试论政府融资平台改革路径

李贵锁+王明虎

目前，由政府融资平台快速发展形成的地方债务已经成为经济发展的一个隐性危机，因此如何保障政府的宏观调控作用，又要防范可能发生的金融危机，成为政府融资平台改革的共识（王永钦，2013；樊潇，2013）。我们认为，政府融资平台改革的核心目标是要控制融资平台作为一个组织可能出现的财务风险（沈素莹、王明虎，2013）；而从财务学角度说，控制财务风险主要是控制负债规模，使其与业务发展需要和偿债能力相适应。然而，融资平台又不是一个单纯的企业，其目的、组织结构和治理结构也与普通企业有很大的区别，因此如何对现行融资平台进行改革就是一个新的事物。本文仅从治理结构、内部控制和股权设计等方面对我国政府融资平台改革进行初步探析。

一、治理结构改革

治理结构是组织运转的生命力所在。我国政府融资平台的治理结构类似于政府行政机构，主要表现为：（1）融资平台的主要领导是地方政府官员，服务于政治目标；（2）融资平台内部有严格的行政级别差异，其主要决策程序按政府机构方式由行政首长决定；（3）没有严格的内部监督，只有来自于上级政府的外部监督，而这种外部监督的依据主要是地方政府的政绩要求；（4）激励政策模糊，融资平台工作效率缺乏有效衡量，而工作人员的薪酬也并不与融资平台效率直接相关。

这种行政管理式的治理结构对融资平台的风险控制有一些不利影响，主要表现为：（1）由于董事会等内部治理机制的失败，融资平台投融资决策由行政首长一人决定。政府融资平台行政首长在投融资决策时，主要从政绩角度考虑，而不会关心融资平台自身风险，这就有可能引发过度负债融资以扩大投资规模的政治决策行为（王继榜、王明虎，2013a）；（2）激励政策与融资平台运营的低相关度，导致融资平台管理层对融资平台的财务风险评估不足；（3）内部监督的缺乏，导致融资平台财务风险增加时，融资平台内部不能及时出现预警信息，引发风险控制的失败。而从外部治理情况看，由于地方政府对融资平台决策的行政干预，导致融资平台不能自行决策融资和投资行为，从而引发风险（王继榜、王明虎，2013b）。

为此，需要对融资平台的治理结构进行改革，主要改革措施包括：

1、强化董事会的治理职责，形成对经理层的监控和约束。改造董事会的路径包括以下几个方面：（1）从职业经理人市场选聘专业人士代表政府进入融资平台董事会，按市场方式进行激励约束，确保董事会成员的专业胜任力；（2）在吸引外部资本进入融资平台的基础上，由外部资本投资者选聘董事进入融资平董事会，从投资利益角度强化董事会对经理层的监督和控制；（3）在董事会内部设立各专业委员会，如薪酬委员会、预算委员会、投资委员会等，对经理层的薪酬方案、投资决策和经营预算进行监督审查，对于不利于财务风险控制的经营、投资和筹资项目进行否决，保障经营者经营行为的安全有效；（4）严格董事会对经理层的授权管理，既保障经理团队有效开展工作，又保障重大决策在董事会的监控下进行，增加风险可控性。

2、改进对经理层的激励约束机制，减少道德风险和逆向选择行为。改进激励约束的方式包括：（1）对经理人的激励包括对融资平台财务风险的指标衡量；（2）一旦发生财务风险，董事会立即启动重大财务风险预警机制，收回授予经理人的部分经营权；（3）通过财务总监、内部审计等机构，定期评估融资平台财务风险，并向董事会汇报；（4）按市场水平合理确定经理层人员的薪酬方案，使经理层能通过努力工作，提高自身效用。

