基层现代公共图书馆服务体系建设的整体化状况分析*

王宏鑫

（信阳师范学院图书馆文献信息研究所 河南信阳 464000）

·图书馆与图书馆事业·

基层现代公共图书馆服务体系建设的整体化状况分析*

王宏鑫

（信阳师范学院图书馆文献信息研究所 河南信阳 464000）

构建现代公共文化服务体系是时代要求，它强调现代性的价值理念，强调整体化与整体性治理。透过基层现代公共图书馆服务体系建设状况的分析，可以看到公共文化服务体系建设碎片化的现实，存在着综合文化站体制和公共图书馆专业化延伸体制的冲突，其根源在于县区文化主管部门与乡镇政府对公共文化治理的碎片化。基层公共图书馆服务体系建设碎片化的现实要向整体化发展，首先要在组织变革理论指导下自觉进行组织变革，构建整体性组织，然后按照整体性治理理论对整体性组织进行整体性治理，自觉从观念更新、体制改革、机制创新、活动开展等方面推进基层公共图书馆服务体系建设整体化。

现代公共服务体系基层公共图书馆公共文化服务体系文化治理

1 问题的提出与限定

在过去十几年公共文化服务体系建设基础之上，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“构建现代公共文化服务体系。建立公共文化服务体系建设协调机制，统筹服务设施网络建设，促进基本公共文化服务标准化、均等化。建立群众评价和反馈机制，推动文化惠民项目与群众文化需求有效对接。整合基层宣传文化、党员教育、科学普及、体育健身等设施，建设综合性文化服务中心。”的体制机制改革创新要求。对于全面深化改革特别强调必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性、整合性等整体化特性。

由此，对于作为现代公共文化服务体系子体系的现代公共图书馆服务体系也提出了整体化的体制机制改革创新要求，对其发展状况的分析不仅有利于现代公共图书馆服务体系建设，也有利于认清构建现代公共文化服务体系的局势。在构建现代公共文化服务体系的上述整体化要求中，关于建立公共文化服务体系建设协调机制这一项，从国家层面已经由文化部牵头于2014年3月19日牵头成立了“国家公共文化服务体系建设协调组”。协调组将制定公共文化服务基本保障标准、技术标准和评价标准，在3～5年内逐步建立起较为完善的基本公共文化服务标准体系框架，实现各级政府保障责任和义务的标准化，公共文化设施建设、管理和服务的标准化，工作评价的标准化。所谓“上有千条线，下有一根针”，协调组力图解决千条线的协调问题，但最终要落脚在基层如何建设综合性文化服务中心这一根针上面。要打造好这根针，对基层现代公共图书馆服务体系建设的整体化状况客观认识很有必要。

本文关于现代公共图书馆服务体系建设的整体化状况研究主要限定在基层，试图通过对县区级以下基层现代公共图书馆服务体系建设的整体化状况的分析，认清当前基层现代公共图书馆服务体系建设的整体化态势。

县区级以下的基层公共图书馆服务体系建设存在两条实践路径：一是综合文化站体制下的基层公共图书馆服务体系建设；二是公共图书馆专业化延伸的基层公共图书馆服务体系建设。本文试图从这两条路径的实践探索、冲突与整合的现状分析，指出基层现代公共图书馆服务体系建设整体化的时代要求。

2 基层公共图书馆服务体系建设的综合文化站体制

综合文化站体制是我国县区以下基层公共文化服务的基本体制，它承接各种公共文化服务项目，开展公益性文化服务活动，图书馆服务也是其中一部分，但并没有完全按照公共图书馆理念建设基层公共图书馆及其专业化服务，且往往被虚化和碎片化。

我国农村图书馆体系建设伴随着土地改革、家庭联产承包责任制改革、农村税费改革、农村综合改革的历史进程跌宕起伏、曲折前行。农村的综合改革使得农村经济、政治、文化和社会管理体制不断完善，城乡经济社会发展一体化新格局逐渐形成，国家一系列文化发展规划、政策向农村倾斜，农村公共图书馆服务体系建设得以持续蓬勃发展。而到了全面深化改革阶段，国家进一步提出了现代公共图书馆服务体系建设的问题。

