提升社区社会组织服务能力的运行机制研究*

何华兵，万玲

（广东培正学院，广东广州，510070；中共广州市委党校，广东广州，510070）

提升社区社会组织服务能力的运行机制研究*

何华兵，万玲

（广东培正学院，广东广州，510070；中共广州市委党校，广东广州，510070）

在社会管理体制改革的大背景下，社区社会组织作为推进现代社区建设深化发展的重要载体，其重要性日益受到社会公众的广泛关注。而现阶段仍存在若干有碍社区社会组织发展的不利因素。本文将从我国社区社会组织发展的现实问题出发，探讨我国在建设中国特色社会主义社会管理体系中社区社会组织的运行机制，这对于我国构建和谐社区、建设中国特色社会主义社会管理体系具有重要意义。

社会组织；社区社会组织；社区服务体系；运行机制

一、引言

随着我国改革开放的不断深入和市场经济体制的不断完善，社会公众对社区服务的种类和质量要求不断提升，以政府为主体的社区服务方式越来越不能满足全方位、多层次的公众需求。作为建立新型社会管理体制的有益尝试以及推进社区建设深化发展重要载体的社区社会组织应运而生，并呈现出蓬勃发展的良好势头。

社区服务体系中的社会组织或称社区社会组织，它是社会组织当中的重要组成部分，除具有非政治性、非营利性、民间性、自治性和志愿性等一般社会组织的基本属性外［1］，还具有以下特征：活动范围主要在社区，服务对象主要是社区居民，活动影响主要限于社区。Mancini，Martin，&Bowen认为社区社会组织（community social organization）是价值观、规范、过程的集合，它是社区内一种行为模式，组织、推动和约束着社区成员的互动。［2］（Mancini，Martin，&Bowen，2003）因此我们将社区社会组织界定为：由社区组织或个人在社区（镇、街道）范围内单独或联合举办、在社区范围内开展活动、满足社区居民不同需求的民间自发组织，是我国社会组织的重要组成部分。［3］它的法定种类包括三部分：社区社会团体、社区民办非企业单位和社区基金会。社区社会组织在推进社区建设、增强社区凝聚力、加强社区团结、提高居民的自治能力中扮演着极为重要的角色。而我国现实情况是，社区社会组织在社区服务体系中的应用研究才刚刚起步，已有的城市发展模式也纷繁复杂，莫衷一是，需要我们加以理清，进行系统化的梳理，寻找一条适合我国具有中国特色社会主义发展的道路。同时，现阶段仍存在诸多有碍社区社会组织发展的不利因素。本文将从我国社区社会组织发展的现实问题出发，探讨我国在建设中国特色社会主义社会管理体系中，社区社会组织在社区服务体系中运行的长效机制。

