浅析制约增减挂钩挖潜农村居民用地的因素与对策

陈晓霞

摘 要：菏泽市位于山东省西南部，在全省属经济欠发达地区。近年来增减挂钩试点有效推动了全市工业化、城镇化、信息化、农业现代化同步协调发展，促进了城乡统筹发展和新农村建设，取得了初步成效。由于农村村庄建设用地较为粗放，农村居民点用地挖潜空间较大。但一些问题和制约挖潜因素亟需破解。

关键词：增减挂钩 挖潜 制约因素 对策

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）03（b）-0232-01

菏泽市位于山东省西南部，在全省属经济欠发达地区。近年来增减挂钩试点有效推动了全市工业化、城镇化、信息化、农业现代化同步协调发展，促进了城乡统筹发展和新农村建设，取得了初步成效。由于农村村庄建设用地较为粗放，农村居民点用地挖潜空间较大。但一些问题和制约挖潜因素亟需破解。

1 制约农村居民点用地挖潜的因素

1.1 规划不衔接

一是菏泽市土地利用总体规划是2010年批准施行的，其中城乡建设用地增减挂钩专项规划由于编制时间仓促等原因，未全面征求项目区大多数群众意见，加之其间村两委班子调整等，造成一些规划挂钩项目区很难实施。二是菏泽市原有农村社区布局规划制定过程比较粗放，与当地城乡规划、土地利用规划、人口发展规划、综合交通规划等没有完全做到有效衔接。

1.2 操作不规范

一是补偿标准偏低，超过了一部分群众的经济能力。二是少数项目区单纯追求进度，急躁冒进，存有片面追求建设用地指标的倾向；三是个别县区重拆旧复垦，轻基础设施、公共服务设施配套；四是暂未纳入挂钩试点村庄不按规划建设，或未编制规划就进行建设，给村庄整治挖潜工作带来较大阻力。

1.3 融资不到位

一是挂钩周转指标使用未能发挥市场主体作用，未采用招标、挂牌、拍卖方式在本县、区或跨市有偿调剂，过多用于工业项目，投资密度和指标收益率较低。二是挂钩项目区规模偏少，档次不高，其它涉农项目资金整合力度不大。三是融资渠道偏窄，未充分发挥用地企业等社会各方面投资挂钩项目区积极性。

1.4 产业不配套

新型城镇化必须立足于农民生活方式和生产方式的根本改善，目前菏泽市部分新型农村社区建设与现代农业产业园区建设不同步，特色产业不突出，多数项目区未能走出一条农业区域化布局、标准化生产、市场化经营的新路子，加之挂钩节余指标过多用于城镇，项目区落地农业现代化龙头企业不多，辐射带动作用不强，农民增收不明显，在一定程度上影响和制约了农民进入城镇和新型农村社区的积极性。

2 对策与建议

2.1 土地利用总体规划中期评估要充分考虑增减挂钩项目区实施中的诸多困难和制约因素

一是按照“尊重历史、面对现实”的原则，从项目区群众真实意愿出发，客观地进行土地规划可行性评估，尽力为项目区实施创造宽松环境。二是顺应以新型农村社区建设为基础，以中心镇区建设和中小城市建设为重点的新型城镇化加快推进的迫切需要，适时进行土地利用总体规划调整并适当扩大增减挂钩项目申报规模。

2.2 严格规范挂钩项目区实施

一是建立风险定期评估机制。各级政府土地管理部门在增减挂钩项目申报前、拆迁动工前、新村安置建成后要进行3次风险评估，对实施的能力、条件以及可能产生的隐患作出正确的评估，为各级领导决策提供科学的依据。二是加大政策宣传力度。通过进村入户宣传讲解，让农民了解项目实施的政策、规程、步骤以及所得的实惠。三是严格履行申报程序。旧房拆迁、新居选址、户型设计、基础设施配套、公共服务设施配套、安置补偿等方面必须严格按规定程序听证、论证、公示，征得95%以上村民同意。上级政府土地管理部门对拟报项目现场勘察时，要随时抽查部分农户，核实上述事项的落实情况。四是严格土地权属管理。项目申报时，坚持“确权在先”原则，凡没有完成集体土地所有权登记发证或存在土地权属争议又调处不成的，不得审查通过该项目。土地所有权调整方案，经权属双方各95%以上村民同意，并通过县级政府批准。五是严格项目验收管理。市级验收时，随机抽查部分安置农户，从拆旧建新补偿、基础公益设施配套、安置区村民的长远发展等方面征求群众意见。将房屋质量验收报告、财务决算审计结果、复垦新增的耕地承包协议等事项列入验收的内容。凡材料不完整、复垦耕地和安置区建设达不到规划设计要求的，不予通过验收。六是加强复耕土地管理。复垦耕地必须纳入土地整理项目管理，田间道路和灌排沟渠等设施齐全，达到优质耕地标准。验收合格后，市级与县级签订复垦耕地保护目标责任书，落实保护责任，加强后期管护，防止违法占地行为发生。对复垦出来的耕地，要充分尊重农民意愿，由农民自主确定经营形式。

2.3 加大挂钩项目融资力度

一是积极倡导对节余指标实行公开拍卖，并逐步建立和完善相关制度，以维护和确保农民利益。节余土地指标可以进行公开拍卖，首先满足本地用地需要；指标仍有剩余的，也可以在外地通过土地交易平台进行公开拍卖。二是搞好涉农项目资金整合。各级涉农资金整合领导小组要统筹协调，做好项目资金整合工作，将水利、交通、电力、农业、环保、卫生、文化、教育等各部门涉农项目和资金集中整合、捆绑使用，集中投向新农村建设，最大限度发挥资金效应。三是积极争取金融机构支持。积极协调信用社等金融机构，尽量降低贷款门槛，简化贷款程序，增加信贷额度，实行利率优惠，切实为新农村建设搞好金融服务。四是加大招商引资力度。综合运用土地整理、贷款贴息、以奖代补、先建后补等优惠政策，吸引各类社会资本积极参与，形成政府、企业、社会相结合的多元化投入格局，强力助推增减挂钩项目建设。五是严格执行补偿标准，否则市级不予验收。

2.4 加快推进新型农村社区和现代农业园区共建步伐

一是加快产业园区建设。按照居住社区化、产业园区化的“两区两化”工作思路，严格执行挂钩周转指标15%用于农村项目区建设的规定，加快发展产业园区，壮大农村集体经济。二是大力发展特色产业。要以当地特色产业为突破口，采取政策推动、示范带动、龙头牵动等措施，大力发展“一乡一业”、“一村一品”，培育一批特色示范村、示范镇，促进农民增收致富。三是积极搭建服务、融资平台，鼓励城市工商资本下乡，不断推动城镇生产要素和产业链条向农村延伸，基础设施和公共服务设施向农村覆盖，逐步实现农民就业城镇化、农村基础设施城市化、生活服务社区化，城乡经济社会融合发展。