中国社会养老制度城乡一体化研究——基于日本的经验与启示

梁宏志

（贵州财经大学，贵州 贵阳，550025）

中国社会养老制度城乡一体化研究
——基于日本的经验与启示

梁宏志

（贵州财经大学，贵州 贵阳，550025）

在国民共享、城乡一体的社会养老保险制度建设过程中，日本生产主义社会福利模式、社会养老保险长期策略规划、社会养老保险制度与劳动力市场互动等经验和教训值得我国借鉴。中国也面临着快速老龄化、劳动力市场与经济社会结构转变等改革背景，还面临着未富先老等、城乡收入差距扩大的严峻挑战，应该构建具有中国特色的城乡二元基础年金制度，并建立基于劳动力市场特征的多层次社会养老保险体系，以实现在经济发展中解决社会养老问题的愿景。

城乡一体化；社会养老保险体系；日本；借鉴与启示

中国正处于社会养老保障制度发展的关键时期，不仅要实现社会养老保险制度全覆盖，而且要构建城乡统筹的社会发展模式，最终完成工业化、城镇化与城乡一体化。我国构建覆盖城乡社会养老制度没有先例可循，只能摸着石头过河。但是，如果我们将视野转向国外，特别是同处东亚地区的日本，将发现已经建立城乡一体的社会养老保险制度体系，在发展全民共享的养老金制度方面取得了相当丰富的实践经验。与日本曾经的遭遇一样，我国当前也面临着快速老龄化、劳动力市场变革和经济社会结构转变等挑战，日本和韩国构建全民养老金制度的经验和教训对我国构建覆盖城乡社会养老保险制度具有突出的借鉴意义。

一、日本社会养老保险城乡一体化的发展历程与特点

城乡一体化和覆盖城乡具有相对特定的含义。从发展历程来看，社会保障制度已经成为现代社会契约中的核心部分，发达国家已经在制度和现实中都实现了社会保险全覆盖和较充足的养老待遇。社会养老保险城乡一体化不仅包括形式上一体化，还包括内容上的一体化，即它不仅具有数量含义，还具有一定的质量含义。形式上的一体化是指制度形式、缴费方式等形式的一致，而实质上的一体化是指在养老金待遇等方面实现公平性和合理性。日本公共养老金体系正是从形式上的一体化逐渐过渡到实质上和内容上的一体化。

日本覆盖城乡的社会养老保障制度的发展经历了三个阶段：第一个阶段是二战期间到1961年，日本逐步建立了国民年金制度的基础基金。1941年，日本制定以企业男性劳动者（正式工）为参保对象的《劳动者年金保险法》，1944年将“劳动者年金保险”更名为“厚生年金保险”，参保范围扩大到企业职员和女性劳动者。除了建立企业劳动者的养老保险，日本还先后针对一些行业建立了互助会性质的养老保险体系：1954年，日本创设私立学校职员互助会，1956年，创立公共企事业团体职员互助会，1959年分别设立国家公务员、农林渔业团体职员互助会。1961年，日本实施《国民年金法》，参保对象包括农民、自营业者等在内的全体公民，最终确立了“国民皆保险”的社会养老保障制度。第二阶段是1962年至1975年的扩充阶段，主要是提高养老保险的待遇水平。第三阶段是1980—目前的改革与完善阶段。在快速经济社会发展过程中，日本政府着力提高社会养老保险覆盖面，1985年确立了专职家庭主妇的年金权利，1989年强制性要求学生加入国民年金，社会养老保险覆盖率和一体化程度向纵深扩展。

日本社会养老保险一体化表现出鲜明的阶段性特征。日本现代社会保障制度是工业化的产物，始于工业化进程中劳动方式和保障方式的转变，因而，工业、特别是工厂制造业往往最先建立社会保障体系，接着，其他职业，如船员、教师、公务员先后建立了社会养老保险制度，农业劳动者、自营业者是最后才加入社会养老保险体系的。这种阶段性和先后秩序与经济增长、工业革命和产业特征密切相关，反映了经济发展和产业发展的内在要求。

