农村扶贫攻坚情况调查研究——基于贵州扶贫对象视角的调查报告

雷梅

（贵州大学公共管理学院，贵州贵阳，550025）

农村扶贫攻坚情况调查研究
——基于贵州扶贫对象视角的调查报告

雷梅

（贵州大学公共管理学院，贵州贵阳，550025）

贵州是贫困问题最突出的欠发达省份。调查贵州贫困群体对农村扶贫政策及相关扶贫服务项目的具体评价，以及帮助贫困受助方摆脱贫困所产生的因素等，对从扶贫受助方的视角来考察农村扶贫攻坚工作成效有着典型意义。在此基础上，完善扶贫工作制度建设、建立行为约束机制，使受助方参与扶贫项目过程，均可获得更加开阔的理性认知空间。

农村扶贫；政策及服务评价；扶贫参与

贫困问题最突出的欠发达省份贵州，能否取得扶贫开发的成效，直接影响到2020年能否与全国同步建成小康的全局性、战略性问题。

一、相关理论框架

（一）贫困理论

贫困的概念，朗特里和布思在1901年撰文认为：“一定数量的货物和服务对于个人和家庭的生存和福利的必需的；缺乏获得这些物品和服务的经济资源或经济能力的人和家庭的生活状况，即为贫困。1998年诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森认为：“贫困的真正含义是贫困人口创造收入能力和机会的贫困；贫困意味着贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力。”他指出，造成贫困人口陷入贫困的原因是他们获取收入的能力受到剥夺以及机会的丧失；低收入是导致贫困人口获取收入能力丧失的一个重要因素，但并不是全部因素，疾病、人力资本不足、社会保障系统的软弱无力、社会歧视等都是造成人们收入能力丧失的不可忽视的因素。①

（二）农村扶贫

农村扶贫是指一切以使农村中的贫困户摆脱贫困为目的的社会救助项目。包括救济式的扶贫和开发式扶贫，救济式扶贫可以缓解一时的生活困难，但不能使贫困者真正摆脱贫困；开发式的扶贫能帮助贫困地区改善基本生产条件，依靠科技和教育，不断提高贫困地区资源开发的水平和效益，增加贫困农户自我积累和自我发展的能力。现阶段农村扶贫研究主要在于探讨开发式扶贫的策略和措施。

美国康乃尔大学教授NormanUphoff提出“发展对象不仅要执行发展，而且还要作为受益方参与监测和评价”的参与发展理论被引入扶贫实践，形成了参与式农村扶贫开发模式。国内学者李兴江将参与式扶贫开发定义为：政府通过投入一定数量的资金，以贫困村为平台，为贫困农户创造表达意愿的机会，赋予贫困农户知情权和监督权，并激发他们的参与意愿，发动群众参与扶贫项目的决策、实施和监督过程，从而提高贫困农户自主脱贫、自我发展能力，从根本上解决贫困问题。参与发展理论在扶贫实践中的应用，使中国的扶贫模式从政府主导扶贫资源的传递和控制的单向式扶贫模式，过渡为以尊重扶贫客体意愿、强调扶贫客体主动参与到扶贫活动中的一种互动型扶贫模式。②

二、贵州农村贫困人口的特征及扶贫攻坚的现实挑战

（一）农村贫困人口的特征

根据已有文献成果的研究，贵州农村贫困人口的特征与全国贫困人口特征有共同处，如：文化程度低，缺少人力资本；家庭规模大，人口负担多等。但也有自身区域特质，区域性的特质决定了贵州的扶贫开发工作相对于其他区域更加艰难。贵州农村贫困人口的特征主要表现为：③

1、贫困人口分布与脆弱生态区和民族区域分布一致；2、少数民族贫困人口比重呈上升趋势；3、相对于非农户与兼业户，纯农户的贫困发生率较高；4、家庭人口越多的农户，贫困发生率则越高。当家庭人口为1—4人时，贫困发生率明显较低，家庭人口为5人以上时，其贫困发生率明显偏高；5、贫困人口出现代际转移趋势。贫困户的子女由于过早的辍学，缺乏知识、技能，受社会资本、权利资本、文化资本占有上的弱势影响，使其难于摆脱贫困；6、大分散、小集中的分布特点，增加了扶贫开发成本，农村贫困地区和贫困人口的空间分布几乎全省所有地域，呈现大分散、小集中的点、片共存分布。

