武汉试水“司法城管”

邵春雷

2014年5月，武汉市城管提出了一种全国首创的新型执法模式——司法将全程介入到城管的执法过程中。“司法+城管”的组合模式，成为武汉城管探讨执法管理的新方向。

2014年10月14日，武汉市武昌区积玉桥街道办事处附近一家宠物店走进3名身着不同制服的人。武汉市公安局武昌区分局民警肖知文与武昌区城管委执法队员赵文英，以及武昌区司法局调解员程桂香，联合对商家噪音扰民行为进行劝导。

据悉，2014年5月，“武昌区司法城管工作室”在湖北省武汉市武珞路丁字桥挂牌成立，“司法城管工作室”由武汉市武昌区司法局、武昌区城管委牵头成立。

对于不断创新的武汉市城管系统来说，他们又提出了一种全国首创的新型执法模式——司法将全程介入到城管的执法过程中。“司法+城管”的组合模式，成为武汉城管探讨执法管理的新方向。

“路长工作制”开了好头

一直以来，城管的形象就是穿制服、戴大盖帽，以男性城管居多，加上武汉话咬字很重，说起来显得很生硬。

武昌区城管委执法大队大队长张建国表示，在工作时，极其容易产生争吵，甚至动手，即使是违法者先动手都会产生城管暴力执法的舆论，严重伤害了城管队伍的形象，导致社会对城管的看法越来越偏颇。

他坦言，城管工作本就为美化城市环境而设，现在反而有苦说不出，社会的关注焦点不在违法者身上，违法者变成了受害者，城管的正常执法反而变成了欺压群众，情况有点本末倒置。

张建国说，从现在的情况来看，城管执法确实也需要探索出新模式，原有的既定模式显然不符合实际需要，媒体屡屡曝光城管的负面新闻足以说明城管开展工作再也不能走老路子了。

据悉，司法城管工作机制是路长工作制的延伸。2013年5月，武昌区城管委在全区主干道推行路长工作制，城管队员全部“马路办公”，大家一下子就感到了压力。

实行路长制后，执法队员办公桌撤掉了，手里多了铲子、镊子、抹布。路边的牛皮癣要铲，看到垃圾要清理，哪里脏了就用抹布擦。路上的污渍、道路破损、灰带、墙上的乱贴画等，只要是自己可以处理的事情，路长必须自己动手解决或协调相关人员到场解决。遇到自己无法解决的事情，就呼叫区城管委“110联动指挥调度中心”派人到场，并全权负责协调联络督办。区城管委还强化考核措施，道路的管理测评情况与路长收入、考核挂钩，优秀的给予奖励，反之则给予经济处罚或让其“下课”。

“城管就要在马路上办公，而不是到马路上晃一下，就到办公室吹空调、喝茶、看报纸、吹牛，或坐在城管车里逛街，要实实在在发现问题，解决问题。” 据刘重武介绍，路长由城管队员担任，以路长“马路办公点”为路段工作重心，实行执法队员、协管员、环卫质检员、清扫保洁员以及园林、水务、交管等工作人员联动，在同一条道路上，大家职责打通，发现问题，不分你我，立即解决。

这种一人负责、团结协作的新气象，让十几个部门管不好一条马路的现象，因为路长制而改变。武昌区因此还获得了全市“大城管”考核第一。此外，为制止出店占道经营，武昌城管创新思维，推出“队列执法”，纠正辖区多家商户违规行为。

张建国说，路长制给我们摸索城管工作开了个好头，司法城管工作室的成立，不仅是城管委“路长工作制”的延伸和扩展，更是司法全程介入城管执法活动的标志。

“司法城管”应运而生

“城管作为城市的大管家，没有自己的‘家法。”张建国表示，城管队员一方面要尽职尽责工作，但一不小心起了冲突，就会被贴上“暴力执法”、“野蛮执法”标签，执法者与执法相对人之间缺乏一种较为有效的调节和宣传力量，对双方的行为进行规范、引导。

张建国介绍，成立司法城管执法工作室源于2012年。在一次执法过程中，执法队员准备拆除辖区一处违法扩建建筑，却遭到房主围攻。当公安民警抵达现场后，场面依旧混乱，多名执法队员、协管员被打伤，民警鸣枪警告才得以控制局面。 而后期公安部门在处理这一案件时，却对执法队员现场录像资料不予采用。而该区司法所作为见证方当天也在现场，并对纠纷过程进行全程拍摄，该影像资料被公安机关采用，并在案件处理中起到关键作用。

2014年3月，针对城管执法工作中存在的问题，武昌区城管委与区司法局进行多次调研，一线司法所长、城管执法队长、社区律师顾问、人民调解员达成共识：在执法过程中，最大限度满足公众法律需求，提供法律服务和保障，通过人性化的管理，化解各类矛盾。

