为首都全面深化改革凝聚力量

文 本刊报道组

2014年被誉为全面深化改革元年。各省市、各部门纷纷按下改革启动键，针对各自实际情况和存在问题，研究制定贯彻中共十八届三中全会《决定》的政策举措，推动全面深化改革新蓝图、新愿景、新目标的落实。北京市政协根据中共十八届三中全会精神与中共北京市委十一届四次全会对于推动首都全面深化改革的总体部署，将围绕首都全面深化改革若干问题开展联合调研、协商议政，作为2014年的全局性重点工作。这是贯彻落实中共中央和市委决策部署的一项重大举措，也是发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用的一次生动实践。

全面深化改革涉及的领域非常广泛，精心策划、准确选题，有重点地进行调研，就成为调研取得成功的关键。在选题考虑上，市政协坚持以重大问题为导向，紧扣当前全市改革的重点领域和关键环节，不研究一般性的发展问题，避免“散光”；同时，坚持力所能及的原则，有效发挥政协组织的特点和优势。最终几经推敲，确定了11个子课题，涉及国资国企改革、科技教育体制改革、新型城镇化、城市可持续发展、投融资体制改革、文化管理体制改革、社会治理体制改革、民主政治建设等诸多方面。

各课题组在组织实施调研的过程中，牢牢把握住每个选题的核心内容，着眼全面深化改革全局，坚持以改革创新的思维去设计和推动调研。注重将开展调查研究同凝聚改革共识有机统一起来，在沟通交流中换位思考，在调查研究中加深理解，在协商讨论中增进共识，为推动首都全面深化改革凝心聚力。

最终形成的《政协北京市第十二届委员会常务委员会关于首都全面深化改革若干问题的建议》本着“三写、三不写”的原则，即聚焦改革，侧重写反映体制机制层面的建议，对于一般性的工作建议尽可能不写；注重创新，侧重写现有文件中未有明确提到的意见建议，对于与市委十一届四次全会《决定》和市委全面深化改革领导小组2014年工作要点高度重复的内容尽可能不写；紧扣主题，侧重写与各专项报告所涉及领域改革直接相关的建议，对于关系不太密切的建议尽可能不写，提出了10项、39条具体建议，高度凝练了政协委员与专家学者的观点意见，报市委市政府参考。

改革攻坚，一分部署，九分落实。在首都改革举措逐渐全面铺开的过程中，北京市政协建诤言、献良策，为抒写好全面深化改革的首都篇章贡献力量。

政协委员们一直关注着首都城市功能疏解问题，市政协城建环保委组成课题组，就“调整疏解非首都核心功能”进行专项调研。调研组一致认为：首都的战略定位是全国的政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，据此，与城市战略定位不相适应的“高污染、高耗水、高耗能” 和“聚人多、占地多”的产业必须疏解出去；其次，要通过产业转移来控制人口增长；第三，要处理好调整疏解与转型创新、民生稳定、顶层设计与京津冀协同发展的关系问题。

产业转移、控制人口从何处着手？

从“聚人多”且不符合北京功能定位的角度看，一些面向区域甚至面向全国的各类批发市场尤为突出。以动物园、大红门服装鞋帽批发市场为代表的一批有形市场有1386个，市场总经营面积2576.93万平方米，经营人员超过41万人，其中外地来京人员占八成左右。而在全市28家农产品批发市场中，就业人数在30万—40万人之间。

自去年底以来，北京市已决定对动物园批发市场、大红门服装批发市场等进行动员搬迁。

但，要搬走这些批发市场并不容易。委员们在调研中发现，批发市场的利益主体多元，既包括各种批发市场的经营主体，也包括众多拥有、承租、转租摊位的小商户，对于疏解，意志很难统一。

北京市丰台区大红门镇一家服装摊位的商户说，“我们在这里做了十几年了，市场搬到河北，那里哪有北京这样的客流啊，也没有北京交通方便，我们这种做批发的，最重要的就是有客流。”有商户坦言：“如果有一个良好的市场环境，我肯定愿意去。但我去又面临一个问题，孩子上学怎么办？”

“实际上，不光是批发市场，各类非首都核心功能企业的‘关、停、并、转、迁’工作将陆续开始，在这一过程中要特别注意处理好调整疏解与民生稳定的关系。”北京市政协副主席赵文芝指出，在疏解区域性服务产业的同时，一定要保障好市民日常生活工作需求。“此次调整疏解又是一次利益格局的大调整，会涉及企业的债务成本、经济合同、违约补偿等一系列法律、经济问题；还会涉及被撤消、外迁企业人员的安置、家属子女随迁、被疏解企业员工的自身利益等。相关部门必须制定好长效的安置措施、制定相应的应急方案，在完成好调整疏解非首都核心功能的同时，维护好社会的稳定。”赵文芝说。