（二）扶贫攻坚的现实挑战

针对贫困人口所处的贫困现状，各级政府先后出台多项扶贫政策措施，致力于改善并提高贵州农村贫困群体的生活状况。2012年国发2号文件指出：“坚持开发式扶贫方针，以推进民族地区跨越式发展为重点，创新扶贫开发机制，加大扶贫开发力度，加快脱贫致富步伐”，对贵州下一阶段的扶贫工作提出了新的要求。贵州省委、省政府提出把脱贫攻坚作为“第一民生工程”，实现到2015年贫困人口比2010年减少一半、2020年基本消除绝对贫困现象的脱贫目标。而贵州贫困人口主要分布于农村，解决好农村的脱贫问题，也就在很大程度上解决了贵州的贫困问题，因此，加强对贵州农村贫困问题的研究，可为扶贫攻坚提供理论和实践依据，具有重要意义。

三、基于贵州农村的实地调查报告

2012年7月，作者深入贵州农村进行实地问卷调查及访谈调查，发放调查问卷5000份，回收有效问卷为4454份，样本基本情况见表1。通过调查，了解扶贫政策及措施贯彻落实情况、扶贫受助方对扶贫效果的评价、建议，为进一步完善扶贫政策、制度以及建立健全长效扶贫机制提供一定依据。

（一）被调查者的个人家庭基本情况

表1：被调查者的个人基本信息

根据表1个人基本信息显示，农民文化程度普遍偏低，受文化程度所限，通过自身力量改变极贫经济状况的可能性极小，年人均收入水平在原贫困线1200元以下者至今还占据着41.7%的高比例，2011年全国新扶贫线标准2300元以下者所占人数占被调查者总人数的三分之二，而政府提供的保障资金或扶贫资金对贫困农民收入的惠及作用较小，仅占0.7%。外出务工仍是农村贫困家庭收入的主要渠道，吻合实地调查中乡、村大多农户家庭仅有老人和儿童留守，青壮年家庭成员弃农外出务工的实际。

部分在城郊结合部小本经营者为农村失地农民，原本土地是稳定的生活保障，但土地被征拨后，补偿金低廉且无就业安置，只能依靠做买卖的微薄收入维持生计，从而陷于贫困。

55.5 %的调查对象收入来源于种植业和养殖业，其中部分人因文化水平低，使他们在新知识、新技能扶贫培训学习中遇到很大困难，仍然只能采用传统的种养殖方法，加之贵州的贫困还受限于恶劣的地理自然条件，使得农民无力通过自身力量来摆脱贫困。

（二）对扶贫政策的整体评价

对于各项扶贫措施的贯彻情况，调查结果显示以下几方面特征：

1．直接受惠于扶贫政策的人数比例较小，但大多数人对脱贫致富有信心。表1显示，此次调查中，人均年收入处于新扶贫线标准2300元以下的被调查者达74.4%，他们对于改善自己的经济贫困状况、满足基本生活需求存有极大期盼。对于“扶贫政策给家庭及个人带来的实惠”问题调查中，23.3%的被调查者表示享受到了扶贫政策的实惠，76.7%的被调查者未能从现行扶贫政策中直接享受到实惠，但仍有55%的人对未来能摆脱贫困处境抱有信心。

2．政府重视农村扶贫，但扶贫瞄准产生了政策层面与执行层面的偏差。“政府对扶贫工作重视程度”的评价，65.8%的受访者持肯定态度；对扶贫政策实施效果总体评价达到“一般”以上者占51%，显示大多数受访者认同政府农村扶贫工作成效。对“你是否得到过贫困救助”一问，部分人认为有的镇、乡、村在扶贫对象的确定和农村保障资金的发放过程中，存在优亲厚友现象，扶贫资金的相当部分流入政策执行者的权力关系群体，而一些生活特困农户因为没有与政策执行者的特殊关系而得到应有的救助。显示出在工作制度层面徇私者有空子可钻，农村扶贫制度建设需进一步完善；扶贫制度执行的监督机制亟需改进，上级政府因来自扶贫基层的信息失真或缺乏，对扶贫资源分配状况难于行使有效监督，作为政策执行对象的贫困农民虽了解扶贫过程中的徇私行为，却无渠道自下而上将信息传达给上级政府监督机构或传达到却无回应。

3．农村劳动力培训不足，总体素质水平不高。开发式扶贫措施中，劳动力培训是促使有劳动能力的贫困者逐渐积累知识技能、提高科学素质和务农技能、培养自身发展能力最终脱贫的有效方式，能直接对贫困地区经济发展产生较大影响。本次调查中，综合各地开展的培训，内容涉及生姜、绿茶、特色水果、核桃种植、大鲵养殖、土杂鸡养殖技术等畜禽养殖技术培训。

