规不完善。虽然我国从中央到地方陆续出台了很多法律和政策，但是目前这些政策不明晰、不健全。例如，我国政府向社会力量购买公共服务主要依据《政府采购法》和《市政公用事业特许经营管理办法》等有关法律和规章制度，2013年9月，国务院发布了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，但这些制度对公共服务采购的适用范围、标准、程序、监督、绩效评估等问题规定得尚不明确。西方发达国家在这方面已经形成了完备的法律体系，如欧盟制定了《公共服务采购指令》《公用事业采购指令》《货物采购指令》等一系列法律制度，可以对不同公共服务的采购行为进行明确的规定。再如2013年民政部印发的《2014年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》中对资助条件的规定，包括申报项目的社会组织应该具有完善的组织机构、健全的工作队伍和较好的执行能力，而对这几个要素如何界定并没有给出明确的定义。

第二，意识转变不到位。意识转变既包括组织机构、政府官员的转变，也包括社会组织和公众的转变。首先，公共服务市场化要求政府简政放权，也就意味着各级政府要把原本独属于自己的权力下放或者减少，同时加大社会组织和公众的参与及监督力度，这就给政府垄断、寻租、腐败等行为减少了机会，这必然会导致部分组织或官员的抵触。其次，由于我国长期以来政府在公共服务提供中处于主导地位，一些社会组织逐渐失去了对提供公共服务的热情和信心，甚至完全依赖政府而生存。最后，公众由于长期认为公共服务由政府提供才可靠，而对社会组织存在不信任、不关心、不合作的心态，这些情况导致了一些社会组织提供公共服务时四处碰壁，监督环节的参与度不强。

第三，服务主体不健全。据统计，截至2012年底，全国共有社会服务机构136.7万个，全国共有社会组织49.9万个，社会团体27.1万个，基金会3029个，民办非企业单位22.5万个，基层群众自治组织共计68.0万个①参见《民政部发布2012年社会服务发展统计公报》，http://www.gov.cn/gzdt/2013-06/19/content_2428923.htm，2013年11月9日。。相比较，2007-2008年，英国有公民社会组织90万家，总收入1570亿英镑，带薪雇员为160万人;2013年的调查显示，每年有2 040万英国人参加志愿服务，他们提供了相当于120万专职人员、价值215亿英镑的工作量。目前英国约有7万家社会企业，对英国经济的贡献达187亿英镑，雇用了将近100万名员工②参见《2013 年度英国社会企业调查报告发布》，http://dsi.britishcouncil.org.cn/zh/events/20130717/1193.shtml，2013 年 12。可见，西方国家公共服务市场化发育得比较成熟，我国还处于起步和发展阶段，现有的服务主体往往面临人、财、物的短缺问题。加之社会组织登记、运行和监督机制不完善，从事公共服务人员的数量、结构、素质和技能不足都是目前我国公共服务市场化面临的重要挑战。

第四，监管效果不显著。公共服务市场化要求政府把一部分职能下放给市场，但自己要承担起监管的职责。但现实中，除了法律制度不健全的因素外，一些政府把公共服务交给市场去做，认为就该由市场去承担责任，甚至出现问题后政府也不负责任。结果，由于缺乏政府监管而导致问题频发。比如政府在把运输业外包给物流快递公司后，提高了物流的速度和服务的提供效率，但是由于监管的缺失，近年来“快递”引发的民事、刑事案件逐渐增多。再如在一些外包的工程项目和食品药品项目上屡屡爆发安全问题，都说明目前我国公共服务市场化过程中监督机制不健全，监管效果不明显。

