我国家庭财产申报及公开制度的分析与建议

李旭辉

(中共山西省晋中市委党校党史党建教研室，山西晋中030600)

2004 年《中国共产党党内监督条例(试行)》的颁布，标志着我国的反腐进入到惩防结合的制度反腐新时期。国际上，制度反腐体系最核心的制度——家庭财产申报制度，被称为反腐败的“阳光法案”“达摩克利斯之剑”，而这一核心制度在我国存在实施较晚、制度本身不健全、实施效果不明显等问题，这一制度的实施现状值得我们深思。

一、我国家庭财产申报及公开制度的实施现状

1．从中央层面来看，家庭财产申报制度得到初步践行

1995 年4 月30 日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。这是我国第一部关于官员收入申报的规定，是我国实行家庭财产申报制度的破冰之举，构建了我国家庭财产申报制度的基本框架。

2001 年6 月15 日，中纪委会同中组部联合发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。这项《规定》较之于1995 年的上述《规定》在申报主体、申报内容等方面都做了扩充。

随着《联合国反腐败公约》的生效以及我国正式加入该公约①《联合国反腐败公约》于2003 年10 月31 日第58 届联合国大会全体会议审议通过。该公约于2005 年12 月14 日在我国正式生效。，我国的反腐逐步与国际接轨，公职人员家庭财产申报及公开制度实施的成效在国内外受到越来越多的关注。

2010 年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》①本文主要以这一规定为讨论对象，下文简称为“新《规定》”。，该规定共二十三条，在申报主体、申报事项、违纪处分等方面扩充了内容。

十八大之后，新一届政府对腐败重拳出击：十八届三中全会要求“领导干部报告个人有关事项、任职回避……推行新提任领导干部有关事项公开制度”;《建立健全惩治和预防腐败体系2013 -2017 年工作规划》提出“制定配偶已移居国(境)外的国家工作人员任职岗位管理办法”等。

2．从地方层面来看，家庭财产申报制度不断创新

家庭财产申报制度的实施虽已在中央层面破冰，但步履维艰，其中最大的瓶颈就是官员申报信息的公开问题。当前，为有效遏制腐败，我国一些地方开始了大胆的探索，并取得了一些进展。例如，2008 年5 月，新疆阿尔泰地区纪委出台《县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》，自2009 年1 月1 日起在阿尔泰地区实行领导干部财产申报制;2009 年9 月21 日，根据湖南省浏阳市《建立健全惩治和预防腐败体系的十项廉政制度》的规定，浏阳拟提职的75 名领导干部公布了他们的年收入、房产、投资、车辆等所有财产;十八大之后广东省开展了领导干部家庭财产申报并在一定范围公示的试点工作。

二、我国家庭财产申报及公开制度存在的不足

1．制度实施的目的不明确

家庭财产申报及公开的主体是公职人员。世界上建立公职人员申报财产制度的国家，其目的一般分为以下三种：以打击公职人员利用公共权力或其社会影响力而获取不法利益为目的;以防止社会发生利益冲突从而引发社会混乱为目的②要求公职人员申报并公开其家庭财产是利益冲突管理制度非常重要的内容。;以前两者为共同目的。纵观我国实施财产申报和公开制度二十年左右的实践，我国多部关于财产申报的文件(包括中央和地方的)基本上都是以加强对领导干部的管理、监督从而促进廉洁从政为目的。这种定位较低、不符合民众期望的目的，造成了制度实施效果不明显、监督不到位、社会影响力不大等问题。

2．制度的法律地位太低

国际上实行家庭财产申报的国家大都是通过立法程序来保证制度的有效实行。例如，美国制定了《政府行为道德法》《政府官员和工作人员道德行为准则》《廉政法》;新加坡通过了《反贪污法》《财产申报法》《公务员法》《共同价值观白皮书》;法国有《资金透明度法》;韩国通过了《公务人员伦理法》;俄罗斯有《反腐败法》等。而我国关于家庭财产申报的规定基本上都是由党内法规确立的，法律位阶过低，难以引起官员甚至普通百姓的足够重视，客观上造成实施效果不佳。

3．制度本身存在一些缺陷

第一，申报主体范围狭窄。按照新《规定》第二条的规定，申报主体包括各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中县处级副职以上(含县处级副职)的干部，人民团体、事业单位中相当于县处级副职以上的干部，大型、特大型国有独资企业、国有控股企业(含国有独资金融企业和国有控股金融企业)的中层以上领导人员和中型国有独资企业、国有控股企业(含国有独资金融企业和国有控股金融企业)的领导班子成员等。县(处)级干部大多都是一个单位或某个地方的“一把手”、掌权人，他们手中握有很大的权力，理所当然要进行财产申报。但在公安、工商、税务、交通、城建等部门，即便是普通工作人员也存在“潜在”的腐败风险，因为这些部门掌握的公权力比较特殊、专业性比较强，所以是一些不法商人、企业主重点渗透的领域。在这些级别较低的或者普通工作人员中发生的腐败行为多为贪污式腐败(见下表)。2013 年纪检监察部门严查发生在社会保障、医疗卫生、环境保护、国土资源、教育等部门的腐败案件，查处1．5 万人，比2012 年同期增长27．0%①数据来源：中央纪检监察部网站。。