劳动力培训覆盖面及效果如何呢？本次调查显示，受访者接受技能培训情况为：55%的被调查者表示根本没有接受过技能培训，15.8%接受过农业生产技能培训，22.5%接受过劳动力转移技能，6.7%接受过远程教育技能，接受过劳动力培训者占45%，培训覆盖不足半数。根据调查访谈，劳动力培训覆盖较低的原因主要有两方面：一是培训方的问题。地方财政培训经费投入不足，培训资金无法保障农村劳动力培训需求，培训机构为了节省开支，采用快进快出的培训方式，受访农民谈及参训过程是“走过场”、受益小。政府培训前宣传不到位，不少农民对劳动力培训不知道或不了解，因此未参加培训。二是农民自身的问题。农民文化素质普遍较低，难于适应劳动力技能及转移培训，参加培训的主动性不强。

4．扶贫项目多属短期项目，不能有效帮助农民脱贫。扶贫项目大多数为“以工代赈”等短期扶贫项目。参与扶贫项目主要是退耕还林、农业生产、公路建设、电力设施建设，项目建设期间收入水平有所提高，项目结束又重新陷于贫困。得到过贫困救助的比例也处于较低水平，救助对象主要是老年人，救助来源主要是政府贫困补助、政府提供的低保金。因此，部分人对政府的扶贫活动参与不够积极，另一些人则因外出务工无法参与、不知道等原因未参与政府安排的扶贫活动。但部分人对于政府帮助农民脱贫充满了信心，积极主动参与各类扶贫活动。对政府扶贫活动的参与度如下表所示：

表2：农民对扶贫活动的参与度调查

（三）对扶贫政策和相关服务的具体评价

1．相关政策宣传不到位，了解扶贫政策及项目者甚少。2012年国务院下发国发2号文，为解决贵州贫穷和落后的主要矛盾、加快发展、实现“后发赶超”和加快转型具有重大意义。在4454个调查者中，仅有3.7%了解文件全部内容，20.4%的被调查者表示听说过，但不知道具体内容，而76.9%的被调查者表示不知道。

对当地政府正在开展的扶贫项目，被调查者知晓度如下表所示：

表3：个人对当地扶贫项目的知晓

对涉及自身利益的扶贫政策、扶贫项目，绝大多数人表现为不知晓，其原因包括自身知识水平的局限；政府在相关政策和项目的宣传推广上工作不到位。政府扶贫工作者、项目组织者若不重视以召开村民大会、访谈等便于为村民接收理解的宣传方式传递扶贫信息，那么信息的封闭，将让贫困农民无法真正享有知情权、选择权和参与权，无法参与到扶贫开发项目的分析、决策中去。这背离了参与式扶贫开发中施助方与受助方的互动关系，扶贫开发工作只能由施助方单方面做出决策并推动，重又折回施助方单方主导扶贫开发的单向式扶贫模式，扶贫开发成效依然不佳的循环模式中去。

2．对扶贫政策及相关服务的评价

表4：对扶贫政策和相关服务的评价

在相关政策、服务的评价上，“教育扶贫”效果、“新型农村合作医疗制度”效果、“粮种补贴政策”达60%以上的被调查者肯定其带来的良好效果，认为对生活现状有较大帮助和改善。

在调查中还发现，被调查者对政策和服务的有效性评价跟其自身贫困程度有一定关系。如评价“家电下乡”政策，在经济状况相对较好的息烽县，60%被调查者认为该政策有效，13%的补贴率减轻了农民购买家电的经济负担，让农民真正享有实惠。而在贫困程度较深的地区，人们更多关注温饱问题，家电消费较少，因而对家电下乡效果评价不佳。

新型农村养老保险制度具有极高的关注度，但对实施效果的评价，65%的被调查者认为效果较小或无效果。主要原因从调查表5看出，不能满足开销者占五成多。养老保险金数额较低，不能满足老人日常开销是效果评价较低的原因。

表5：养老保险金是否满足日常开销调查

四、进一步优化扶贫开发工作成效建议

（一）切实贯彻落实相关扶贫政策及措施，建立多方参与的扶贫绩效评估机制

扶贫对象、农村低保对象的识别应公正、公平。凡在扶贫标准以下且具备劳动能力的农村贫困人口为扶贫对象；凡家庭年人均纯收入低于当地农村低保标准的农村居民为农村低保对象。改革扶贫对象和农村低保对象由施助方单方识别并确定的运作机制，可由村民大会进行民主投票确定；施助方对村民大会确定的贫困对象入户调查核实，对因病、因残、年老体弱丧失劳动能力者实行救助式扶贫政策，逐步提高最低生活保障水平，逐步提高救助标准；对有劳动能力者，主要实行产业扶贫、雨露计划、科技扶贫、小额信贷等开发式扶贫政策。