“破很重要，立更重要。”北京市政协委员、中国电子进出口北京公司党委书记金小军用“腾笼换鸟”来描述此次疏解的目的。金小军强调：要处理好调整疏解与转型、创新、发展的关系，放弃“大而全”，构建“高精尖”的经济结构。首先要坚持高端发展方向，通过提升高新技术和现代制造业发展水平，减少制造业对劳动力的需求，减少人口集聚规模。其次要加快服务业调整升级，重点发展对经济增长贡献较大，同时对流动就业人口需求较低的高端服务业，如金融保险、信息服务、科技服务、综合技术服务、商务服务等生产性服务业。“一定要抢占科技创新制高点，将文化和科技创新产业作为新的经济增长点，使首都的产业转型和经济发展相互促进。”金小军说。

首都的发展是有其内在规律的，遵循这一规律，调研组提出：疏解要更多从“增量”上做文章，“严格控制增量、有序调整存量”。

“制定一份严格的新增产业准入标准、限制发展产业目录等是十分必要的，”金小军谈到，要从能耗、水耗、用人、占地、布局、排放等多个维度，严格制定准入行业标准，市区两级的项目审批、工商登记一律进行对照。

北京市域的四类功能区中，因功能过多引发的“大城市病”多集中在首都功能核心区、城市功能拓展区。据此，调研组提出：要严格控制中心城区特别是核心区的建设规模和部分功能，按照四类功能区域的划分，提出差异化的产业调控方向及发展目录。

“实际上，首都的产业调控与京津冀一体化协同发展的大背景是相关联、相协调的。”金小军指出，一方面通过非首都核心功能的疏解，在北京市域范围内构建功能清晰、分工合理、“核心区—副中心或新城、郊区—周围县城”的三级区域经济发展模式。另一方面，针对高端产业中不具备比较优势的制造“环节”，实施“环节”调整，主动在京津冀进行全产业链布局，推动协作生产，委托加工，贴牌制造等模式，在北京重点发展产品设计、研发、营销、展示等环节，形成京津研发，河北进行生产和孵化的产业链。支持在京企业加快商业模式创新，推动实现“两头在内，中间在外”的跨地域布局。

“京津冀一体化协同发展，是国家发展战略的重要组成部分，需要中央层面的领导和统筹”。调研组指出，疏解会是一个长期的持续的过程，要处理好调整疏解与顶层设计的关系。调研报告中指出，京津冀一体化协同发展，需要在一张蓝图上谋划交通基础设施建设，促进功能、产业、人口向京—津—冀协同发展重点区域交通走廊上集中；需要在一张蓝图上谋划产业和城镇布局，促进产业布局和城镇对接；需要在一张蓝图上谋划大的公共服务配套，提升区域整体公共服务水平；需要在一张蓝图上构建区域生态安全格局。同时，北京市、各区县、各行业的“顶层设计”也必不可少。要建立非首都核心功能疏解区与北京新城、天津、河北三地的对接机制，尤其要加强与北京毗邻的保定、廊坊及唐山、曹妃甸等地区的协调，明确非首都核心功能的承接地，实现产业、人口、土地、财税、规划等政策全方位协调和联动，打通非首都核心功能承接区的政策路径。

在疏解的“推动力”上，调研组建议：要充分发挥政府和市场两个主体、两种机制的作用，调动社会各方参与疏解的积极性。“通过消除区域行政壁垒、完善交通基础设施配套、改善公共服务等举措，创造利益驱动和发展预期机制，引导市场主体自愿转型升级，寻找新的发展空间。”

中关村，第一个国家自主创新示范区，全国重要的高新技术产业基地，“距离硅谷最近的地方”。

新形势下，建设具有全球影响力的科技创新中心，为全国实施创新驱动发展战略发挥示范引领作用，中关村必须要进一步打破制度束缚，发挥先行先试政策优势，不断为推进创新发展注入新的活力和动力。

2010年底，国务院批复同意旨在推进创新发展、激发创新活力的“1+6政策”在中关村先行先试。2013年，扶持文化创意产业的“新4条”和放宽科研成果投资审批权的“京校10条”等创新政策又相继出台。数据表明，一系列先行先试政策的实施，增强了企业创新主体作用和创新活力：截至2014年5月底，全市新认定高新技术企业9317家，占全国的1/4；中关村示范区规模以上高新技术企业实现总收入11072.1亿元，同比增长14.3%……

