图书政府采购存在的法律问题及对策研究

2014-11-11谭荣玲

科技创新导报 2014年25期

关键词：政府采购对策分析管理制度

谭荣玲

摘要：近些年来，图书政府采购在数量、金额上与过往相比都有着较大的提高，而在现实的图书政府采购过程中，还存在着一些法制上的问题，文章将会从政府采购依据开始，分析采购过程上的一些法律问题，并提出一定的对策。

关键词：政府采购管理制度对策分析

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）09（a）-0248-02

1 政府采购的依据

伴随着国民经济的日益增长，国家各级政府财政支付能力日益提高，政府采购作为一种可以调控国家经济向着更加持续、快速、平稳方向发展的手段，逐渐被政府重视起来，在经济中所占有的调节作用亦是与日俱增。为规范政府在采购过程中的行为规范，我国与02年颁布了一些列规章及规范性的文件，从基本法的《中华人民共和国政府采购法》到一系列诸如《政府采购评审专家管理办法》、《政府采购货物与服务招标管理办法》规章，这些规章及文件都从基本的法律、政策上为采购提供了依据。

近年来党中央、国务院及有关部门不断研究如何加强公共文化服务体系建设，并出台了一系列文件，如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强农村文化建设的意见》《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，明确提出要加强文化建设，加大文化建设投入，要求建立“以政府为主导，公益型事业单位为骨干，鼓励社会、人民群众参与，覆盖全社会的公共文化服务体系”，并提出了加强公共文化服务体系建设的“三个着力”叫。图书出版业作为文化产业的重要组成部分，将在政府公共文化服务体系建设中发挥着重要作用。

而这些对于图书政府采购同样适合。因图书出版业在国家文化产业中作为重要的组成部分，图书政府采购便由此而生，而买单方现阶段便依然是政府为主体。故从图书采购产生的现实需要，国家政府便出台了相关法律政策，对公共文化建设通过政府采购的方式进行主导、调控。政府采购从法律、法规、规章等规范政府行为，从而能够促进政府和经营者实现“双赢”，共同推动图书政府采购目的的实现。

2 图书政府采购出现的问题

在我国现有阶段，图书政府采购所涉及的领域主要有如下几个方面：①教育类别图书的政府采购，在这个范围内的政府图书采购，由开始的中西部农村义务教育地区开始，领域不断扩大至东部农村地区，而后又拓展至经济发达地区；②大型工程的大规模政府采购。诸如各级新闻出版机构与有关部门大力兴建“农家书屋”“送书下乡”等；③公共图书馆建设的采购。公共图书馆作为文化建设的重点项目，是政府图书采购的重要应用场所，同时也是图书提供企业最为重要的客户之一；④政府机构的内部用书采购。

在政府图书采购中因涉及的领域众多，政府采购法并不能完全的涉及到方方面面的考虑，因此在这些不同的领域内出现问题也是不可避免的。

2.1 管理机制问题

（1）法治不健全。

虽然我国采购法已经针对采购进行了硬性的立法，但涉及到我国特殊国情，在每一个行业内都会碰到复杂情况，就论我图书政府采购行业内，存在着多种领域的情况来说，法治亦谈不上健全。总体来看，我国目前政府在采购活动中，对政府采购的主体、程序及范围监督管理等并无统一的规范可参考，虽然采购法立于纸面，但是在实际操作过程中，政令颁布出来，却与其它部门矛盾难于融洽衔接。

（2）审查问题。

同样如此，因我国图书采购涉及到多个领域，又根据法律规定的柔韧性，导致政府在采购中能够酌情而定，而不是依法而定，譬如政府采购法中对供货商的资质、资格的审查问题，在条文中规定的一词是‘可以二字，根据这个条文规定，在实际图书采购中，经受人员在处理招标事宜的时候，对于供货商的资格审查就会出现怠慢的情况，即对于相关的工商执照、经营出版物许可证等资料都不会予以法律上严格的处理，这些都会为政府采购合同签订以至后期的旅行都埋下了隐患。

（3）图书采购特殊性忽视问题。

图书馆的性质本来就较为的特殊，而我国图书采购可能所涉及到的农村、城市等地方的圖书馆的性质更是不一样，而政府所采用的集中采购对于各类型、地域的图书馆没有了解到其特殊性，而在招标文件制定的时候，对其内容和要求不能加以重视，仅当一般的招标书来制定，甚至于有些对于标底的追求只是追求价格方面的优势，这些对于供货商的资质、能力、信誉等都难以做出客观的判断，而这样最终做出的采购与图书馆原本要求出现巨大差距。

2.2 合同订立及履行问题

（1）合同订立。

因图书政府采购的特殊性，合同的内容经常出现因约定不同而出现的矛盾，因此图书政府采购合同定制之初，就应该在内容上做出细致的规定。比如图书的质量、加工服务、到货时间、财务结算等方面条款，这些都是经常在现实中出现的问题。