第五，信息技术运用不充分。进入21世纪，随着信息技术、互联网技术、移动媒体和自媒体技术的迅速发展，人们的思想观念、行为习惯和公共服务的提供方式等都发生了很大的变化。人们获取资讯、反馈意见、办理业务、社交沟通等方式由传统的广播、电视、电话、书信等逐渐发展到更加依赖互联网。很多国家都在探索利用网络平台提供公共服务的途径。在美国，许多政府和公共部门都积极打造移动互联时代的公共服务，这些部门推出的移动应用程序，种类多样，包括助学贷款、旅游出行、消费者权益保护、环境和健康等。我国目前很多政府和社会组织都建设了自己的网站、微博、微信等，但大多是昙花一现，信息更新滞后，缺乏管理和维护，发挥不了实际作用。有的也纷纷推出了自己的应用软件，较好地提供了公共服务，但是目前这一领域还亟待发展和规范。首先，我国关于互联网的相关法律不健全，导致一些基于互联网的安全问题常发。其次，现有的基于信息和网络技术的平台发展还不充分，许多公共服务通过现有平台无法实现网络对接。再次，移动通讯技术和自媒体的蓬勃发展要求相应的配套建设，包括资费、速度、产品服务等，目前这方面的服务质量还有待提高。

四、国外公共服务市场化的新经验

(一)英国经验

英国是进行公共服务市场化较早的国家，经过多年的发展，英国始终在探索如何更好地提供公共服务、发挥市场的作用。2011年，英国发布了《开放的公共服务白皮书》，该白皮书规划了英国政府将如何改进公共服务，将选择与控制权赋予民众和社区邻里，使公共服务更好地适应民众的需求。白皮书列举了英国政府改进公共服务的五大关键原则，分别是:(1)选择——在任何可能的公共服务领域增加选择，增强人们对所享受服务的直接控制;(2)放权——权力应该下放到适合的地方一级，将社区预算配给更多的地方政府;(3)多元化——公共服务应该开放给更广泛的提供方，包括公共部门、志愿部门和私有部门，英国首相卡梅伦认为，无需去证明为何要引入竞争机制，而服务提供垄断行为则应当受到挑战;(4)公平性——确保人们公平地享受到公共服务;(5)责任——公共服务应当对使用者及纳税人负责①参见《开放的公共服务白皮书发布》，http://dsi.britishcouncil.org.cn/zh/policy/20110713/962.shtml，2013 年11 月20 日。。2012年，英国通过了《公共服务(社会价值)》法案，此法案要求英国公共部门在履行公共服务合同时，必须考虑如何改善社区的经济、社会条件，优化环境。在采购进程中选择目标机构时，不能只考虑低价与高量的因素，而必须考虑社会、经济与环境价值，以公平的价格购买真正造福于当地社区的公共服务②参见《公共服务(社会价值)法案终审通过》，http://dsi.britishcouncil.org.cn/zh/policy/20120306/1021.shtml，2013 年 11 月20日。。

(二)美国经验

公共服务市场化在美国也已经发育得比较成熟，在美国各个层级的政府中都能见到各种市场化工具的运用。美国政府通过合同和补助等政策工具向社会力量购买公共服务有很长的历史，仅纽约州就至少实行了40年。纽约市这方面的工作由“市长合同服务办公室”承担，该办公室提供的数据显示，2012财年，纽约市政府通过4.6万单合同，采购的供应、服务和建设项目超过105亿美元［2］。此外，美国建立了比较好的监督机制，并且充分运用信息技术和网络资源。以纽约市为例，该市建立了“供应商信息交换系统”，纽约市的公共服务提供方均需要通过这个系统的审查，这个系统也是“市长合同服务办公室”甄选合同对象的依据。承包商一旦有违约行为，就会被记录到“供应商信息交换系统”中。美国注重在公共服务领域“合作伙伴”关系的建立。以环境治理为例，美国从20世纪90年代开始推行一系列的自愿性伙伴合作计划，给予企业和社会各团体极大的选择空间，根据自身条件和发展目标，自愿选择加入伙伴合作计划。