面对建设国家科技创新中心和京津冀一体化协同发展的新形势，北京市政协“加大中关村示范区先行先试力度问题”专题调研组认为：作为带动首都产业结构优化升级和发展方式转变的创新引领者，中关村在建立健全鼓励原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新的体制机制，健全技术创新市场导向机制，进一步发挥先行先试政策优势等方面仍存在一些不足。

“科技创新中心的战略定位不仅是北京市自己的发展方向，也是大的国家战略，要上升到国家战略来谋划。”北京市政协委员、中国电子进出口北京公司党委书记金小军认为，在国家科技创新中心建设和京津冀发展的新形势面前，创新驱动发展的大手笔、高起点的顶层设计尤为重要。她指出，北京正面临着疏解首都非核心功能的重要任务，还未能将重心转移到科技创新中心的建设上来，科技创新的核心功能对其他将要疏解的功能的替代与新导向作用研究还远远不够。“近年来，中关村的创新投入一直在增长，但是创新产出还有待优化。2012年中关村人均发明专利授权量不足硅谷的1/3，重大科技成果还不多，尤其在汇集国际创新要素和创新资源方面的能力还亟待提升，这些都对未来北京和中关村创新发展的战略导向和定位提出了高要求，非常有必要加强科技创新中心的顶层设计。”金小军说。

“北京市要明确国家科技创新中心既是科学技术中心，也是创新中心。”调研组提出，政府主管部门应尽快研究并提出有关国家科技创新中心的范围、条件、作用、空间、改革路径、布局、政策和技术路线等整体规划和实施方案。应将国家科技创新中心建设与“十三五”发展思路厘清，做好顶层设计，谋划国家科技创新中心建设与发展。

在调研中委员们发现，目前中关村先行先试工作仍面对着诸多制度空白。国务院批复中关村先行先试的首条政策为股权激励，但其试点工作受到现行国有资产管理、产权变更及财税制度制约，这种制度性“梗阻”使先行先试工作步履艰难。委员们在调研中了解到，中关村试行股权激励政策的中央和北京市单位有200多家，但目前真正完成登记注册并开始经营的却很少。

“股权激励政策有些‘好看不好吃’。”谈到企业在创新实际中遭遇制度“梗阻”，某位试点单位的负责人面带难色地说。“股权激励方案要经政府各部门严格审查，各种审核会议多达几十次，特别是按照现行税法，在技术成果没有形成市场收益之前，企业和科研人员要预先缴纳税款。”委员们注意到，繁琐的审批程序，难以突破的现行管理制度，也就难以真正激发企业与科技人员积极性。

“先行先试政策，已不能满足体制机制创新发展的要求。”市政协委员、北京市社会科学院法学所研究员马一德指出，由于各部门主导的改革缺乏系统统筹和部门联动，科技体制改革推动创新驱动发展的老路已经越走越窄，科技政策与产业、市场、财税、金融、人才、国有资产管理、土地管理等政策的衔接配套亟须进一步加强。“与上海张江、武汉东湖、深圳等国内其他国家自主创新示范区及合芜蚌自主创新综合试验区相比，中关村在财政、税收、环保测评、工商管理、土地开发等方面均缺乏足够的自主权。”

推进改革，理念为先。通过调研，委员们认为，要进一步突破束缚科技创新、成果转化的制度瓶颈，必须要加快转变科技创新发展理念，从更深层次和更宽视野谋划科技创新综合改革。一是从关注中关村科技园区发展向关注全市创新驱动发展转变。二是由科技体制改革向综合配套改革转变，避免科技体制改革单兵突进和陷入改革部门化的泥潭。三是由科研管理向创新服务转变，加快培育企业技术创新主体，突出产业和企业需求，弥补产业链和价值链缺失，加快构建创新服务体系。四是由单纯的政策优惠和政策突破逐步向法规、条例等法制观念转变。五是从现有发展模式向品牌、标准等高端化发展路径转变。六是从关注体制内要素集聚向关注体制外各种创新要素集聚转变。

“实现创新发展要进一步打破束缚，不断激发科研创新和成果转化活力。”调研组建议打造“中关村科技创新特区”。一是在中关村或中关村核心区小范围内，参照上海自贸区的经验和做法，促进技术转移和技术扩散顺畅。二是力争国家科技创新综合配套改革在中关村试点。中关村要积极探索并推动科技、经济、社会等多领域的协同改革创新，包括外汇管理、海关监管、产品环评、建筑容积率核定、人才引进制度以及税务、财政、政府采购等多方面，努力实现园区事项园区办。三是支持企业与高校科研机构进行委托开发、合作开发。支持高校科研机构向企业的技术转让，支持技术进出口，经过认定全额减免增值税和所得税，先行由市财政补贴。