2005年11月中办、国办《关于进一步加强农村文化建设的意见》提出了“乡镇可结合乡镇机构改革和文化站（所）整合，组建集图书阅读、广播影视、宣传教育、科技推广、科普培训、体育和青少年校外活动等于一体的综合性文化站，配备专职人员管理。村文化活动室可‘一室多用’，明确由一名村干部具体负责”的乡镇综合文化站建设最初构想，规划建立一个多功能的整体化公共文化服务体系，图书阅读是其重要服务内容。

2006年发布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》把乡镇综合文化站建设列为国家重大文化建设工程。要在欠发达地区新建、改扩建2.5万个左右综合文化站，配备必需的设备，完成对农村危旧公共文化设施的改造，基本实现全国乡镇均建有综合文化站。

2007年中办、国办《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》指出：“乡镇综合文化站要坚持公益性事业单位的性质，认真履行社会服务、指导基层、协助管理农村文化市场的职能，其业务由县（市）、区文化部门指导，日常工作由乡镇管理。”对乡镇综合文化站的性质和职能做了初步的设定。同年10月，《“十一五”全国乡镇综合文化站建设规划》从建设原则、功能定位、建设标准和投资安排等几大方面，详细地为我国新时期的“乡镇综合文化站”进行了规划。

2009年10月文化部发布《乡镇综合文化站管理办法》明确规定了乡镇综合文化站的性质和管理体系、规划和建设、职能和服务、人员和经费、检查和考核等文化站日常运转的方方面面，为今后乡镇综合文化站发展的规范化、体系化提供了思想基础。

通过上述文件精神的贯彻落实和“十一五”的建设，完成了中央安排的预算内投资39.48亿元，补助了全国2.67万个乡镇综合文化站建设项目，基本实现了“乡乡有文化站”的建设目标；带动了基层公共文化服务体系的全面建设；改善了农村文化工作的整体面貌。在我国基层公共文化发展过程中形成了“县区有两馆（公共图书馆、文化馆），乡镇有综合文化站，村有文化大院或文化活动室，社区有文化中心”的建设模式。

从这一模式来看，在县区级，公共图书馆与文化馆相对独立发展，而到了乡镇，公共文化服务被整合到综合文化站，它不仅要发挥公共图书馆与文化馆的服务功能，还要行使农村公共文化管理功能。由于县区的两馆、乡镇的综合文化站分属于县区文化主管部门和乡镇政府，综合文化站的基本特征就是通过分散化的单一机构提供多样化的公共服务，所以其实是形成了在县（区）域内的一种分散化公共服务提供模式。《乡镇综合文化站管理办法》规定，文化站是公益性文化机构，其基本职能是社会服务，指导基层和协助管理农村文化市场。公共图书馆服务只是其中一部分，其中书刊阅览室仅保留了图书馆图书借阅场所的功能，其他典型功能都被分散于乡镇综合文化站的其它功能模块之中，被虚化和碎片化，失去了图书馆服务应有的专业化特性。

图书馆服务的碎片化主要表现在服务对象、资源、功能的虚化、碎片化和非专业化管理状态。究其原因可以概括为：（1）乡镇政府习惯于行政管理，使综合文化站表现为行政性机构，重管理轻服务，服务被虚化；（2）功能繁杂、多头管理，项目众多、分头建设，资源分散、效益低下；（3）专业人员匮乏、资金短缺、专业化基础设施薄弱，服务难于专业化管理。

3 公共图书馆专业化延伸的基层公共图书馆服务体系建设

乡镇有综合文化站体制下的基层公共文化服务体系建设模式，设计了公共图书馆服务，但是并没有完全按照公共图书馆理念建设的农村公共图书馆及其专业化服务，因而呈现虚化和碎片化状态。针对这种状况，图书馆界进行了大量的理论研究和实践探索。