2000 -2009 年腐败主体的职级分布表［1］

第二，申报事项不够齐全。新《规定》第四条规定了领导干部应当报告的收入、房产、投资等事项。需要指出的是，收入不等于财产，财产所包含的范围要比收入广泛得多。财产包括：(1)有形财产。可以是合法收入和继承、受赠所得，也可以是非法的贪污、索贿或受贿所得，其表现为实体的金钱或物资。(2)无形财产。可以是知识产权、干股，也可以是债权。以浙江为例，从2007 年7 月以来，浙江省检察机关查办的各种新型受贿犯罪案件中，八成以上是干股受贿、特定关系人共同受贿、以交易形式受贿、以合作投资名义受贿案件，尤其以干股受贿案为最，达到26 件30 人。

第三，申报受理机构不具权威性和独立性。根据新《规定》第八条规定，领导干部报告个人有关事项，按照干部管理权限由相应的组织(人事)部门负责受理，这就形成了基本上都是单位内部监管的局面。申报受理机关应具备足够的权威性和独立性，才能使财产申报不受人为因素的制约。中央纪委监察部2013 年1 月10 日的新闻发布会公布2013 年中央纪委监察部查处的涉嫌违纪违法的中管干部达31 人，这说明即便是规格如此高的中管干部在平时的监察中也都存在不少漏洞，那么基层、单位内部的监管能起到多大的作用，值得我们深思。例如，中纪委公布的数据显示：2013 年受处分的县处级以上干部六千四百多人，比2012 年同期增长36．3%;查处农村腐败案件8．3 万件，处分8．7 万人②数据来源：中央纪检监察部网站。。

第四，违规瞒报或不报的惩处力度过轻。新《规定》第十七条明确了违反规定的责任，但存在两个不足：(1)目前我国处于转型期，因贪污、受贿带来的道德和法律风险都比较低，这是腐败易发、高发、多发的原因之一。批评教育、党纪政纪处分等手段显得有些温和、软弱，对于腐败分子来说震慑力太弱，使财产申报制度的实施效果大打折扣。(2)纪检监察机关作为新《规定》实施的监管部门，其地位比较尴尬。目前我国的纪检监察机关实行双重领导体制，即各级纪检监察机关在各级党委、政府的领导下开展工作，同时受上级纪检监察机关的领导。在实践中，由于上级纪检监察机关对下级纪检监察机关的领导主要体现在业务方面，而地方纪检监察机关在组织机构设立、干部任免、人事编制和财务等方面受同级党委、政府领导，因此，地方纪检监察机关主要是在同级党委和政府领导下开展工作的，这样纪检监察机关的独立性和权威性就会受限，其监督作用难以真正有效地发挥。十八届三中全会后，我国对纪检监察机关的领导体制进行了一定程度的改革，强化上级纪委对下级纪委的领导，但是，这种双重领导体制在短期内不会发生根本的变化。

第五，申报缺乏公开环节。纵观新《规定》二十三条，没有一条是关于申报材料如何公开的说明和规定。财产申报的目的不是为了申报本身，而是为了方便监督官员的财产状况，因此必须有关于公开环节的规定。

4．制度实施的效果不尽如人意

中央的两项《规定》构成了我国家庭财产申报制度的主体框架，其实施效果不尽如人意：一方面，全社会没有获得有关申报结果的任何公开信息;另一方面，1997 年以来，因腐败受到查处的县处级官员有四万多人，省部级官员也有一百多人，但其中没有一个人的腐败问题是在执行《规定》时被发现的［2］。地方的多项规定虽然在一定程度上进行了细化，但目的依然没有完全实现。

三、完善我国家庭财产申报及公开制度与配套措施的建议

近二十年来，家庭财产申报及公开制度在我国逐步推行，在申报内容上，从申报个人收入扩大到申报本人、配偶、子女的收入、房产、投资等事项;在申报种类上，从单种申报扩展为与国际接轨的职前、职中、职后申报;在申报公开上，从不公开到部分地方开始试点公开。但是必须指出的是，目前我国的财产申报及公开制度还有很大的改进和完善的空间。