二、我国社区服务体系中社会组织存在的主要问题

当前我国社区社会组织存在的问题主要有九个方面：一是数量较少，发展潜力有待挖掘。如上海市作为我国的一个特大城市，每万人拥有社会组织数量仅为6个（最高的是上海市静安区已经达到12个），大约是全国平均水平的两倍，而世界发展中国家平均在10个以上。发达国家更多，法国110个，日本97个，美国52个。从2008年开始，上海人均GDP突破1万美元，进入中等发达经济体行列，而上海市社会组织的发展明显滞后于经济发展。二是我国社区社会组织建设还处在初级水平，仍然停留在初步探索阶段，细化管理和分类管理工作亟待完善。三是政社关系不清，官办色彩浓厚，自主性、志愿性不强。国内已有的模式中，很多都是以党委牵头，社区社会组织的相对独立性不够，官办色彩浓厚。而现代“治理”理念认为，公共治理的主体是多元的，社会组织也是重要的治理主体之一。一个良性的治理结构，需要不同治理主体的合理分工、合作努力，不同主体要形成一种良性的“伙伴关系”。四是政府支持力度不够，特别是资金来源没有保证。在世界上许多国家和地区，政府提供的各种公共资金约占非政府组织运作资金的30%，而我国的财政扶持比例仅为10%—15%，除了人民团体和极少数政府重点支持的非政府组织之外，绝大多数非政府组织没有渠道获取来自政府的公共资金。另外，我国社会组织自身的资金来源体系还没有构建起来，我国社会组织的资金都是靠自己募集或自己做项目。据估计，中国每年以各种形式募集的慈善捐款总额大约在50—70亿元，接受境外慈善捐款大约在20—30亿，合计最多达100亿元，大致仅相当于英国的1/4，相当于美国的1/200。而且在社会组织募集的社会资金使用不完的时候，还要反馈给政府。据清华大学NGO研究所调查，2008年汶川地震社会捐赠款物中80%左右流入了政府的财政专户，这种状况必然导致社会组织在社区服务中的被动地位，不利于“小政府，大社会”的社会结构形成。五是人才极为缺乏，人才严重供给不足。目前上海市社会组织专职工作人员占全市非农就业人口的比重为0.7%，低于4.8%的世界平均水平，远低于荷兰12.6%和加拿大11.1%的比例。六是居民认知和社会认同不够也制约了社区社会组织的发展和社区社会组织功能的发挥。我国的社区建设是改革开放的产物，在很大程度上是为回应和解决“单位”制度的效率困境和“单位办社会”的沉重负担问题而产生和发展的。在个人、社区与社会的关系上，社会认同扮演着社会连结纽带的角色。而如何扭转已有的“单位意识”的束缚、培育或重构社会成员的社区归属感和新的社会认同，还是一个漫长的历程。［4］七是社会组织的贡献度还处于较低水平，社会组织对经济和社会发展中的贡献十分有限。近些年来，虽然我国社会组织的增加值在逐年增长，其占国民生产总值的比例也在增加，但其绝对贡献度（贡献度是指社会组织增加值占GDP的比重）还相当低（如表1），2009年是最高水平，所占比重仅仅为0.142%。这个值在全世界的平均水平20世纪就已经达到4.6%，而在一些发达国家就更高了。八是评估机制尚未建立。美国建立了第三方评估机制，专门评估社会组织的绩效问题。美国政府通过委托大学和研究机构进行研究，评估非营利组织的投入和产出，评估不仅要看直接产出，更要看间接影响，而我国在这一领域还基本属于空白。九是法律法规不健全。虽然目前我国政府和各级地方政府出台了一些关于社会组织发展的法律法规，但远远不能满足现实发展的迫切需要，甚至直接导致我国“非法”或“草根”社会组织的大量存在。据统计，大约有20%的社会团体按照规定在民政部门登记注册，而80%的社会团体则未登记注册，处于“非法”或“草根”状态。

表1：2006—2011年我国社会组织的增加值及贡献度

2006—2011年我国社会组织贡献度的趋势图

三、我国社区服务体系中社会组织的角色定位和发展趋势

党的十八大报告指出，要“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，而健全和引领社区社会组织建设正是这一社会管理格局的组成部分。当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题还不少，社会事务纷繁复杂，加上我们仍将长期处于社会主义初级阶段，在政府和市场能力有限的情况下，我们必须发挥社会组织的作用，解决政府和市场失灵所带来的问题。社区社会组织在社区服务体系中的功能或角色如表2。

表2：社区社会组织在社区服务体系中的功能或角色

目前我国社会组织的发展良好，数量逐年增加，社会组织党的建设、自身建设有所加强，服务会员、服务群众、服务社会的功能得到发挥，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系。截至2011年底，全国共有社会组织46.2万个，比上年增长3.7%；吸纳社会各类人员就业599.3万人，比上年下降3.1%；形成固定资产1885.0亿元，比上年增长1.1%；社会组织增加值为660.0亿元，比上年增长24.2%，占第三产业增加值比重为0.32%。2004—2011年我国社会组织发展规模如图1。

图1：2004—2011年我国社会组织发展规模图

未来我国社区社会组织的发展趋势无疑是培育社区社会组织，发挥社区社会组织在社区公共服务中的主体性作用。社区社会组织将会成为构建社区服务体系的主导力量。［5］

四、构建和创新我国社区服务体系中社会组织运行的长效机制

（一）明晰社区社会组织的结构功能和运行机制

结构功能主义（structural functionalism）认为，社会是具有一定结构或组织化手段的系统，社会的各组成部分以有序的方式相互关联，并对社会整体发挥着必要的功能。既然我们把培育社区社会组织和发挥社区社会组织的作用作为社区公共服务中的主体性功能看待，那么我们就必须给予社区社会组织足够的地位和独立性。目前我国最需要解决的问题之一就是政府与社会组织之间的关系。关于这个问题，美国学者罗伯特·伍思努（Robert Wuthnow，1991）提出了“政府、市场、志愿部门相互依赖”理论［6］，认为政府、市场、志愿部门三者之间不是竞争关系，而是一种合作关系。随后，吉德伦（Benjam in Gidron）、克莱默和萨拉蒙等人提出了政府-非营利组织关系的类型学理论。他们提出了政府与非营利部门关系的四种基本模式：政府支配模式（Government Dom inant Model）、非营利部门支配模式（Third-Sector-Dom inantModel）、双重模式（Dual Model）和合作模式（Collaborative Model），如表3。按照这个理论，我国选择的是“合作模