在理论上，图书馆界通过对《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》、党的“十七大报告”精神，以及《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》精神的解读，明确了把图书馆纳入公共文化服务体系，加强图书馆体系的城乡一体化发展，保障人民基本文化权益的农村图书馆发展总方向；明确了坚持政府主导，坚持公益性、基本性、均等性、便利性的农村公共图书馆发展总要求。

在实践上，各地图书馆建设者结合自身实际，按照上述“总方向、总要求”通过联合建设、总分馆建设、服务网络建设，形成了许多具有创新性的图书馆发展建设模式。经济发达地区有市（县）馆与乡镇政府合作建设乡镇分馆的苏州模式；市、区、乡镇三级政府联合主导的城乡一体化建设的嘉兴模式；市、镇两级投入联合建设的江阴模式；依托社区服务平台建设农村图书馆的诸城模式等；经济欠发达地区有以政府为主体、县镇合办、镇办县助、双重领导、社会捐助建设的遵义模式；政府主导、统筹城乡、标准化建设、制度化保障、总分馆管理、文化站协同的平桥模式等。

这些模式被于良芝、邱冠华、许晓霞等概括为：自下而上的全委托、半委托式总分馆体系和自上而下的全委托、半委托式总分馆体系，以及完全（纯粹）总分馆体系等几种类型，并分析了各种模式的利弊，提出：“适当上移其建设主体，整合建设主体和管理单元，实现图书馆服务设施的合理布局及资源和服务的整合共享，在农村地区应以县级政府为建设主体，保障县域所有图书馆的运行经费（含购书经费、人员经费、设备更新经费等），设置专门的职能机构负责全县公共图书馆服务体系的管理和协调，以县图书馆作为总馆，其他图书馆作为分馆，形成资源和服务高度共享的公共图书馆服务体系。”的基层公共图书馆建设思路，这一思路已包含了整体性治理的因素。

以上的理论研究与实践探索，贯穿着依靠公共图书馆专业化延伸建设农村公共图书馆服务体系的基本思路，但实践途径各有不同，一定程度上突破了乡镇综合文化站体制的窠臼。一是以市、县（区）馆为总馆建立总分馆体系，与综合文化站体系平行向下延伸，同时对综合文化站体系中的公共图书馆服务进行专业指导，如岭南模式、嘉兴模式、苏州模式都属于此，保证了公共图书馆体系的专业化延伸，但是没能整合综合文化站体系中的公共图书馆服务资源；二是依托社区或乡镇公共文化服务平台（包括综合文化站体系）延伸公共图书馆专业化服务，如诸城模式即是如此，其能够提升综合文化站体系中公共图书馆专业化服务水平，但是难于形成真正意义的公共图书馆专业化服务体系；三是按照标准化、专业化建设乡镇公共图书馆，并以其为核心整合综合文化站体系中公共图书馆服务、功能、资源、项目、人员，如平桥模式是一种探索，形成了公共图书馆县、乡、村三级总、分、支馆专业化服务体系设计，同时为综合文化站体系中相关内容提供了实体性的整合平台，但是体制融合难题尚未妥善解决，缺乏完善可行的制度设计。

4 建设整体化的现代公共图书馆服务体系是时代要求

应该说近年来我国以建立覆盖全社会的现代公共文化服务体系为目标，以保障人民群众基本文化权益为着力点，推动了文化事业的大发展大繁荣。基层公共图书馆服务体系作为公共文化服务体系的重要部分，其建设也取得了一定成绩，呈现出蓬勃发展、整体推进、重点突破的良好态势。但由于诸多因素，特别是体制性障碍、协调合作机制与监督机制的不健全等，造成“碎片化”的现实困境，制约了基层公共图书馆服务体系的可持续发展。“县区有两馆，乡镇有综合文化站”的体制本身就是分散化的公共服务提供模式，它在管理层面和治理层面的极端化必然导致公共文化服务的“碎片化”，而这种“碎片化”所带来的困扰也必然对基层公共图书馆服务体系建设提出整体化的要求。