北京目前面对的种种人口难题是世界上其他任何一个城市都没有遇到过的。

人口的增长速度与规模理应与城市的资源禀赋和经济社会发展水平相适应。2000-2013年，北京常住外来人口年均增长42万人，户籍人口年均增长16.1万人。实事求是地讲，北京人口过快无序膨胀的态势没有得到根本转变。人口规模调控是一项紧迫、复杂、艰巨和长期的战略任务，要想落到实处就得解决如何实现可持续的问题。确立长效机制是确保人口规模调控工作不因人、因时、因事发生改变的重要保证，是治本之策。

“要建立统筹协调机制”，北京市政协社会和法制委员会特邀委员、市人口和计划生育委员会原党组书记邓行舟说：“人口规模的问题不是孤立的，与生产方式、产业结构、流动人口的管理和城市的功能密切相关。人口问题与政府很多部门都有关系，需要把有关部门进行梳理，没人管理的要增加相应的部门，不能很好体现部门职能的进行调整，使各部门的职能更加细化，不能留空当。建立本市人口调控工作协调机制，使各部门制定的相关政策在人口规模调控上方向一致，切实避免不同部门各取所需的政策‘满天飞’，防止政出多门。”北京大学人口研究所教授陆杰华指出：未来北京这一特大城市的人口规模调控，需要从国家层面、首都经济圈层面、北京市层面三个层次来综合施治。因此，建立有中央相关单位参与的更高层级的议事协调机制，建立本市与周边区域协作统筹机制，对于调控人口规模十分必要。

建立准确掌握人口信息的机制，转变人口信息的取得方式，要切实解决人口不准确的问题。“目前北京常住人口统计主要包括的是本地户籍人口和居住半年以上并持有居住证的外来人口，很可能有一部分外来人口经常居住在北京，但是没有居住证，没被统计到，北京的人口可能不止2100万，人口压力不容忽视。” 中国社科院经济研究所区域经济学家徐逢贤说。目前北京有1/3是流动人口，如何让这些流动人口融入城市，居住证将提供一个这样的出口。陆杰华曾表示，居住证制度的设立可以使政府了解流动人口情况、为公共财政设计和预算提供依据，也涉及社会管理的多方面。政府缺少流动人口的服务平台，居住证也可以附载社会服务功能，比如与社保福利挂钩。通过增强居住证的有用性，引导外地来京人员自觉履行居住登记，使人口信息的获取从过度依赖入户调查方式向主动登记与入户抽查、监管相结合方式转变。

“要建立人口规划刚性约束机制。规划的变动过大，这是北京近几年发展的大问题，认真查处和纠正各种违反规划的行为，杜绝人口规划‘屡设屡破’问题。”北京市政协委员、市委副秘书长王翔说。北京市人口总体规划曾被定为“到2020年控制在1800万”。但到2010年的“六普”，全市常住人口已达到1961万，提前10年完成了总体规划目标。王翔还表示：“要强调规划的强制性和区域性。要严格规划调整的审批权限，规范审批程序，重大规划的调整要经首都规划委员会审议通过。”此外，各区县的区域人口规划应与市级规划相衔接。本市要按照总体规划要求和人口、产业、功能相一致原则，逐步完善与各区县功能相适应的市政基础设施投资、公共服务资源配置、财政转移支付、税收优惠等政策，使疏解到这些区县的人口愿意去、留得住，生活得更好，最大限度减少职住分离。

“人口规模调控涉及多方主体利益关系，需要强有力的法治支撑，然而有些领域的法治保障却未及时跟进，有的可操作性不强。健全完善人口调控的法制保障机制就显得尤为重要。”王翔指出。因此，应全面梳理与本市人口管理相关的法规、规章、政策规定，整合在人口规模调控上发挥重要作用的政策手段，在不违反上位法的前提下，及时通过立法予以保障，不断完善相关管理法规。

人口规模调控不能为了解决一个问题而造出更多的问题，它不仅是理论问题也是实践问题，需要不断探索、认识，通过实践去丰富。首都人口规模调控也需要正确处理好几个关系：人口规模调控当前和长远的关系；行政调控与依法调控、市场调控的关系；人口调控与经济发展、社会稳定的关系。”