表3：政府与非营利部门的四种关系模式［7］

式”路线。在这种模式中，政府和非营利部门共同开展公共服务，政府提供资金，非营利部门组织配送服务。不过，在具体操作中，由于各种问题的存在，我国的“合作模式”还面临着较为尴尬的境遇。要真正地实现良性的合作，从实际上来看，我国主要是要处理好政府（党委）、居委会和社区社会组织之间的关系。首先，从纵向上来讲，我们应该破除传统的条块关系，给予社区社会组织足够的发展空间，实现政社分开。政社分开并不是指政府与社会完全分离，互不相干，主要是要按照各自功能进行合理配置。政府与社区社会组织之间的功能要分开，主要是合理地确定政府与社区社会组织的功能边界，使政府和社区社会组织都要在自己功能边界之内进行活动。具体来讲，这就必须将“街道”行政区与社区区分开来，将行政管理事务与社会管理事务区分开来。这就要求转变社区组织整合方式，合理进行分权和放权。把社区服务还给社会组织自身。政府和居委会只提供支持和评估，社会管理事务都交给社区社会组织负责。如广州市，自2010年开始至今，在全市所有街道全面推广建立社区家庭综合服务中心，通过政府购买的形式向社会组织购买专业的社工服务，不仅促进了政府职能的转变和民间组织的发展以及社会结构的完善，而且还较好地满足了社区居民的服务需求，有效提高了政府公共服务的供给能力。其次，从横向上来讲，则要建立种类齐全、细化管理的社区社会组织。合理区分社区社会组织之间的功能，合理划分社区社会组织的行为边界，使其在各自的功能边界内活动，特别是要发展和完善各种社区组织的社会性功能。一是要加大对社区社会组织的发展力度，但同时，要注意社区社会组织的结构性协调发展，保证社区服务方方面面的工作都有社区社会组织承担。二是构建一个完整的社区社会组织结构，应包含决策层、咨询层、执行层在内的完整体系。

（二）构建多元支持体系，培育和促进社区社会组织的发展

这个多元支持体系主要包括以下两个方面：一是多元资金支持。我国应从中央政府、地方政府、社会组织三个角度来保障社区社会组织在社区服务中的资金来源。具体来讲，中央政府要给予社区社会组织一定的财政支持，但主要的财政支持应来自于地方政府。二是完备的培育政策支持，加大力度完善社区社会组织培育支持政策。在此方面，广州作为改革开放的前沿阵地，有很多做法无不为我们提供了有益的借鉴。早在2008年12月，广州市民政局就出台了《广州市社区社会组织管理试行办法》（穗民〔2008〕313号），对社区社会组织实行了登记和备案相结合的管理制度，在会员数量、注册资金等方面放宽准入条件，在确定业务主管单位和社会组织住所等方面作了变通处理，并简化了工作流程。2011年8月，市委、市政府颁发的《关于全面推进街道社区服务管理改革创新的意见》（穗字〔2011〕14号），明确提出要“实行社区社会组织街道备案制”，“建立扶持社会组织发展专项资金，以直接补助、贷款贴息等方式重点扶持公益服务类和社区社会组织发展”。此外，广州市还采取多项扶持措施，2010年，通过市本级福利彩票公益金立项500万元，建立扶持社会组织发展专项资金，并制定了相应的管理办法，明确资金专项用于扶持社会组织公益项目发展，其中，社区社会组织被列为重点扶持对象之一。经过多年努力，广州市社区社会组织取得了长足的发展。据统计，截至2011年6月底，在各区、县级市民政部门登记或备案的社区社会组织共计337家，占同期市、区（县级市）级社会组织总数的8%，其中社团类23家，民办非企业单位314家。此外，像南京、上海也纷纷成立社区社会组织孵化器，这些办法都有力地推动了社区社会组织的发展。