（1）综合文化站体制下的基层公共图书馆服务体系建设和公共图书馆专业化延伸体制下的基层公共图书馆服务体系建设的观念冲突与矛盾困扰着基层公共图书馆服务体系建设。两种建设体制的观念冲突与矛盾在于，公共图书馆专业化延伸体制下的基层公共图书馆服务体系建设的观念强调公共图书馆服务的核心内涵、价值意义与专业化，并且能站在全县（区）共同的公共图书馆事业上；综合文化站体制下的基层公共图书馆服务体系建设的观念由于各乡镇经济与文化发展的差异性，对公共图书馆事业认识也有所差异，各自为政，听命于乡镇政府，缺乏对公共图书馆服务的核心内涵、价值意义与专业化的认识，也很少关注跨乡镇的公共图书馆问题。这种冲突与矛盾的存在有悖于公共文化服务体系城乡一体化发展的总方向，以及坚持政府主导，坚持公益性、基本性、均等性、便利性的总要求。因此就要求在发展模式上建立一种整体性的基层公共图书馆服务体系建设观念。

（2）县区文化主管部门与乡镇政府治下的公共图书馆服务机构的设置、规范等体制性障碍困扰着基层公共图书馆服务体系建设。县区文化主管部门治下的公共图书馆机构设置和运作规范都是按照业务部门或总分馆制确立的，按照公共图书馆服务的核心内涵、价值意义开展专业化服务；乡镇政府治下的综合文化站机构设置和运作规范都是按照功能空间和行政管理体制设置的，既开展公益性社会文化服务也实施指导基层和协助管理农村文化市场。两者在机构设置和运作规范上难于融合对接、协调合作。这种体制性障碍的存在有悖于建立健全包括图书馆的公共文化服务体系，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系的总目标。因此就要求在管理上建立一种整体性的基层公共图书馆服务体系建设体制。

（3）县区文化主管部门与乡镇政府之间在基层公共图书馆服务体系建设与治理上协调合作的机制欠缺困扰着基层公共图书馆服务体系建设。县区文化主管部门在基层公共图书馆服务体系建设与治理上多要求按照专业化管理机制推进业务工作，并视全县（区）情况有向下延伸的意愿，有些地方推进了总分馆建设和通借通还；乡镇政府在综合文化站基层公共图书馆服务体系建设与治理上多要求按照行政命令和项目管理机制推进文化工作，以本乡镇工作为主，不会主动与相邻区域和文化主管部门进行相应沟通，对相同的公共图书馆服务问题所付出的成本不同、难易程度有差异，各乡镇政府对协调合作的认知不同，对跨域跨部门治理的认识不足，各自为政，忽视整个区域的协调发展。对实现区域经济社会协调发展的合理性认识的缺失，导致出现诸多公共性问题。县区文化主管部门与乡镇政府之间在基层公共图书馆服务体系建设与治理上缺少信息通报机制、资源与项目分配协调机制、联合评价反馈机制等机制建设，这些缺陷距离建立健全包括图书馆的公共文化服务体系，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系的总目标有很大差距。因此就要求在治理上建立一种整体性的基层公共图书馆服务体系建设机制。