调控工作必须立足当前，谋划长远。从当前来看，要下决心坚决遏制人口快速无序增长的势头；从长远来看，要制定人口调控的时间表和阶段性目标，有序进行，逐步使本市人口的数量、结构、分布趋于合理。

北京市人口规模调控政策演变经历了一个从注重行政调控手段向注重经济发展的引导作用转变的过程。流动人口管理越来越向服务的理念转变，越来越注重经济发展对人口调控的作用。调研组指出，要保证人口调控的有序进行，应逐步实现行政手段为主向依法调控、市场调控为主的方式转变。

一个城市的运行并非简单的水、电供应，而是需要一个相对稳定、安全的社会环境。首都人口规模调控，必须处理好人口与经济社会发展、首都安全稳定的关系，既不能因为追求经济社会发展而不断拉动人口增长，也不能为了调控人口规模而放弃经济社会发展、影响安全稳定。在这一过程中，要避免出现财政收入较大波动和经济大幅下滑，有效解决人口疏解过程中“钱从哪里来，人往哪里去”的基本问题。要协调好各方利益关系，避免和减少出现社会不稳定问题，以利于人口调控政策的有效落地和可持续。

人口规模调控机制的创新和完善需要一个过程，要坚定信心，不能摇摆不定；要狠抓落实，不能借口拖延；要稳打稳扎，不能急于求成；要统筹兼顾，不能顾此失彼。

据北京市统计局最新发布的数据显示，北京市城镇化率达86.2%，居全国第二位，与高收入国家城镇化水平接近，且产业结构也与高收入国家基本一致。这表明，北京已跨过城镇化快速发展阶段，进入高度稳定的城镇化阶段，北京城镇化已经从提升数量进入到追求质量的阶段。为了应对新形势的变化，2014年3月至6月，北京市政协经济委与各民主党派市委及市工商联组成联合调研组，对推进首都新型城镇化建设问题进行专题调研，并针对相关问题，提出了许多宝贵的意见和建议。

随着城镇化的稳步推进，许多地方建起了新的社区，农民被集中到一起，住上了楼房。然而调研组却发现，同是喜迁新居，但农民的反应大不一样，有的兴高采烈，有的却是老大不愿意。有的农民反映说，现在楼房是建设得挺好，但是由于没有上班的地方，集中居住后大家还是要外出务工，而且现在都上了楼，没了院子，农具器械都没地方放，去地里耕种还比以前更远了，很不方便。

“农民的这些问题其实都是由于城镇化过程的先后顺序倒置造成的。”北京市政协委员、北京市农业局副局长马荣才分析说。他指出，一般地来说，城镇化应该是先建设产业再建设城市，随着产业的发展和人口的聚集，城市自然而然地扩大和发展起来，而现在许多地区的城镇化顺序则刚好相反，城市建设得很漂亮，却中看不中用，农民不能在当地安居乐业，还是要背井离乡到别处另谋生路。

据悉，目前除顺义、亦庄有一定产业基础外，其他新城均不理想，尤其是可持续性差的房地产业占主导地位，缺乏吸引市区人口的反磁力，不仅没有改变中心城摊大饼的状况，甚至还有加剧之势。据调研组了解，2010年郊区42个重点镇数量仅占151个远郊乡镇所有企业总数的22%；企业收入仅占27.9%，镇均常住人口仅3.8万人。

“其实很多地方政府为了使农民能就业也想了很多办法，但是他们找来的产业要么档次太低，农民不愿意就业，结果就业的都是一帮外来务工人员，要么找来的产业档次太高，农民没法就业，来就业的都是一些外来的大学生。而这种情况的根本原因就是城镇化没有产业支撑造成的。”马荣才这样说。

产业的萧条，还伴生着市政、公共设施无法配套等问题。在调研过程中，委员们发现有些地方社区楼房建设得很好，但社区相关的基础设施和公共服务却没能及时跟进，既没有学校，也没有医院，甚至连买个菜都要坐车去很远的地方。这样的现象很普遍，无论是通州、亦庄、大兴、昌平等人口快速增长的新城，还是门头沟、延庆等财政收入较低的新城，都存在着公共设施严重短缺，医疗、教育等优质资源引入不足的问题，一些小城镇与农村不仅基础设施与公共服务的建设资金不够，甚至连以往建成的设施维护资金都难以负担。

北京市政协委员、北京市农林科学院原党委书记秦树福认为，这样的现象主要与地方政府城镇化指导思想的偏差有关。由于一些地方政府指导对城镇化理解不同，加之地方发展的现实所迫，难免出现重政绩轻实效的问题。另外不少地方城镇化的动因多是解决用地，而非随着工业化发展到一定程度的人口集聚，这导致在城镇化过程中，对公共设施的建设没有引起足够重视。