(三)德国经验

德国在公共服务引入市场机制上采取了分类外包，地方政府希望借助市场的力量，把可竞争、可计量的事业型公共物品领域外包给企业，社会性服务外包给公益性团体。德国政府一方面鼓励私营部门进入曾经由政府主导的公共服务领域，主要采取政府业务合同出租和竞争性招标的方式，提高公共服务的提供效率;另一方面，采取成本—收益分析、招标管理、全面质量管理等方法，防止私营部门在公共服务领域垄断的可能，保障了德国公私合作在公共服务上的发展。目前，德国政府向私人企业购买的公共服务主要包括违章车辆拖吊、垃圾处理等简单服务。德国公共服务的另一个特点是公民参与，公民不但对公共服务有直接表决权，还可以在公共服务项目实施的不同时间参与项目，同时，德国鼓励弱势群体成为志愿者，参与公共服务的提供③参见《政府购买公共服务的国际经验》，http://www.ccdi.gov.cn/lzjy/hwlw/201312/t20131216_15334.html，2013 年12 月20 日。。

五、推进公共服务市场化的对策

公共服务市场化的核心问题就是在公共服务供给过程中引入竞争机制，实现公共资源的有效配置和公共服务的高效、公平供给。我国在公共服务市场化进程中通过不断摸索、实践，取得了可观的经验和效果。作为发展中国家，作为公共服务市场化起步较晚的国家之一，我国当前还需进一步夯实公共服务市场的基础，再探讨市场化的各种实现方式。本文对推进我国公共服务市场化提出以下对策:

第一，加快法律制度建设，完善市场机制。我国目前还没有形成完全自由竞争的市场机制，需要加快法律制度建设，促进市场机制的充分形成和运转，进一步完善已有法律，补充和细化有关政府采购、社会组织注册登记、市场监管、招投标制度、产权保护、税收减免等方面的法律法规。政府在简政放权的同时，要加强自身的宏观调控和监管职责，鼓励竞争机制的引入和对社会组织的扶植力度。

第二，加大教育和引导，转变思想观念。政府需要进一步加大对公共服务市场化的思想引导和教育工作。首先，各级政府和公务员要转变自己的观念，摈弃“部门利益观”，树立公平、正义、廉洁、高效的理念;其次，各级政府要帮助公众了解并信任提供公共服务的社会组织，同时各社会力量也可发挥自身的宣传、示范作用，帮助公众转变观念，给公共服务的提供主体构建可行、信任的环境。

第三，加大公众参与，构建合作伙伴关系。在公共服务市场化过程中要加大公众的参与力度。伊兰·维戈达认为，政府和公众可以具有合作互助关系，其中最基本的就是积极参与公共生活和社区公共事务管理活动。公众可以作为志愿者参与提供服务、为公共服务体制提出意见和建议、监督政府和社会组织提供公共服务的过程和质量、利用互联网传播知识、分享观点。“增进人们对社会生活中共同责任的理解，正是公民力量的体现。”［3］正如本文模型构建所示，公共服务市场化需要政府、社会组织和公众共同参与，并逐步形成三方的合作伙伴关系。由于我国目前市场化发育还不成熟，很多公众和社会组织在这一进程中缺少参与和合作的意识，这是我国目前需要大力推进和倡导的。

第四，运用信息技术，高效提供服务。全球已步入信息化时代，我国的信息技术正突飞猛进地发展。公共服务的提供也应该充分调动各级政府、组织，积极运用网络平台和资源，做到服务提供的高效、便捷、透明。首先，各级政府的网站、微博等要做到及时更新，做到信息及时公开，搭建与公众充分互动的平台。其次，政府和社会组织可以建立专门的信息系统用于审核、反馈、业务办理和构建监督信息网络，使公共服务的很多功能实现一站式处理，还应该加快针对移动媒体开发软件，满足新时代公众多样性的需求。

［1］《政府“买”服务知易行难 放权不够民间组织阻力重重》，http://finance.ifeng.com/a/20130807/10377102_0.shtml，2013年10月15日。

［2］《综述:美国专家谈政府向社会购买公共服务》，http://news.xinhuanet.com/world/2013-08/10/c_116890238.htm，2013年12月2日。

［3］王 巍牛美丽:《公民参与》，北京:中国人民大学出版社2009年版，第85页。