对农村低保和扶贫对象经济收入水平信息进行动态管理，建立进退机制。经扶贫项目扶持，有劳动能力的农村低保对象家庭年人均纯收入达到或超过当地农村低保标准的，办理退保；已实现脱贫致富的，取消扶贫到户的项目或政策；收入下降到农村低保标准以下或返贫的人口及时纳入低保范围和扶贫对象。

围绕贵州《省委省政府关于贯彻落实〈中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）〉的实施意见》，结合贫困地区的实际条件，可选择核桃、草地生态畜牧业、马铃薯、中药材、油茶、茶叶、蔬菜等产业中的一种或几种开展当地产业扶贫产业，逐步形成特色农产品生产、加工、流通、销售产业链，形成一批产业化扶贫企业，建立起扶贫长效机制。

（二）扩大劳动力培训覆盖面，大力推动农村劳动力素质提升

1.结合区域实际，以特色产业发展定位培训课程。一是劳动力转移就业技能培训课程设置。通过开展培训意向调查、收集、汇总等工作，整理出农民有意愿培训的专业、技术，结合工业市场需求，确定要培训的专业知识、职业技能，制定切实可行的培训项目计划，将农村部分剩余劳动力转移至工业岗位就业。二是农业专业技能培训课程设置。围绕区域农业的优势产业和发展趋势，根据农民需要开展蔬菜、果树、畜禽等产业种养殖专业技能培训，让农民掌握标准化种养技术。对具有一定技术及知识，有创业意向的返乡农民工、当地贫困群众，提供小额扶贫担保贷款，帮助其将知识技能转化为生产力，建立创业培训与小额担保贷款相互促进良性机制，

2．完善制度建设，保障农村劳动力培训工作深入开展。必须建立并完善相关保障制度保证扶贫培训的顺利实施和持续开展，如将农村劳动力素质提升列入政府工作计划，培训执行成效列入年度考核内容，专项培训经费列入政府年度财政预算，明确分管领导负责培训计划的执行、监督，通过制度建设和严格执行制度规定，将农村劳动力素质提升的培训工作落到实处。在当地区域自然条件恶劣、经济发展落后等因素制约下，确保培训内容符合劳动力转型及适应当地自然、经济条件限制下的种养殖技术需要。

（三）进一步完善参与式扶贫机制

目前，在扶贫资源的获得与使用上，政府倾向于依靠自身判断来分配和使用扶贫资源，扶贫瞄准对象大都缺乏有效参与。从参与发展理论可知，贫困人口的真正发展只有以自身参与为中心才能实现，扶贫决策、实施及管理的各个环节应贯彻自下而上的原则，将权力下放、赋权于民，让受助方真正享有发言权、分析权、决策权，实现施助方和受助方的双向互动和利益共享。政府扶贫开发工作重点着眼于宏观领域，确立贫困受助方在扶贫开发微观领域的主体地位，全程参与项目的规划、实施、验收、监督和管理。

实现贫困受助方参与扶贫开发的全过程，首先要提高政策的透明度，让受助方充分了解、理解扶贫政策。扶贫工作者应到项目所在地，通过召开村民大会、访谈等方式，结合媒体、网络、村务宣传栏等媒介，使用通俗易懂的语言，让贫困群体及时掌握扶贫信息，建立起制度性渠道来实现与贫困群体的沟通和互动，增强农民参与决策分析的可能性和科学性。动员贫困群体参与扶贫开发，政府应深入研究政策导向和激励机制，进一步优化以政府为主导、贫困群众为主体、社会力量参与的扶贫机制。

［1］中共贵州省委、贵州省人民政府关于贯彻落实中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）的实施意见.

［2］黄科.对我国农村扶贫政策的回顾与思考［J］.中国经贸导刊，2010.（4）.

［3］何军香，黄逸云.对欠发达农村扶贫成效的反思—以武义县为例［J］.中外企业家，2011，（10）.

［4］刘民权，俞建拖.国际扶贫的理论和政策实践［J］.中国发展研究基金会研究项目，2007，（10）.

［5］张玉玺，庄天慧.贵州省农村贫困人口分布特征及变动趋势分析［J］.四川经济管理学院学报，2010，（3）.

［6］楚永生.参与式扶贫开发模式的运行机制及绩效分析——以甘肃省麻安村为例，中国行政管理，2008，（11）.

（责任编辑 高云）

D632.1

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1671-0681（2014）01-0124-04

雷梅（1973-），女，贵州威宁人，贵州大学公共管理学院公共行政系讲师。

2013-06-28