除去指导思想的偏差之外，马荣才还认为城镇化建设没有充分发挥市场的作用也是重要的原因之一。他指出，现行的城镇化基本都是由政府在以行政手段强力推动，而这种城镇化的方法受政绩观的驱使，城镇建设往往出现前紧后松的现象，并且受某些利益的驱动，有些地方还会人为设置很多门槛，限制社会资本流入，造成基础设施建设资金紧张。

“城镇化应该是政府和市场各有分工，政府只需要负责城镇化的顶层设计，然后交由市场去具体施行，不能什么事情都由政府来做，不该做的地方就要主动退出来。”马荣才这样说。

调研组还发现了这样一个现象，在城镇化推进的同时，越来越多的农民失去了赖以生存的土地转变为城市居民，但又由于城镇化过程中没有相应的承接能力，农民本身也缺乏就业的技能，于是这些农民便置于了“种田无地，就业无岗”的尴尬境地。因此有委员特别指出，城镇化的过程中，一定要注重保障农民利益。

“很多地方为了快速推进城镇化进程，都以很低的价格将土地出让给企业，农民只领取一些租金，乍一看这样做没有什么不妥，但是作为不可再生资源的土地却流失掉了，今后无论土地如何增值，农民也不能享有这方面的收益，我觉得城镇化一定要吸取国企改革时国有资产流失的教训，谨防农民的土地流失。”秦树福不无忧心地说。

有人说，城镇化是一个“冻得很硬的冰激凌”，要一点点化解，因为这需要非常复杂的政府规划和市场机制同时发挥作用。虽然比喻未必恰当，但这种提醒值得警惕。通过规划，稳扎稳打，避免染上各类疾病，使城镇化既能成为发展引擎，更能提高国民的生活质量和尊严，新型城镇化才名副其实。

经过新中国成立65年特别是改革开放30多年的努力，我国已经实现了义务教育的全面普及。但是由于我国各地经济社会发展不平衡，义务教育发展一直存在区域之间、城乡之间、校际之间的差距，这其中既包括办学条件的差距，也包括教育质量的差距。“与实现普及的任务相比较，推进均衡发展的任务更艰巨，更复杂。”北京市政协委员、市教育委员会主任线联平指出。教育公平是社会公平的基础，均衡发展是教育公平的核心。在此次围绕全面深化改革若干问题进行的联合大调研中，市政协教文卫体委员会将推进义务教育均衡发展作为子课题，深入调查研究。

义务教育均衡发展主要是指地区、城乡、学校之间都能在学校的办学条件、师资队伍、经费投入、办学水平、教育质量等方面实现相对平衡，保证所有学生受教育的权利与机会的平等和公平。从当前的发展实际看，北京市的义务教育一直在高标准的基础上追求优质均衡的目标，多年来多措并举、加强统筹，在教育经费投入、办学条件标准化建设、教育资源配置等方面做了很多工作，特别是注重加大向远郊区县、农村学校的倾斜力度，收到了积极成效。

但中心城区与远郊区县、传统名校与基础薄弱校仍存在较大的差距也是不争的事实。北京市政协委员、延庆县第四中学副校长徐红梅对此深有感触，“从办学条件来讲，我们和中心城区学校的差距在逐渐缩小，有的硬件条件，比如场地设施等甚至要优于中心城区的学校，但是，远郊区县学校在师资队伍和教学质量上与中心城区学校还存在较大差距”。她举了今年中考的例子，“今年中考，我们学校的状元也是延庆县的状元考了567分，但是这个成绩在海淀区只能排在50多位；我们县520分以上的学生，也远远少于海淀区。”虽然不能仅以分数为衡量标准、分数不能代表一切，但在相对公平的中考标尺下，某种意义上也折射和丈量出远郊区县与中心城区教学质量的差距。

北京市政协委员、北京教育学院院长李方认为，当前义务教育均衡发展中，最难均衡的就是师资水平，大部分学历高、职称高、教育教学质量高的优秀教师还是集中于中心城区与传统名校，在城乡接合部及远郊区县，优秀师资仍然紧缺。特别是由于某些专科教师的缺乏，远郊区县的学生在美术、体育、计算机、自然科学等学科学习上存在不全面、不均衡。徐红梅也十分赞同这一观点，她将远郊区县教师的缺乏总结为结构性缺编，“远郊区县的师资总量基本足够，但存在结构性缺编的问题，一些紧缺学科难招到合适的老师，招到了也不一定留得住，很多老师把远郊区县学校当作专业发展的跳板，一有机会还是会转到中心城区的学校执教”。这种招不来、留不住的现象在远郊区县和基础薄弱学校比较突出。