日本社会养老体系一体化具有法律强制性特征。社会养老保障涉及到全体国民，是最基本的国计民生，为了保障这种基本的国民民生，日本往往通过权威性的法律意志来推动。日本覆盖城乡一体化的改革都是在法律程序下完成的，从最早的《劳动者年金保险法》 （1941年）到具有标志性意义的《国民年金法》 （1961年），都是通过法律确定了参加对象、缴费形式等。特别是在1980年代以来的改革中，全部都是通过修订法律的形式来完成的。初步统计，日本养老法案有10多种，先后经历了20多次修订，形成了比较完善的养老保险法律体系。

统一平台基础上的差异性特征。原本日本的国民年金体系是相互独立、各自运行的，碎片化特征比较明显，主要分为厚生年金、共济年金和自雇者年金。但是考虑到基本公平性和养老金财政的可调剂性，1985年，日本政府建立了一个各行业和各劳动者群体共享的基础年金部分，在2010年更是明确提出建立一个统一的国民年金。在建立统一国民年金平台基础上，日本的厚生年金（针对工薪阶层）和共济年金（针对公务员）等则与职业和收入直接挂钩，体现出不同劳动者职业与收入的差异。这种基础国民年金一致，而在其他层次根据收入与职业关联既保证了基本公平性，又体现出了养老金缴费与收益的激励相容性。

日本养老保险一体化过程中公共财政的支持力度呈上升趋势。日本早期实行生产主义社会福利模式，企业社会保障和家庭保障在养老问题中发挥中心作用。随着人口老龄化加深、家庭结构转变以及企业重组的需要，政府在社会养老保险中的责任逐渐上升，公共养老支出趋于增长。日本80年代的改革确立了国民年金三分之一由公共财政出资的制度，到2004年，日本政府将国民年金财政资助力度提高到二分之一，借以降低民众公共年金的负担，这些措施导致日本公共养老的财政支出占GDP的比重从80年代的3%左右上升到目前超过9%，这也是日本能够实现社会养老保险城乡一体化的重要基础。

二、我国城乡一体化社会养老保险体系的尝试及问题

在快速社会养老保险发展过程中，我国不仅提出了统筹城乡、覆盖城乡的社会养老保险体系理念，而且，部分地区已经开始了城乡一体化的社会养老保险制度尝试。城乡社会养老保险一体化是城乡经济社会水平发展到一定阶段，城乡社会养老保险分别发展到一定程度之后才逐渐形成的新的社会养老保险制度模式。截至目前，这些模式大致经历了两个阶段，第一阶段是前期准备与奠定基础阶段，第二阶段是城乡社会养老保险一体化的提出与实践阶段。

在第一阶段，城镇职工基本社会养老保险制度体系不断完善，覆盖面不断扩大，农村社会养老保险的探索持续进行，取得了较为丰富的经验，为城乡社会养老保险一体化奠定了制度基础和实施的可能性。1992年，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》 （试行），规定农民个人和集体共同筹资，参与农村社会保险，政府给予政策优惠。但随着经济社会发展，它越来越难以满足农村劳动者的社会养老需求。在这个背景下，浙江、北京和重庆三地率先开展了新型农村社会养老保险试点工作，为构建城乡一体社会养老保险体系奠定了制度基础。

在第二阶段，各地分别提出并初步建立城乡一体的社会养老保险制度。2008年12月，北京市政府发布《北京市城乡居民养老保险办法》，明确规定具有本市户籍，男年满16周岁未满60周岁、女年满16周岁未满55周岁（不含在校生），未纳入行政事业单位编制管理或不符合参加本市基本养老保险条件的城乡居民，应当参加城乡居民养老保险。2009年2月，北京市政府发布《北京市城乡居民养老保险办法实施细则》，对办理城乡居民社会养老保险的手续、缴费标准、待遇水平以及养老保险基金的管理等问题做出详细规定。2008年，浙江省《关于建立健全覆盖城乡居民的养老保障制度的意见》明确要求各地探索建立城镇居民和农民的社会养老保障制度。2009年，浙江省正式实施城乡居民社会养老保险，当前浙江省多数地区已经展开了城乡居民社会养老保险的试点工作，并在2012年实现全覆盖。2007年，重庆建立全国统筹城乡改革试验区，城乡社会养老保障制度建设速度加快。2009年，重庆市政府在15个非主城区区县展开城乡居民社会养老保险的试点；2010年，试点工作扩展到31个区县，2011年4月，重庆所有区县都展开了试点工作，2012年实现了城乡居民社会养老保险制度全覆盖。