（三）建立完善的用人机制，扩大和充实社区社会组织队伍

2011年11月，中央组织部、中央政法委、民政部等18个部门和组织联合发布《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，围绕社会工作专业人才队伍建设提出了一系列新思想、新举措，应以此为契机，建立一套科学的社会工作人才培养、评价和使用机制。除此之外，还应做到：一是大力吸纳党员，将党组织建设与社区社会组织队伍建设有机结合起来。这是我国发展社会组织的工作要求，也是建立中国特色社会主义社会管理体系的必然选择。据统计，截止2009年底全国各地社会组织中新增党组织1.78万个，已建党组织的社会组织数达4.34万个，占应建党组织数的63.6%；社会组织中新增党员1.65万名，社会组织党员总数达132.4万名，其中专职工作人员中的党员数达45.6万名，占工作人员总数比例为12.8%。［8］二是推进社会组织工作人员专业化、职业化发展。三是加强人员的集中培训。要经常性地进行业务培训，并与外界有关方面加强联系，就社会组织能力建设的内容、标准、方法等开展交流合作，相互借鉴，从而提高社会组织自我建设、自我发展的本领。四是充分利用志愿者资源。整合志愿者服务资源，促进志愿者服务向法律化、制度化、规范化方向发展。

（四）建立科学的评估机制

首先是确立评估指标体系。2011年3月1日民政部颁布实施了《社会组织评估管理办法》，其中规定，对社会组织评估内容，按照组织类型的不同，实行分类评估。社会团体、基金会实行综合评估，评估内容包括基础条件、内部治理、工作绩效和社会评价。民办非企业单位实行规范化建设评估，评估内容包括基础条件、内部治理、业务活动和诚信建设、社会评价。这里我们主要分析两个方面：社会组织能力评估指标体系和社会组织绩效评估指标体系。社会组织能力基本指标体系可分为四部分：一是基本资源，指社会组织生存和发展的基本条件，包括必需的人员、办公场地、办公设施、工资待遇等硬件，是以拥有量和保障度来衡量的。二是治理结构与资源网络，指社会组织生存和发展所必需的软件，是以资源的覆盖面、开展活动的自主性和成员的认可度来衡量的。三是管理能力，指社会组织生存和发展的核心能力，是以成员对管理创新的认知认同度和工作成绩的显示度来衡量的。四是筹款能力，它是社会组织领导层的基本能力，是以社会组织经费的拥有量和成员的社会组织消费量来衡量的。社会组织绩效评估，就是运用科学的标准、方法和程序，根据管理效率、服务质量、公共责任、公众满意度等方面的判断，对社会组织在公共管理过程中投入、产出、最终结果所体现出来的绩效进行评定和认可。我国有学者根据“使命—维度—基本指标—观测点”的指标模型结构，构建了由组织基础维度、内部治理维度、外部运营维度、财务运作维度四类维度组成的、包括16个具体指标的绩效评估体系。［9］其次是构建第三方评估机制。《社会组织评估管理办法》中规定，各级人民政府民政部门设立相应的社会组织评估委员会（以下简称评估委员会）和社会组织评估复核委员会（以下简称复核委员会），评估委员会负责社会组织评估工作，负责制定评估实施方案、组建评估专家组、组织实施评估工作、作出评估等级结论并公示结果。复核委员会负责社会组织评估的复核和对举报的裁定工作。评估委员会和复核委员会委员由有关政府部门、研究机构、社会组织、会计师事务所、律师事务所等单位推荐，民政部门聘任。评估专家组由有关政府部门、研究机构、社会组织、会计师事务所、律师事务所等有关专业人员组成。这是我国对构建第三方评估机构的初步探索。第三方评估是取代政府部分退出后形成权力真空的有效监督机制，它有利于社会组织遵循非营利性，保证组织的活力与创新性，提高公信度和效率，从而有利于其健康发展。我国应主要做好如下四个方面的工作：一是选择第三方评估机构。第三方评估机构独立于政府和社会组织之外，可通过公开、公平、公正招标的办法进行，其所需经费由社会组织管理工作专项经费列支，不得向社会组织收取任何费用。二是坚持自愿参与原则。社会组织根据自身条件，自愿申请参加评估。三是注重发挥评估的激励导向作用。以评促建，用评估指标体系指导各社会组织寻找差距与不足，促进社会组织内部治理更加科学、完善、系统，激励社会组织进一步发挥功能作用，逐步构建现代社会组织体系。四是强化评估结果运用。在评估的基础上，给各个社会组织划定评估等级，根据评估等级实施分类管理和指导服务。评估结果可作为购买服务、评先创优及落实培育扶持等相关政策的重要参考依据。评估结果将有利于发挥标杆示范作用，促进全国社会组织的共同发展。