委员们在调研中了解到，为了解决这些问题，近年来北京市启动实施了“名校办分校”、“城乡手拉手”、推进“学区化”、城区教师到农村支教、高校对口支援远郊区县教育发展等工作，推进中小学优质教育资源特别是师资水平的均衡发展。

例如，为了缓解“择校热”，2010年东城区实施“一长执两校”改革。史家小学和东四七条小学成为首批试点校，北京市政协委员王欢一人担任两校的法人代表，“一长执两校”的她对于教育资源均衡有着深刻的理解。据王欢介绍，当时的东四七条小学虽与史家相隔不远，却是所资源相对薄弱的学校，学生7成为来京务工人员子女。与史家联盟后，学校不仅每年可迎来一名来自史家小学的语、数、外老师，还从一年级起实现了“大年级组制”，与史家小学课表套排、教师混编、课程一体化。仅半年，七条小学的语、数、外成绩就有明显提升。史家小学在东城教育综合改革中，有效扩大和发挥了优质资源的辐射效应。对此也有人质疑，品牌校如此大规模扩张，会稀释自身的优质资源。而王欢认为：教育均衡不是“削峰填谷”，也不是“整齐划一”，而是高位均衡和携手共赢。“通过学区大品牌的共建共享，让教育均衡在品质提升中积聚，让教育品质在均衡拓展中集成”，这是王欢为史家小学在“学区制”改革中促进教育均衡定下的战略方向。

线联平也认为，义务教育均衡发展不是平均发展，而是分类指导发展，均衡发展绝对不是搞教育的平均主义，不能只用一把尺子来衡量，而是要根据不同的区域实际情况，分区规划，分步实施，分类评价；均衡发展也不是单一发展，而是整体发展，当我们关注义务教育均衡发展的时候还要考虑高中教育乃至于高等教育的持续的提高水平问题；均衡发展更不是限制发展，而是共同发展，均衡发展是通过提高办学的门槛，实现义务教育水平的整体提高，发展是教育事业永恒的主题，真正意义上的均衡是在发展中实现的，没有发展就谈不上均衡。

为了更好为北京市义务教育均衡发展“把脉开方”，委员们还专程赴上海进行调研，汲取上海市推行校长职级制，促进师资均衡；实施郊区农村义务教育学校委托管理，促进城乡均衡；推进“新优质学校建设”项目，促进校际均衡等有益经验做法。

结合北京发展实际，委员们提出了进一步强化政府管理责任，加强教育改革顶层设计，坚持政府尽责与学校主动发展相协调、硬件均衡配置与学校内涵发展并重，实现义务教育经费拨款标准统一、办学条件标准统一、教师配备标准统一、教师收入标准统一；注重市区县统筹协调，推进义务教育资源均衡配置，明确义务教育学校的建设规模和标准，运用政策杠杆保证各级政府义务教育经费均衡投入，消除区域间和校际间办学基本设施的差异；创新体制机制，构建义务教育优质资源拓展新模式，试行校长职级制和年薪制，实现全市范围内义务教育学校校长同级同酬，促进校长合理流动等建议。

“义务教育均衡发展是一个由不均衡到均衡，再到新的不均衡的循环往复螺旋式上升的，既不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸，将处于一个长期的动态的变化过程中。”线联平指出。我们所追求的义务教育均衡发展的最终目标，就是办好老百姓身边的每一所学校，让每一个孩子都受到良好的教育，享有成长成才、人生出彩的机会。

推进协商民主广泛多层制度化发展、发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，是中共十八届三中全会和中共北京市委十一届四次全会提出的明确要求，是首都全面深化改革的重要任务。

长期以来，特别是2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（中发[2006]5号，以下简称中央5号文件）颁发以来，在中共北京市委领导下，首都政协工作在继承中创新、在创新中发展，人民政协作为协商民主重要渠道的作用日益受到重视。但受各种主客观因素的影响和制约，其作用的发挥仍不充分，存在一些亟待研究和解决的问题，尤其是协商民主制度化、规范化、程序化建设仍显薄弱。