在制度设计上，我国城乡社会养老保险一体化的先行地区采取了两种社会养老保险体系——城镇职工基本社会养老保险体系和城乡居民社会养老保险体系。与国外社会养老制度不同的是，两个体系并没有统一的基础（国外一些国民年金体系为全体国民构建后一个共同的基础国民年金制度，参与不同社会养老保险计划的劳动者都要缴纳相同数量的养老金缴费，并按照规定领取相同数额的基础退休金）。

虽然我国城乡社会养老保险体系一体化取得了一定进展，但仍然存在较多问题。首先表现在老龄化速度极快，未富先老特征明显，养老资金、资源日益紧张。我国面临着较为明显的“未富先老”格局，即较高的老龄化程度对应着较低的经济发展水平。经济发展水平较低的现实迫使我国必须大力发展经济来解决发展中遇到的问题，但是人口老龄化的现实又要求社会将本来就有限稀缺的资源更多用于为老年人提供服务，进而影响了经济增长，使我国容易陷入经济增长缓慢与老龄人口难以获得充足生活保障的两难陷阱。特别是，人口快速老龄化使我国的人口红利变为人口负债，在短期内给依赖劳动力比较优势的我国经济增长带来较大的不利影响，如何在快速老龄化导致的人口负债时代保障经济持续发展是未来一段时间中国面对的主要问题之一。

其次，我国社会养老保险城乡一体化先行地区未能真正实现养老保险缴费与待遇的一体化，城乡不同群体的收入再分配问题仍然未能明显解决。目前，北京、浙江和重庆等城乡社会养老保险一体化试点地区的缴费是按照收入的一定比例来缴纳的。形式上讲，这种统一的缴费标准实现了统一性，但是如果考虑到我国城乡之间、地区之间极为悬殊的平均收入水平，城乡居民在缴费水平、享受待遇等方面仍然存在巨大的差异。同时，除了城乡居民缴费存在差异，进而可能导致其养老金待遇的巨大差异之外，我国城镇也存在明显的双轨制，即城镇机关事业单位职工的养老金待遇水平明显高于企业职工。缩小城乡居民之间、城镇职工之间以及城乡居民与城镇职工之间的退休金待遇差异是我国城乡一体化必须解决的关键问题。

表1：2010年3个地区城乡居民收入及其缴费情况

再次，城乡居民养老保险标准偏低，很难补偿基本生活所需。从理论上讲，养老金应该能够满足城乡老年人的基本老年生活，但从目前各地农村老年人领取的养老金来看，标准偏低，难以满足老年人基本生活。从现实情况来看，我国农村参保人员的月均养老金明显偏低，到2008年月均仅为90元，稍稍高于农村低保标准（农村最低生活保障标准为人均82元/月）。虽然在新型农村社会养老保险试行之后，部分农村老年人的养老金水平有所提高，但是相对于持续上涨的物价水平和老年人生活需要的增长而言，现行养老金水平仍然难以有效满足老年人的基本生活。

表2：城乡参保人员每月平均养老金及其差异

三、借鉴日本经验，构建具有中国特色的城乡一体社会养老保险制度

截止目前，我国新型农村社会养老保险已经进入了加快发展阶段，部分地区甚至已经实现了全覆盖，因而当前社会养老保险制度建设的主要任务是加快城镇职工基本养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度建设，其长期任务则是逐渐实现城乡社会养老保险制度、待遇水平的公平和均等，从而最终实现城乡一体化。借鉴日本在覆盖城乡社会养老保险制度过程中的经验，我国应该采取一系列措施，加快推动覆盖城乡社会养老保险制度建设。

1．基础年金体系是通往覆盖城乡社会养老保险制度的捷径

随着经济社会的发展，日本服务业就业比重都趋于增加，而伴随着服务业就业规模的扩大，劳动力市场的非正规化倾向非常明显。非正规就业者的就业与收入状况和特征使其养老保障演变为世界性难题，中国同样如此。随着国有企业改革和非国有集体经济迅速增长，我国正规部门（国有、集体经济部门） 就业比重趋于下降，而非正规部门（民营、私有经济等部门）就业比重逐渐上升，尽快将社会养老保险覆盖到包括大量农民工在内的非正规就业者成为当务之急。日本和韩国社会养老保险制度改革经验表明，一个全体民众普遍参与的基础年金体系可以在较短时间内实现扩大社会养老保险覆盖面的目标。

