把饭碗牢牢端在自己手里对2014年中央一号文件关注粮食问题的解读

文|孔祥智 中国人民大学农业与农村发展学院副院长

在实现粮食“十连增”之后，2014年中央一号文件依然高度关注粮食问题，这是中央高层对国际国内形势的准确把握和战略远见，就是要把饭碗牢牢端在自己手里。过去10年，尽管我们取得了历史上极少见的粮食总产量连续增长，但也应该看到，除了少数年份外，大部分年份都是需求大于供给，粮食进口数量也年年增加，粮食供求依然是紧平衡。这说明我国粮食的供求形势是严峻的，必须把粮食安全提高到国家战略的高度，摆在农业现代化的首要位置。

完善粮食等重要农产品价格形成机制

确保粮食安全，必须进一步完善粮食等重要农产品价格形成机制。2004年以来，国家逐步对水稻和小麦按照最低收购价格进行托市收购，对玉米、大豆、油菜籽等重要农产品实行临时收储，实际上把三大主粮都纳入了国家保护价收购的范围。这就造成了10年来粮食价格只升不降，市场机制发挥作用的空间被大大压缩；压缩了其他农产品种植面积（如大豆、小杂粮等），延缓了农业结构调整的进程。不仅如此，连续10年的价格上涨，已经使我国三大主粮已经达到或超过国际市场价格，2013年9月玉米、小麦、大米的国内外比价达到1.16︰1、0.99︰1、1.24︰1，已经完全失去了国际市场竞争力。因此，不管学术界还是政策界都倾斜于对改革当前的最低收购价格制度。

按照一号文件的要求，“继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，切实保证农民收益。”从美国等国家的经验看，目标价格是可以探索的保护农民利益的形式，但必须和新型农业经营主体的发育结合起来。并进一步完善中央储备粮管理体制，鼓励符合条件的多元市场主体参与粮食等大宗农产品政策性收储。

构建新型农业经营体系

确保粮食安全，必须构建新型农业经营体系。新型农业经营体系包括两大方面，一是新型农业经营主体，二是新型农业社会化服务体系。前者主要包括家庭农场、农民合作社和直接介入第一产业的农业企业。截至2013年6月底，全国农户承包土地流转面积达到3.1亿亩，占家庭承包耕地面积的23.9%。但也应该看到，流转土地的大约2/3是农户间的流转，主要是农村劳动力外出打工后土地交给亲戚、朋友代耕。要按照十八届三中全会的要求，“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。” 加快健全土地经营权流转市场，完善县、乡、村三级服务和管理网络，通过完善的市场体系确保农民合法权益不被侵害，促进土地流转。深化农村产权制度改革，进一步把农村土地权能细分为所有权、承包权、经营权，其中，所有权属于集体，承包权属于农户，经营权系承包权延伸的权益，农户可以自己拥有承包权，也可以转让、抵押、担保。即“稳定农户承包权、放活土地经营权”。只有这样，才能促进土地向新型农业经营主体集中。健全农业社会化服务体系，要加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。按照一号文件的要求，大力发展主体多元、形式多样、竞争充分的社会化服务，推行合作式、订单式、托管式等服务模式，并通过政府购买服务等方式，支持具有资质的经营性服务组织从事农业公益性服务。

必须改革农业补贴制度

确保粮食安全，必须改革农业补贴制度。经过十多年的努力，我国已经形成了以“四大补贴（种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴）”为核心的较为完整的补贴体系，对于提高农民种粮积极性起到了重要作用。但也应该看到，前三项补贴都是和农民承包经营的土地面积挂钩的，与是否种粮没有必然联系，实际上对于粮食产业的发展起不到促进作用。也就是说，目前三大补贴实质上是农民的收入补贴，而不是产业发展补贴。这和我国财政总盘子小，从而支农水平不可能大幅度提高的现实是不相符的。要在存量不变的前提下，改革增量补贴投入方向。第一，向粮食主产区集中。据统计，目前全国75%以上粮食产量、80%以上商品粮、90%左右粮食调出量来自粮食主产区，而主产区的补贴额度和非主产区并没有大的区别，这就造成了实质上的不平等。因此，应该加大对主产区农民补贴的力度，调动主产区农民从事粮食生产的积极性。第二，向新型农业经营主体倾斜。专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体由于流转面积大、机械化水平高、经营水平高，其单位面积产量高于一般农户1倍以上。由于种植结构优化，新型经营主体的盈利水平高于一般农户2～3倍。而目前的三大补贴是补给原农户的，转入土地的新型经营主体反而得不到补贴，这就失去了补贴的意义，必须进行方向性改革，新增补贴逐渐向新型农业经营主体倾斜。

合理利用农产品国际市场

确保粮食安全，必须充分合理地利用农产品国际市场。目前，我国主要农产品的外贸依存度越来越高，这是无可奈何的事实。以大豆为例，上世纪90年代，大豆属于我国出口创汇的主要农产品之一，进入新世纪以来，进口数量越来越大，目前的外贸依存度达到85%以上，而且主要环节都被国外几家大公司所掌握，国内企业没有发言权。玉米的进口量也是连年增加，有人预测，到2030年前后，我国玉米的外贸依存度可能会达到目前大豆的水平。因此，正视我国国内粮食供给的不足，国内生产确保谷物基本自给、口粮绝对安全，依靠国际农产品市场调剂余缺，是必要而且务实的。中央一号文件提出的“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，符合我国国情、农情。要培育实力雄厚的粮棉油等大型企业，依靠他们参与国际农产品市场竞争，运用市场手段影响国际农产品市场，实现国内利益的最大化。到制定切实可行的农业“走出去”战略，支持国内企业到境外特别是与周边国家开展互利共赢的农业生产和进出口合作，为国内的粮食安全发挥保障作用。

对于一个拥有13亿多人口的大国而言，粮食问题始终是悬在头顶的达摩克里斯之剑，必须高度重视，丝毫不能放松。中央一号文件提出了今年及未来一定时期内必须遵循的国家粮食安全战略，提出了2014年粮食购销体制、农业补贴制度、新型农业经营主体的改革方向，这些都是确保国家粮食安全的重要方面。新年伊始，我们已经有了一个很好的开端。一年之计在于春，只要我们不懈地努力，中国的粮食安全水平就会不断提高，中国人的饭碗就会牢牢端在自己手里，而且碗里装的是自己的粮食。