试论公共管理概念的生成与基本内涵

贺郁萱

摘 要：“新公共管理”是一种可以取代传统公共行政的新模式，是胡德1991年发明的。并且在全世界中公共管理的概念得到了广泛的接受。甚至在80年代的时候，英国大学公共行政概念被公共管理概念所取代的趋势。90年代后期，在民主责任、公共服务等方面，新公共管理的概念被赋予了规范性的内涵。因此，如何理解“新公共管理”和“公共管理”，人们之间存在着很大的差别，并且，在适应公共管理概念的时候，学者们都包含着及其不同的内涵。

关键词：公共管理；新公共管理；生成；基本内涵

中图分类号：R197.322 文献标识码：A

一、公共管理概念的生成

（一）从1970年到1990年，英国学者用公共管理概念替换公共行政概念的学术发展轨迹。英国在议会主权的政治体制下，学者没有真正接受把政治与行政进行严格区分的观点，一直把公共行政学当成政治学的一个学术子系统，被对市场灵活的组织以及分权的强调取而代之，认为历届政府将提供公共服务效率置于向贫困之中的人们提供公共服务的需求之上，缩减了公共部门的规模，大量研究经费被输送到关于中央政府的管理和效率研究中，教学方面，本科以下的BTEC要求公共行政课程是一种实质性的技术内容。在这段时间中，大量公共管理研究生课程被创造出来，学术追求与改革相呼应。而格雷与詹金斯看到：“英国公共行政研究被重新定义为公共管理，公共管理研究被安排在商学院，专门的研究机构试图连接理论、咨询世界各种专业机构，在这些机构的努力下，公共行政被描述为相当乏味的领域，是可以在一个通过私有化的公共部门中提供工作，是一种课程。因此，英国公共行政研究把公共管理视为对自身进行重构的方向，使这一学科更加职业化，变得更加实用。钱德勒则认为公共管理研究没有取得进展，认为所谓的公共管理研究是对公共行政学的一种剪裁和扭曲，实质性研究是处于一种极为贫乏的状态中。认为狭隘的公共管理研究就是被剥夺了政治、社会与道德内容的公共行政学，这种缺乏政治或道德内容的研究被看成是乏味不真实的。由此可见，在美国，公共管理实现了公共管理概念建构上的相互牵扯，存在着两种不同的途径，包含着对公共行政概念不同的认识和理解，起到一种制衡和“中和”的作用。而英国在管理注意的方向上更加坚决、偏激。

（二）美国人的公共管理概念是一个由政策学院加以使用的专门术语。而在英国公共行政概念包含着浓烈的政治属性，公共行政概念被归入了公共管理概念之下。胡德指出，新公共管理与减缓逆转政府增长、从核心政府机构转向私有化、自动化的发展、更加国际化议程的发展等四股行政“元潮流”有关。NPM的起源具有“新制度经济学”和公共部门中企业类型的“管理主义”浪潮两种不同理念联姻，继承的是国家科学管理运动的传统。在不同国家中，NPM转向了更加分散化的公共组织；更加强调资源使用上的有序性和节约性；更多强调“抓手管理”；更加根据所要提供服务的范围、层次与内容；尝试依据预先预定的产出标准。

而罗兹则认为：“新公共管理包含一种对管理而不是政策的关注，是建立起一种强调产出目标、金钱机理等的管理方式，是将公共官僚机构分散化为以使用者付费为基础的相互关系的机构。”由此可见，新公共管理概念成了20世纪70年代以来西方各国以“私有化”、“市场化”为取向的政府改革运动的共同旗帜。同时，奥斯本与盖布勒，从十个方面详细阐述了“企业家政府”的基本内容，“掌舵，而不是划桨”也被新公共管理运动的支持者封为座右铭。根据BIDS的数据，在整个1990年代末新公共管理得到了国际层面上的广泛使用，至此，新公共管理运动成了公共行政研究领域中的学术运动，不再仅仅是一场政府改革运动[1]。

二、公共管理概念的基本内涵

从20世纪70年底啊以来，公共管理概念被赋予了强烈的反公共行政取向。在进步主义时期，“公共管理”成了一种公共行政模式的替代方案。而作为实践模式，它追求的是颠覆公共行政的基本价值；而作为研究的主题，它力求区别于传统的公共研究，是以一种新的公共管理概念出现的。同时，又被赋予了特定的内涵。新公共管理运动是一场逐渐扩散到整个世界的政府改革运动，席卷了主要西方国家，而在各个不同国家之间，他具有不容抹杀的差异。事实上所谓的NPM并不是一种普遍适用的模型，比公共行政概念更加复杂，如：费利耶等人指出了NPM具有四种模型，其中效率驱动、小型化与分权、追求卓越生成于20世纪80年代，而公共服务导向是从20世纪90年代发展起来的，通过描绘出一种独特的公共服务使命，代表了对私人与公共部门官理理念的一种结合，重新赋予了公共管理者以活力，但又源于一种良好公认的实践的高质量管理理念相协调，受公共服务取向的影响，不仅在不同国家和地区具有不同的侧重面，也具有不同的主题，与公共管理的概念具有一股新偶像规范化的趋势。而1999年，道森和达吉指出，新公共管理最初是管理主义与理性选择的概念，随后探讨了伦理、规制、民主等本质。可以定义为传统公共部门概念和价值事物的切题性。而凯利通过对代表性官僚制的一种实用主义解释，发现了民主和新公共管理之间的协调方案。由此可见，新公共管理概念纳入了公共行政学的规范研究传统中。

参考文献

[1]池忠军.公共行政民主化与新公共管理的对立及融合的可能性[J].苏州大学学报（哲学社会科学版）.2011（01）endprint