（五）健全社区社会组织的法律制度

一是国家应尽快制定专门的社会组织法。2010年中国法学会行政法学研究会会长应松年教授在谈到“社会管理创新与行政法”时认为，作为社会管理新兴主体的社会组织和自治组织的立法需要加强和完善。他说：“目前还没有一部专门的社会组织管理方面的法律，村民委员会、居民委员会、社区这些社会管理的基层组织的法律属性、职能和权限以及与相关党政机关的关系也急需在法律层面上予以明确。”我国当前依然实行的是《社会团体登记管理条例》（1998）、《基金会管理办法》（1988）和《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998），随着社会的快速发展和变迁，这些法律已远不能适应实际需要，并导致了诸多社会问题的产生，亟待制定国家层面上的专门法律。二是在制定全国性法律之前，地方政府可以根据本地的特点和情况制定有关城市社区组织管理的地方性法规；也可由社区在不违背国家法律的前提下，制订本社区组织管理条例，确立居民共同遵守的规范，强化依法管理的理念，并加大执法力度，维护大多数居民的利益。三是改革登记制度，建立科学的准入机制。中国民间组织（包括社区民间组织，本部分“民间组织”的含义相同）目前实行的是“双重许可、归口登记”的登记制度，具有诸多弊端，必须改革。必须废除“双重许可”制度，将登记和业务主管部门都统一到民政部门所属的民间组织管理局（处、科或室），明确社区民间组织的业务和登记主管部门为区民政局所属的民间组织管理科（室）。同时，根据不同组织法律地位的多样性，对民间组织的登记制度做进一步的类型化处理。［10］

［1］［美］莱斯特·萨拉蒙，等.全球公民社会——非营利部门视野［M］.贾西津，等译.北京：社会科学文献出版社，2002：495-496.

［2］Mancini，J.A.，Martin，J.A.，&Bowen，G.L.（2003）.Community capacity.InT.P.Gullotta&M.Bloom（Eds.），Encyclopedia of primary prevention and health promotion（pp.319-330）. New York:Kluwer Academic/Plenum.

［3］张静波.社区社会组织参与社会建设的路径［N］.光明日报，2009-10-31.

［4］杨敏，王建民.社区建设与社会认同——基于实地经验的理论阐释［A］.郑杭生.中国人民大学中国社会发展研究报告2009——走向更有共识社会：社会认同的挑战及其应对［C］.北京：中国人民大学出版社，2009.

［5］陈洪涛，王名.社会组织在建设城市社区服务体系中的作用［J］.行政论坛，2009，（1）.

［6］Wuthnow，R，The voluntary sector:legacy of the past，hope for the future［A］In Robert Wuthnow（ed）.Between states and markets: the voluntary sector in comparative perspective［C］Princeton: Princeton University Press1991:3-29.

［7］Gidron，Benjamin.，Kramer，Ralph.，Salamon，L.M.，Government and The Third Sector.San Francisco，Jossey Bass Publishers，1992:18.

［8］民政部研究部署建立社会组织科学发展长效机制［C/OL］.中央政府门户网站，（2009-12-29）［2011-4-6］. http：//www.gov.cn/gzdt/2009-12/29/content_1499464.htm.

［9］叶萍.社会组织绩效评估指标体系研究［J］.广西社会科学，2010，（08）.

［10］赵学昌.中国社区民间组织法律治理机制探析［J］.政法论丛，2006，（3）.

（责任编辑 李保林）

D631.43

A

1671-0681（2014）01-0137-04

何华兵（1979-），男，现任广东培正学院讲师；万玲（1980-），女，现任中共广州市委党校副教授。

2013-06-07

广东省哲学社会科学十二五规划课题（GD11CGL13）；2011-2012年广东培正学院重点科研项目（11pzppxm005）。