司法改革明确新方向

王全宝

不久前，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，此消息一出即引起舆论关注。

司法体制改革为政治体制改革的重要组成部分，关涉国家权力的配置。据《中国新闻周刊》记者了解，上述文件明确了司法体制改革试点地区省级统管的改革路径，其核心内容是司法去行政化、去地方化，以及强化司法人员分类管理等。

“可复制、可推广”

据悉，《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》（以下简称《改革框架意见》）在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点，以期为今后全面推进司法体制改革提供经验积累。

作为6个试点省市中唯一的直辖市，上海市司法改革试点尤为引人关注。尤其是《上海市司法改革试点工作方案》获得了中央全面深化改革领导小组（以下简称“中央深改组”）的审议通过。

据知情人透露，《上海司法改革试点工作方案》对如何建立统一管理机制做了具体安排，同时还在市级组建法官、检察官遴选、惩戒委员会，并建立统一管理全市人民法院、人民检察院经费、资产的保障机制。

广东省的司法体制改革一直走在前沿。比如，去年广东省珠海横琴就进行了员额制改革，广东省佛山法院则推行了审判长负责制改革。去年《中国新闻周刊》曾报道了广东省司法体制改革的样本——深圳福田法院探索推行强化司法责任制的审判长负责制改革。此次中央深改组选择广东作为试点，说明广东的试点司法体制改革受到认可。

吉林、青海、湖北此次也被列为改革试点，它们将分别为东北、西北和中部区域省份的改革提供经验。

而作为最先实行省管县地区之一的海南省，将为“省以下地方法院检察院人财物统一管理”的省级统管提供改革经验。

中央深改组在确定试点省份的同时，也明确了6个试点省市的司法体制改革将涉及的四项改革内容，即完善司法人员分类管理，完善司法责任制，健全司法人员职业保障，推动省以下地方法院检察院人财物统一管理。

值得注意的是，《改革框架意见》还针对主要问题提出了7个政策导向：一是对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度；二是建立法官、检察官员额制，把高素质人才充实到办案一线；三是完善法官、检察官选任条件和程序，坚持党管干部原则，尊重司法规律，确保队伍政治素质和专业能力；四是完善办案责任制，加大司法公开力度，强化监督制约机制；五是健全与法官、检察官司法责任相适应的职业保障制度；六是推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。七是完善人民警察警官、警员、警务技术人员分类管理制度。

可以看出，上述七个问题中有五个问题是关涉司法人员自身的。其中关于法官、检察官分类管理问题被放在首位。

司法部研究室原主任王公义说，他曾接受中央政法委委派到某地做过一项考察，发现该地某区县级检察院160个人员编制中，有100个行政人员，而真正的检察官只有60人。

“这60人中，大约有20人属于接近退休年龄，都是提前从领导岗位退下来的检察长、副检察长或审判庭长、副庭长之类人员；另外有20人既做检察官，又做行政管理工作。实际上专职检察官也就20人。”王公义说。

此次试点地区将完善司法人员分类管理作为试点内容，不仅有利于解决司法人员缺乏的问题，亦可防止地方司法机构大量行政人员占有编制的倾向。

据知情人透露，《改革框架意见》规定试点地区推进改革的内容基本都是目前地方司法机关普遍存在的问题，带有一定的普遍性。因此试点地区的改革将带有“普适性”。

6月6日，在中央深改组第三次会议上，深改组组长习近平强调，试点地方的党委和政府要按照可复制、可推广的要求，推动制度创新。

去行政化和去地方化 仍是最难啃的骨头

《中国新闻周刊》记者获悉，不久前深改组通过的《改革框架意见》针对司法领域存在行政化和地方化问题提出了具体要求，并将“去两化”作为试点地区主要任务之一。

长久以来，法院内部行政化问题广受诟病，由此带来人情案、关系案、腐败案件层出不穷。在司法实践中，人民法院审判组织存在合议庭“合而不议”问题，审委会制度存在“审者不判、判者不审”问题，以及下级法院向上级法院请示制度存在弊病等情形，严重影响了司法公正。

此外，长期以来司法人员以及地方法院、检察院经费按行政区域实行分级管理、分级负担的体制，不利于排除地方的不当干预，由此造成了司法地方化问题。

去年召开的十八届三中全会通过《决定》提出，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。这项改革举措旨在破解司法领域的“两化”问题。

此次《改革框架意见》则明确了试点地区“去两化”的改革路径。对于“人”的改革，明确要求建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制；对于“物”的改革，则提出建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。

然而，“两化”问题仍是此轮司法改革中最难啃的骨头。司法去行政化关涉到司法权、行政权与立法权之间的调整，司法去地方化则涉及中央事权与地方事权的博弈问题。

关于“去两化”的改革，中国人民大学诉讼制度及司法改革研究中心主任陈卫东用学术语言进行描述，即“员额制和人财物省级检、法院统管两项改革”。员额制改革是指根据该地区的案件数量，确定法官、检察官人数，每名法官、检察官根据平均办案数量审理案件。

陈卫东认为，员额制改革有利于避免案多人少的情况出现，同时还打破了法院、检察院中法官、检察官与司法行政人员不同工却同酬的行政化机制。

对于如何推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，陈卫东认为，如何破解改革中省级法、检两院与地方利益的平衡是问题关键所在。

《改革框架意见》提出的员额制和人财物省级检、法院统管两项改革能否破解现实存在的“两化”问题，有学者持谨慎乐观态度。

法院系统一位不愿具名的人士告诉《中国新闻周刊》，将地方市县检、法院人财物归到省里管理，在某种程度上，地方干预司法的现象将得到遏制。“但是这只是某种程度上的遏制，因为地方检察官、法官的家属还都在任职地，无法避免与当地有各种联系，比如孩子的上学问题等等。”

而另一个问题则是，掌控人事、财政大权的上级司法机关，又如何避免自身不会不当干涉下级司法机关办案呢？

“在人财物大权在握的上级司法机关面前，本就深处行政化漩涡中的下级司法机关是否能够唯法是从，不畏上级司法强权而保持独立的人格，这一点值得我们担忧。”陈卫东说。

明确司法权是中央事权

上述法院系统一位不愿具名的人士认为，“去两化”在技术层面上还不是最难解决的问题，最难的是关涉司法权归属的问题。“司法权归属问题实际上已经争论已久，目前还有不同的看法。”

以法院系统改革为例，去年，国家法官学院副院长郝银钟曾以《司法权去地方化的制度设想》为题，对司法权去地方化问题进行了全面阐述。

在郝银钟看来，法院去地方化是维护国家法制统一和国家统一的制度基石。宪法明确规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严。“上述宪法原则的落实，必须充分依靠高度集中统一的中央司法系统，即人民法院必须去地方化而实现中央化。”

所谓法院去地方化，主要是指对人民法院的人、财、物等司法资源的配置和管理，宜采取上下一体式的纵向垂直管理模式，全部由中央统筹作出安排，去除当前由中央和地方纵向条块分割、条块分治的法院管理体制。“所以人民法院的审判权完全具备这种全国性公共事务的属性，这就决定了人民法院的一切事项都只能是完全的中央事权，而不应该带有地方化色彩。”郝银钟说。

在今年1月召开的中央政法工作会议上，中共中央总书记习近平就指出，“司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院”。

在上述法院系统人士看来，习近平的此番讲话意在明确司法权是中央事权。“这对于重构司法制度和司法体制的顶层设计，均具有重要的基础性、指导性、方向性作用”。

而对于正在推进司法改革的试点地区来说，司法权定位为中央事权将成为推进改革过程中贯彻始终的逻辑。