3、强化融资平台行政问责机制。问责制度是指在政府部门工作出现失误时，要追究责任部门相关人员的责任，直至辞职。问责制度是确保政府部门努力工作为民服务的基础。目前，一些地方政府融资平台出现财务风险，问责机制的缺失是一个重要方面。具体来说，需要明确责任，细化问责程序，以及问责过程的公开透明化。为确保问责制度实施的有效性，当融资平台出现财务风险时，应由融资平台的政府投资部门公开责任认定和处罚的结果，使问责过程客观可信，强化融资平台其他管理者的履责约束力。

二、股权制度改革

融资平台国有股份的绝对控股，是导致内部人控制和激励约束机制失效的关键原因，因此如何对融资平台股权制度进行改革是一个重要问题，改革的思路包括：

1、引进私人产权，改进治理效率。私募股权投资是指通过私募形式对私有企业，即非上市企业进行的权益性投资，在交易实施过程中附带考虑了将来的退出机制，即通过上市、并购或管理层回购等方式，出售持股获利。2012年2月15日国务院常务会议明确鼓励民间资本进入铁路、市政等领域，浙江省也有吸收民间资本组合混合权益投资主体进行铁路建设的成功先例。为确保私募股权进入融资平台的效果，引进私人产权需注意以下问题：（1）配合尽职调查，使投资者了解融资平台投资收益水平，减少信息成本；（2）改进治理结构，引进私人股权投资方管理层进入融资平台管理层，减少代理成本；（3）做好私募股权退出计划，减少交易成本，推动私募资本进入融资平台（夏繁、王明虎，2013）。

2、融资平台上市。目前，我国证券市场上已有上海、云南、吉林等多家融资平台公司上市，它们通过股票上市，强化了外部治理结构约束，培育了良好的内部治理结构，有效控制了财务风险；另一方面，通过股票上市，为融资平台筹集了大量权益资本，缓解债务压力。为保障融资平台上市的顺利，各融资平台要改进内部控制和治理结构，按上市公司要求打造管理系统。

3、拓宽融资平台股票流通渠道。良好的公司治理效果需要有股票的流动性，目前大多数融资平台只能在政府及其控制机构中持有，既不利于扩大股权融资，也不利于公司治理结构的优化。拓宽融资平台股票流通的渠道包括：（1）通过全国性产权交易市场，将融资平台股票转向市场投资者，扩大股票流动性；（2）通过三板市场，将融资平台股票进入券商交易系统，扩大股票交易的效率。

三、内部控制制度的改革

组织内部控制，是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。内部控制的目标是合理保证组织经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果、促进组织实现发展战略。

由于地方政府融资平台的运营目的和组织设置的特殊性，我国许多地方政府融资平台在内部控制方面有如下一些问题：（1）以行政管理代替内部控制问题；（2）风险评估机制失败；（3）风险控制政策不及时；（4）不能及时有效传递融资平台风险信息。改革的具体措施包括：（1）融资平台管理人员市场选聘制，按照企业化方式，从人力资源市场中选聘管理者。每个被选聘的管理者通过考核上岗，在聘期内按岗位职责进行考核，薪酬按市场方式支付，聘期结束，根据业绩完成情况确认是否续聘；（2）建立科学的风险评估机制，组织机构、经营方式、资产管理、业务流程等管理因素的优化；（3）建设良好的风险控制系统，完善不相容职责分离制度，落实预算控制、运营分析控制和绩效考评控制；（4）改善信息沟通和监督评价，加强内部监督的系统性，利用内部审计等机构定期评估融资平台各方面内部控制的有效性，也可以通过董事会下设置审计委员会来领导内部审计，提高内部审计的独立性；此外，也可以利用外部审计以及专业咨询机构等定期评估组织的内部控制，提出建设性建议。

主要参考文献：

[1]王永钦.地方政府融资平台改革与退出方案[N].东方早报，2013.11.12.

[2]樊潇.推进区地方政府融资平台机制改革的思考[J].现代经济信息，2013.22.

[3]沈素莹，王明虎.地方融资平台财务风险的形成机制及其本质分析[J].中国证券期货，2013.8.