2014年5月，“武昌区司法城管工作室”在湖北省武汉市武珞路丁字桥挂牌成立，“司法城管”工作应运而生。

据了解，武昌区司法局委派二名人民首席调解员常驻、一名律师定期到城管一线开展工作，为辖区经营户、临街单位提供普法、法律咨询等服务，并参与、见证、监督城管执法工作。

调解员基本上是由退休的公检法司人员、退休教师、退休干部以及热心公益事业的律师组成。他们都有丰富的与人沟通能力，而且又刚从职位上退下来，满足了他们退休后想继续发挥余热的心情，更看重的是他们与人沟通交际的能力。

而调解员工作是由区委区、政府支持购买的第三方服务，政府每月发放1300元补助，虽是象征性的，也是对他们工作的酬谢，主要还是体现他们对社会的回馈，因为这份工作某种程度上也是公益事业。

目前，80位调解员，由区政府牵头考试，建立题库，环节有笔试，通过后再面试，看应聘调解员对矛盾冲突的反应。录用后，调解员还要培训，再进行分配。 律师则由司法局拨款聘请，主要聘请对象也是对社会公益事业热衷的法律人士。

缓和城管执法矛盾

城市的“脸皮”和小贩的“肚皮”，可以说是城管和小摊贩之间矛盾的根源。 张建国表示，他们经常会碰到这样的难题，当执法人员劝离时，一些当事人会口头答应实际上却同执法人员“打游击”。当执法人员清理当事人的占道物资时，部分当事人有时候会拿出“拼命”的架势来“保护”自己的商品，双方的对立、矛盾就显得非常紧张。而这中间，缺乏一种较为有效的调解和宣传力量，以及双方行为的规范的引导、监督力量。

自从调解员介入城管执法后，效果之所以有所改善，是因为第三方作为一个公正客观的力量，给了违法者一个可信的形象。

最典型的一个案例就是成功调解“扯皮”纠纷。南湖一占道经营户潘某在收捡占道物资时，在推车过程中不慎被绊倒，硬说被城管“推倒”，经常到中队“扯皮”，中队队长、执法队员多次上门做工作无效，便请求司法协助。司法人员了解情况后，及时召开会议研究解决方案，经过实地走访调查了解，先后7次上门做深入细致的调解工作，动之以情晓之以理，严明利害关系所引发的后果，通过说服教育，最终促使潘某认识到了自己的错误行为，矛盾就此化解。

据悉，2个多月来，司法城管工作室人员跟随执法40余次，化解矛盾20余起，规范队员执法办案细节10余处。来自河北的水果商贩冯师傅曾经站在执法队员的对立面，现在消除了抵触情绪，他还号召其他商贩遵守城管法规。第一期的法制流动讲堂的小品，就是根据冯师傅的事件创作，他还十分乐意地参与。

变“管理”为“治理”

说到法制流动讲堂，近期，武汉市民在武昌区武珞路沿线的公园或马路空地上，经常可以看到一场场正在举行的“司法城管”课，前来“听课”的是部分早点、水果、报纸摊点经营户以及临街门店店主，“授课”的则是该区司法部门工作人员。

首席人民调解员武闰莉说，司法城管工作室挂牌成立以来，常驻工作通过首调员及律师两个多月的深入体验，对城管工作有了更直接的了解，对城管工作的服务对象、管理对象有了更深层面的接触。通过流动法制讲堂的设立和跟随城管人员一起出现场，调解员可以更贴近地为管理对象提供服务，让他们懂法、守法、用法，懂得如何维护自身合法权益，实现和谐管理。

同时，调解员的态度相对来说更柔和，对国家法律法规了解得透彻，违法者相对来说会觉得调解员在帮助自己，从而产生信任感，让执法者和违法者的矛盾处于一个可控的范围内。

武昌区城管委认为，司法调解介入城管执法，一方面将规范执法行为，使整个执法过程更加公平、公正和公开，另一方面提供客观、真实、合法的证据，保护相对人合法权利，使城管执法真正实现文明执法，加快推进城市管理向治理转变。

调解员武老师表示，自己切身感受到了城管执法更加规范化。因为司法调解的介入，对违法者的工作也好做了，城管执法的阻力也小了，三方的合力作用下，调解工作比以前顺利了不少。

法律是保护守法者权益的。“司法调解正在清晰而明确地深入到社会的各个方面，执法者和违法者都在法律的范围内活动，法律的约束力正在一步步加强。”调解员范老师说。

据悉，作为一项全新举措，司法城管工作室有望在该市进行全面推广。武汉市城管委副主任朱建华表示，武汉城管此前进行了一些柔性执法创新，引起社会关注，却没能从本质上解决城管法制问题。今后武汉城管将重点进行法制创新，对城管依法履行职责予以维护，同时为公民合法权益提供保障。