(一)完善我国家庭财产申报及公开制度

1．谁来申报

理论上来讲，家庭财产申报的主体应包括所有国家工作人员，而且由于家庭成员的财产难以明确分割，因此一般还包括配偶、共同生活的子女。至于哪些公职人员需要申报，西方的做法是，高级政务官员、高级公务员、国企高层都是必须申报的主体。鉴于我国的具体实际，笔者认为可以分三步走：第一步，党政机关、人大机关、政协机关、司法机关和人民团体、国有企业、事业单位中有职务的人员必须申报;第二步，在第一步顺利完成的情况下，把一些高风险岗位的工作人员作为申报主体;第三步，最终的目标是把全部国家工作人员纳入申报主体范围。

2．申报什么

笔者建议应把以下四类财产全部作为申报的内容：(1)工资、奖金、福利等收入。这是最基本的申报内容，同时也是最容易查清的内容，因为不管职位高低，这些收入在单位的账户上就可以查清。(2)不动产及交通工具。不动产包括房产、地产等，交通工具包括所有的机动交通工具，如汽车、游艇、私人飞机等。(3)资本收入。包括投资基金、股票、黄金、期货等获得的收入。(4)其他收入。如通过讲学、专利、专著等获得的收益。(5)债务状况。我国一直以来对于公职人员的债务状况没有申报的要求，而在国外，债务也是财产申报不可或缺的一部分，因为通过债务的变化，可以反映出一个家庭收入与支出的比例是否在合理范围之内，从而判断其财产的增减是否在合理范围内。

3．向谁申报

上文曾指出，由本单位的组织人事部门作为财产申报的受理机构缺乏权威性和独立性，因此，笔者建议，我国在适当的时候设立专门的“廉政审查机关”，负责对各级国家工作人员的财产申报进行登记、审查、管理。“廉政审查机关”实行从中央到地方垂直管理，以便最大限度地避免地方干预。国家工作人员的财产状况实行逐级上报，如科级干部向县处级的审查机关申报，县处级干部的申报由厅局级的审查机关受理;另外“廉政审查机关”的工作人员、军事机构工作人员的申报也应遵守此规定。中央一级领导的财产申报可以考虑由全国人大成立一个专门受理机构负责登记、审查、管理。

4．何时申报

在申报种类和时限上我国已引入国际惯例，即实行初任申报、日常申报和离职申报。(1)初任申报。国家工作人员成为申报义务人的一个月内，必须向“廉政审查机关”如实申报其家庭财产。(2)日常申报。在财产申报制度实施的初期，应该要求所有官员对其家庭财产状况进行随时申报和定期申报。随时申报要求家庭财产发生重大变化时(如股票的涨跌带来的变化)应进行申报。例如，在我国香港地区，如有任何每次等于或超过20 万港元或数额相当于3 个月薪金(以较少者为准)的投资交易，均需在交易后7 天内申报［3］。由于实行随时申报，所以定期申报每年一次即可。(3)离职申报。国家工作人员主动离职、正常退休时都应进行财产申报。主动离职的工作人员在离职后一个月内对其家庭财产进行一次申报即可;退休的工作人员在退休后一个月内对其家庭财产进行申报，此后的三年每年也应进行财产申报。

5．谁公开，向谁公开，公开什么

总结国内外实施经验，财产申报包括四个流程：申报、审查、公开、监督。其中公开环节是最具争议的，原因有二：(1)公开家庭财产会限制官员的隐私权和财产权，而公众享有必要的知情权，这样二者就会形成冲突。已经实施家庭财产申报制的国家都采取了公法优先和公共利益优先的原则，个人的隐私虽然受到法律保护，但与重要的公共利益——政治生活发生联系时，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护，而成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。(2)公开家庭财产对于社会的治安要求颇高。财产的公开会给国家工作人员的家庭财产、人身安全带来一定的“隐患”。哥伦比亚的一位财政部长曾经说过：“一位政治家公开他们的收入，无疑于是‘引绑匪入家’，并且为绑匪索要赎金提供了数额。”［4］出于保护官员隐私和安全的考虑，实行财产公开的国家和地区都特别重视公开环节的完善。

第一，谁需要公开?在美国，总统任命的高级官员以及高级文官需要向公众公开财产，其余90%的公职人员只需要向其所任职机构的官员申报收入与资产即可;在香港，立法会议员、行政会议全体成员、各司司长等的财产申报需要向公众公开，其他公职人员往往只申报不公开;加拿大、俄罗斯等都实行有限公开。