（2）合同履行。

在图书政府采购的过程当中，经常发生的一种情况就是供货商没有履行当初的承诺，比如在供货时间上的问题，图书品种及质量上问题，还有订单到书不齐全等情况，在出现这些问题的时候，供货商总是以各种理由来解释供货出现问题的原因，或者是找出重重借口来说单方面的借口更改合同某些条款，而对于这种擅自违约的情况有些图书馆也会不考虑后果的同意供货商的要求。这些本质上说都是与合同法所相悖的，当事人应该全面的按照约定来履行既定合同，除非双方协商才可以变更，这种擅自更改的合同的行为，对于图书政府采购希望达到优质高效的目的会产生难以预料负面的影响。

2.3 具体到图书馆实际存在情况

现在我国的图书采购实行的是政府采购方式，而负责采购的政府部门将其作为一般商品来进行招标。政府相关部门在进行招标前，会先咨询图书馆，接着会在发标时提出一些要求，例如所提供的图书必须为正版图书，提供图书时必须及时等等。显然，为了节约成本，价格低廉者自然成为最终中标者。这里存在一个被大家所忽视的问题，即他们只看到了图书的商品性，却忽视了图书馆藏书的特殊性。

图书馆的藏书众多，不能明确指出哪家出版社承担图书馆的所有藏书。现如今，全国有数百家出版社，而各家出版社均有可能成为图书馆的供书商。对于图书馆自身来说，藏书品种多，复本少，几乎可以涵盖目前的所有学科。在回过头来看图书方面，影响图书价格和折扣的因素有很多：（1）图书装帧、用纸量和印数等方面；（2）民营书店和国营书店的差异。（3）畅销书和滞销书等。而相关部门如果只笼统的规定一个最低标底，实际会给实际购书带来诸多不利影响。这样做可能会将一些原本实力雄厚的大书店排斥出局，而使得那些民间小书店最终成为供书商，这正是我们要避免出现的情况。

从目前的招投标过程出现的情况来看，不少商家在中标后不能完全履行最初在投标时的承诺，而却以种种理由来解释不能履行承诺的原因，或以各种理由来试图变更最初的某些合同条款。而在这个过程中，图书馆方面也可能碍于各种情面对供货商的违约情况进行妥协。

这在图书的政府采购中也时有发生。这表现在：（1）供书时间上经常不能保证。造成这种情况主要是供书商自己本身的工作安排有时发生冲突，加上市场上图书的上市有旺季和淡季之分，导致不能及时供书。（2）供书品种上不能保证图书馆的多样化需求。这是由于中标供书商本身书源有限，另受出版市场的影响，还要考虑到自身的利益，不愿提供超出折扣的图书。（3）凭订单订购的图书较难到馆。

2.4 监督问题

在有些实施政府采购图书的地方，有些职能部门将所有的工作都看成是招标这以环节，当这一环节结束了，便认为政府图书采购工作也便结束了。从而对于更为重要的图书采购过程的监督，这更为重要的工作，不予以重视管理。更有甚者是一些机构为了一些经济既得利益，主动的采取采取一些不法手段以逃避有关部门的监管，这些都会导致政府采购法对供货商起到制约作用越来越小，给馆藏图书造成无法估量的影响。

3 对策分析

（1）建立图书政府采购法律体系。

2007年12月28日，我国正式启动了加入WTO《政府采购协议》的谈判，我国政府采购国际化步伐进一步加大，国内相关的法律也将进一步完善[2]。对于此，目前，现行的虽然有《政府采购法》、《招标投标法》以及《合同法》，同时还有财政部颁布的一些有关政府采购的规章，但总体来说图书政府采购与其它相关的采购相比，还不是很健全。

（2）健全招标投标制度。

①建立资信考核机制。结合实际需求对图书供应商进行综合实力的数据分析，设立科学合理的评审标准。

②实行履约担保制度。在招标文件中明确规定中标供书商要提供履约担保，使真正有实力的供書商脱颖而出，保障合同的全面履行。

③制定违约惩罚制度。在招标文件上一定要写明违约的具体惩罚法则或金额，以及差错率达到何等程度即视为废标等内容。

（3）建立多层次的监督体系。

①自身职能部门监督。采购方的财务、监督等职能部门要对图书政府采购全程进行监督，使政府采购活动更规范、更合理。

②上级部门监督。上级财政、审计及监察等部门应当定时对采购方的图书政府采购的执行、资金使用、意见反馈和存在的问题进行检查监督。

③社会舆论监督。发挥社会公众和新闻媒体的监督作用。

4 结语

我国图书政府采购目前发展还不完善，对于其中存在的一些涉及到法律的问题我们必须加以重视，通过分析这些问题进步一的解决完善这些问题。

参考文献

[l] 吴俊锋.政府采购对图书馆业务的影响及对策[N].中国图书商报，2009.