（4）基层图书馆与综合文化站的公共图书馆服务活动开展不足困扰着基层公共图书馆服务体系建设。基层图书馆与综合文化站之间资源分配不均衡导致相互间合作的随意性与分散化，增加了合作成本，降低了合作开展活动的效率，主要表现在：第一，在人力资源分配上，基层图书馆多数依靠事业编制安排人员，由于编制限制，加上主管部门借用占用，常显得人员不足，而综合文化站多数靠乡镇政府聘用安置或公务员兼职，由于经费不足，乡镇政府经常借用占用，更是显得人员不足；第二，在财政资源分配上，基层图书馆主要依靠县区财政支持，多数只能支撑县区馆生存，难于向下延伸服务，而综合文化站主要依靠乡镇政府财政支持，常常显得捉襟见肘；第三，在财物资源分配上，基层图书馆主要建设县区图书馆馆舍与设施，向下延伸服务的服务点与设施难于配套，而综合文化站相关图书馆服务的房舍与设施常被其他功能空间挪用挤占，难于形成专业化服务设施；第四，在信息资源分配上，基层图书馆主要建设文献信息资源，对其他信息类型收集不足，而综合文化站收集当地文化发展信息、传递文化管理信息、承接基层文化信息惠民工程，多头建设、分头管理、缺乏整合。这种资源分配不均衡导致资源效益难于最大化，影响基层公共图书馆活动的开展。因此就要求在资源整合上开展整体性的基层公共图书馆服务体系建设的专业活动。

党的“十八大”、“十八届三中全会”精神积极回应了公共文化服务体系建设整体化的时代要求，明确了全面深化现代公共文化服务体系体制改革的总目标和总方针：

（1）总目标是建立健全包括图书馆的公共文化服务体系，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。

（2）总方针是：①全面深化体制改革，明确功能定位，建立法人治理结构，建设协调机制，完善评价和反馈机制；②整合文化惠民项目，统筹服务设施网络建设，促进服务标准化、均等化；③鼓励社会各界参与管理与建设。

这些精神强调了公共图书馆发展的整体化特征（系统性、协同性、整体性、整合性），体现了“整体性治理”思路。

所谓基层现代公共图书馆服务体系建设整体化的思路，强调了整体化的概念，试图借助整体性治理理论进行制度设计，解决公共图书馆管理体制与乡镇综合文化站管理体制的冲突，协调县区文化主管部门与乡镇政府之间权力与利益，形成功能、资源、项目、人员整体化管理、全方位服务的基层公共图书馆服务体系。在实践中，信阳市平桥区开展的“政府主导、统筹城乡、标准化建设、制度化保障、总分馆管理、文化站协同的农村公共图书馆建设”，以及苏州吴江开展的农家书屋、共享工程基层服务点、党员现代远程教育中心、乡村图书室四位一体的“农村公共信息服务中心”建设等，都是基层公共图书馆服务体系建设整体化的初步尝试，对“综合性文化服务中心”建设具有借鉴意义。

总之，基层公共图书馆服务体系建设碎片化的现实要向整体化发展是时代的要求。首先要在组织变革理论指导下自觉进行组织变革，构建整体性组织，然后按照整体性治理理论对整体性组织进行整体性治理，自觉从观念更新、体制改革、机制创新、活动开展等方面推进基层公共图书馆服务体系建设整体化。

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Analysis of the Construction of an Integral Modern Public Library Service System at the Basic Level

The construction of modern public cultural service system is the requirement of the times.The values of modernity，integration and holistic governance are emphasized.Through an analysis of the construction of amodern public library service system at the basic level，you can see the public cultural service system is fragmented because of the conflicts between cultural station system and public library system，and its root lies in the county and township cultural governance.The construction of integral public library service system at the basic level needs organizational change.

Modern public library service system；public library at the basic level；Integration；cultural governance

G258.2

：A

：1003-6938（2014）05-0070-05

王宏鑫（1962-），男，信阳师范学院图书馆文献信息研究所研究馆员。

*本文系河南省教育厅人文社会科学研究项目“农村公共图书馆服务整体化平台建设与实证研究”（项目编号：2013-GH-391）与河南省农村综合改革协同创新中心项目“我国县乡村公共图书馆服务整体化平台建设与实证研究——以“平桥模式”为例”（项目编号：HNNG2013005）研究成果之一。

2014-08-24；责任编辑：刘全根