第二，向谁公开?韩国、法国和我国台湾地区等采取向公众公开的原则，所有公职人员的财产申报材料均可依法查阅;特别是少数政府高级官员的财产申报材料会定期刊载于公开发行的公报上，民众及媒体经由公报而无需申请查阅，就可掌握这些重要公职人员的财产及变动情况。新加坡、泰国等采取保密原则，财产申报资料只由财产申报受理及审核保管机构掌握，不予公布，也不允许公众查阅［5］。

第三，公开什么?在我国香港地区，公众可以查到申报人的地产、房产状况，公司股东、合伙人或董事的身份，1%或以上的股权等［6］。在加拿大，公众只能获知公职人员家庭财产的类别，无法知晓确切的价值。

鉴于申报公开不利因素的存在和其他国家或地区的做法，目前我国的家庭财产申报应采取适度公开的原则。笔者认为，新疆阿尔泰地区的做法可行性较高：申报分为“两本账”，一本包括工资、奖金、补贴、本人和近亲接受的礼金等内容;另一本是官员历年来的全部财产情况，包括大额不动产，不动产购置、交易、租赁收入情况及资金来源等。第一本账要向社会大众和媒体公开，第二本账由“廉政审查机关”负责审查、核实，发现问题后必须及时向公众和媒体公开。关于谁需要公开这一问题，根据我国实际，可以考虑省部级“一把手”率先公开，之后各地区、部门的“一把手”再公开，目前不宜实行公职人员财产状况全部公开。

6．怎样惩处

制度要有震慑力，就必须有刚性。因此建议我国尽快就家庭财产申报进行立法，赋予其相应的法律地位，对违规瞒报或不报者进行必要的、严厉的惩处。除了党内处分外，对于有贪污事实而又瞒报的官员，可以考虑加重量刑。惩处有力度，执行才会有效果。

(二)完善我国家庭财产申报及公开制度的配套措施

家庭财产申报制是制度反腐的核心内容，但这一制度要想成为真正的“阳光法案”，还需一些配套措施：

第一，广义金融实名制的实施。在家庭财产申报制的实施过程中，如果申报人不如实申报，审查机关如何得知?目前我国实行的家庭财产申报制度对反腐起不到应有的作用，除了制度本身的问题外，还有一个重要的原因就是，我国实行的金融实名制仅仅是狭义上的，而与家庭财产申报制并称为反腐“孪生兄弟”的金融实名制是广义上的金融实名制①广义金融实名制是指全面实名，即金融机构在任何单位和个人开设账户时，审查开户人的有效身份证件和详尽资料的制度。如个人开户，不仅审查其住址、职业、婚姻、子女情况，还要审查其收入及负债情况。。

第二，遗产税的开征。从我国实际看，腐败者贪污受贿所得大多用于家庭消费，或为了给后代积累财富，如果我们也开征税率较高的遗产税，会在一定程度上弱化一些官员的腐败动机，有利于反腐防腐。

第三，反腐败法的制定。我国目前对腐败分子定罪量刑的依据主要是刑法和其他单行法规中关于惩治贪污贿赂行为的条款，而国际上反腐成效明显的国家都有独立的反腐单行法律法规，如新加坡有《防止腐败法》《没收贪污所得利益法》，韩国有《腐败防止法》《反腐败法》等。因此，笔者建议我国应尽快制定《中华人民共和国防止腐败法》，用科学、完善的反腐法律体系来规范所有国家工作人员的行为，维护执政党的党风党纪，进一步增强党与人民群众的血肉联系，巩固党的执政地位，更好地实现为人民服务。

第四，廉洁文化的宣扬。除了对那些“下定决心”腐败的人用制度约束、用法律震慑外，还需要在全社会进行廉洁文化教育，使腐败行为成为人人喊打的“过街老鼠”。譬如在我国香港地区，廉政公署除了对贪污分子进行审查外，本着“防范胜于执行”的原则，还通过《廉政专员公署条例》规定：要“教育公众认识贪污的祸害”“争取和促进公众支持打击贪污”。在惩治、预防和教育的共同作用下，香港反腐所取得的成绩为世界所认可。

［1］公 婷 吴木銮：《我国2000 -2009 年腐败案例研究报告——基于2800 余个报道案例的分析》，载《社会学研究》，2012 年第4 期。

［2］许向阳：《“阳光法案”应尽快出台——关于建立“公职人员财产申报和公示制度”的思考》，载《中国改革》，2005 年第5 期。

［3］［6］任建明：《反腐败制度与创新》，北京：中国方正出版社2012 年版，第281、285 页。

［4］杰瑞米·波普：《制约腐败——建构国家廉政体系》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，北京：中国方正出版社2003年版，第270 页。

［5］曹贵宝 刘宏勋等：《加美韩新等国家和地区财产申报制度及经验的借鉴与启示》，载《邯郸学院学报》，2008 年第2 期。