“对于协商什么、什么时候协商、谁同谁协商，有制度规定无保障机制；在协商活动中党委、政府、政协各自职责是什么，政协委员、专家学者、政府官员之间如何互动交流，还缺乏程序性设计。”在北京市政协副秘书长、研究室主任、调研组负责人陈煦看来，协商于决策之前和决策实施之中的原则仍缺乏机制保障。协商于决策之前和决策实施之中是人民政协政治协商的重要原则。尽管在中共中央和中共北京市委的有关文件中对此提出了明确要求，但从实际情况来看，由于缺乏有效的机制保障，没有具体实施细则或者可操作性强的规程引导，致使这一原则并没有真正落到实处。这些问题的存在导致协商活动在实际运作中随意性较大，陈煦分析指出，“一些重大问题在决策之前没有在政协进行协商，或者以决策后的通报代替协商、以个别问题的交流代替重大问题的协商。”调研组经过调研后发现，其根源就在于“协商于决策之前和决策实施之中”的原则与各级党委政府的议事规则、程序尚未实现无缝衔接，作为一项重要决策原则尚未很好地植入党政部门的工作流程、议事规则之中。

与此同时，协商议题的提出缺乏相应的保障机制也是调研组重点关注的问题之一。协商议题的提出和确定是开展协商民主活动的首要程序和关键环节，对于协商的有序开展至关重要。中央5号文件已经明确提出“党委根据年度工作重点或政协党组提出的建议，研究并确定在政协协商的议题”，《中共北京市委关于加强人民政协政治协商制度建设的意见》对此也有明确要求。但在实际工作中，由于缺乏关于协商议题提出的程序性规定，没有建立党委和政府、政协就协商议题进行有效沟通的机制，没有明确提出和确定协商议题的具体责任部门，导致已有文件的相关要求落实不到位。陈煦认为，“目前协商议题仍然主要依靠政协组织自身提出，党委在协商中的主导作用发挥不充分，进而导致协商议题的权威性不足、协商中政协组织‘一头热’以及协商活动的计划性不足等问题，致使民主协商在一定程度上流于形式，难以取得预期的效果。”

中共十八届三中全会明确提出：“拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。”在调研过程中，调研组发现，虽然目前北京市政协、各区县政协在组织开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商方面已经积累了一些实践经验、取得了一定成效，协商工作整体上日趋活跃，但对各类协商形式仍然缺乏规范的程序性设计，很大程度上仍处于探索阶段。陈煦对此深有感触，“对于每种协商形式所适用的范围、参加的人员、如何进行组织、邀请领导的层级、协商成果的形式、成果落实情况的反馈等，都没有统一规范的要求和可遵循的操作程序。”在具体协商活动中，市和区县政协往往是按照惯例或临时协调的结果来实施，存在着工作不规范、协商双方互动交流不够以及走形式、走过场等问题，制约着协商质量和成效的提高，影响人民政协协商民主重要渠道作用的发挥。

发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，关键在于深入贯彻落实中共十八届三中全会和中共北京市委十一届四次全会精神，立足首都政协工作实际，制定切实可行的政策措施并认真贯彻执行，特别是以制度化、规范化、程序化建设来推动发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。

因此，调研组建议“适时研究出台推进首都协商民主建设的政策文件，推进首都协商民主制度体系建设”。陈煦指出，可以通过制定完善相关实施细则和配套措施，明确规定事关全局的重大决策部署、重要地方性法规和政府规章、重要人事安排等在政协进行协商的时间节点、协商层次、组织程序和责任部门，拓展协商领域、规范协商内容，从而实现“制定经济建设和社会发展规划及事关人民生活的重要问题，先协商后决策；重要人事安排包括同级国家机关领导成员的人事安排，先协商后决定；制定关系地方全局的重要政策法规，先协商后通过。”

在委员们看来，制定协商年度工作计划的办法、机制，是这次调研中重点需要解决的问题。“这个问题是一个龙头，有了办法、机制以后，党委、政府应该考虑到哪些工作需要到政协来听取意见，这样政协也就能够积极主动介入，提前开展调查研究，提前征集各方面意见建议，从而有针对性地提出有利于决策的意见建议。”对此，调研组在广泛调研基础上建议，由北京市委办公厅牵头起草关于制定协商年度工作计划的办法，明确协商议题提出和确定的工作流程以及党委、政府、政协相关工作部门的职责分工，形成党委和政府、政协共同研究制定并组织实施协商年度工作计划的机制，确保协商工作得到有序推进。

社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，人民政协是推进协商民主建设的重要渠道，政协的协商民主活动在党和国家的决策体制中具有重要地位。健全社会主义协商民主制度，必须充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，必须积极推进协商民主制度化、规范化、程序化建设。