有鉴于此，我国可以结合现有城乡社会养老保险制度体系的特征和城乡居民收入差距仍然非常明显的现实，发展城乡二元的基础年金体系，并逐步协调、进而最终统一城乡基础年金标准，实现城乡社会养老保险的一体化目标。城镇基础年金针对主要城镇居民，处于劳动年龄阶段的城镇居民（包括城镇职工、农民工、城镇个体工商户和其他城镇劳动年龄人口）都要缴纳固定数额的基础年金费，当前基础年金缴费标准按照城镇社会平均工资的10%确定，政府适当给予低收入群体一定的缴费补贴。农村也要建立基础年金制度，其缴费标准按照农民平均收入的20%来确定，农村基础年金由中央和地方政府以税收形式承担二分之一或以上的缴费，其他由农民自身承担，农村贫困人口可以少缴或者免缴。同时，将现行新型农村社会养老保险试点工作中的个人账户逐渐转变为农业劳动者的职业年金，成为第二层次的社会养老保险，政府给予一定的缴费收益补贴。

2．加快制定我国公共养老体系城乡一体化的长期策略规划

我国已经制定了逐步推进、多层次的社会养老保险制度体系，但是，时至今日，我国依然没构建一个有关养老金缴费、待遇等问题的长期规划。面临着更为明显的未富先老格局，当前需要尽快思考如何在缴费率与待遇之间寻求代内和代际之间的相对平衡，以建立民众对社会养老保险的信心和良好预期。从历史经验来看，1992年开始实行的农村社会养老保险在很大程度上就是由于农民对未来的社会养老缺乏信心、预期收益低而逐渐衰落的。

一个必须直面的现实问题是，在人口年龄结构相对年轻的现阶段我国社会养老保险缴费率便已经相当高（当前我国城镇职工社会养老保险缴费率已经达到平均工资的28%，其中雇主承担20%，个人承担8%），明显高于类似阶段的日本（1970—1980年代日本缴费率为11%左右）和韩国（当前国民年金缴费率为9%，公务员等年金缴费率为17%）。如果缺乏未来深度老龄化时代养老金制度结构的长期策略规划，社会和民众对社会养老保险的信心将受损，甚至很可能类似日本的养老金空洞化现象、重蹈中国1992年农村社会养老保险逐渐萎缩的覆辙。因而，现阶段我国需要尽快构建城乡社会养老保险的长期策略规划，明确将来20—30年我国城乡社会养老保险的缴费率、替代率以及退休年龄等社会养老保险体系的收支结构和参数型式，从而保障未来我国公共养老金财政的可持续性和充足性。

3．结合经济发展和劳动力市场的变化构建我国城乡社会养老保险制度体系

未富先老的特征使得我国需要更加重视在快速增长中解决社会养老保险城乡一体化问题，否则很可能陷入养老福利财政入不敷出以及经济增长缓慢的困难境地。就我国的现实情况来看，社会养老问题并不是孤立的，它与经济社会发展的方方面面有着千丝万缕的联系，必须把养老问题与经济增长、就业模式变化以及城乡居民人均收入差距等经济社会问题结合起来思考，才能更好解决它。从这个意义上讲，加快经济持续健康发展依然是我国经济社会发展的主要目标，也是解决社会养老问题的根本出路，而为了实现经济持续增长就必须依赖灵活而安全的劳动力市场制度。

因而，我国需要依据城乡劳动者的就业模式、就业结构与特点来构建覆盖城乡社会养老保险体系，建立有利于发挥劳动者创造力与竞争力的社会养老制度。当前我国二元劳动力市场特征明显，不同劳动者群体的工资和就业安全性差异巨大，我们难以构建缴费和待遇一致的公共养老金制度体系，而应该建立多元、多层次的城乡社会养老保险制度体系。第一层次为城乡二元的基础国民年金体系，用于保障城乡居民的基本生活和基本需要，第二层次为依据就业结构和就业模式建立起来的劳动者职业年金制度，也属于公共养老金范畴，包括城镇职工职业年金制度、个体工商户职业年金制度以及农民职业年金制度，第三层次主要是以个人缴费为主的私人养老金体系。

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D63-31

A

1671-0681（2014）01-0107-04

梁宏志（1965-），男，湖南衡阳人，贵州财经大学教授，博士。

2013-10-15

（责任编辑 刘 强）