建立产品质量和食品安全长效监管机制的对策

文 | 李维生 张树秋 山东省农业科学院农业质量标准与检测技术研究所

食品卫生安全是关系到民生的重要问题，事关人民群众的健康和生命安全。近几年食品质量安全事故还是不断发生，从红心鸭蛋事件、多宝鱼事件、三鹿奶粉事件——给我国食品安全造成了巨大的负面影响。

党中央、国务院高度重视食品质量安全工作，对食品安全作为监管工作的重中之重，出台多项措施，加强对食品质量的控制。但即使如此，人们总是担心农副产品的农药残余量是否超标，食品添加剂是否符合国家的有关规定等等。

本课题组在山东省科技计划重大项目——软科学类研究计划“山东省食品安全现状与发展对策”支持下，厘清了食品安全问题产生的主要原因，提出了建立产品质量和食品安全长效监管的一些建议。

协调理顺高效的产品质量监管运行机制

按照国务院【2004】23号的文件规定，食品监管体制是以分段监管为主、各级政府为辅。食品安全监管涉及到食品药品监管、卫生行政、质量技术监督、农业、工商管理、海洋渔业管理、出入境检验检疫、发改委、商务部等十几个职能部门，像初级农产品由农业部门负责监管，生产加工企业由质检部门来监管，流通领域的食品安全由工商部门负责，餐饮由卫生部门负责。食品安全监管依据的法律法规也不尽相同，如卫生部门依据《食品卫生法》，侧重监督食品卫生监管；质监部门依据《产品质量法》，负责查处食品质量违法行为；工商部门依据《消费者权益保护法》等法律法规查处食品市场经销中的掺假及冒牌产品等违法行为。

现行的这种体制虽然能充分发挥各部门的作用，但是由于食品安全工作涉及面广、产业链长、监管环节多、工作量大，多个部门在食品安全方面都有具体的监管职能，执法主体分散，多头管理的问题，很容易造成部门间衔接不畅，导致监管盲点和重复执法的出现。

因此有必要建立统一、高效、权威的食品安全监管体系，将食品安全工作纳入政绩考核，如成立食品安全委员会等专门政府职能部门，牵头协调各方职责，建立全方位的监管体系，避免管理漏洞的产生。将分散的监管力量集中起来，切实解决各自为政、多头执法、重复执法的问题。如由食品和药品监督管理局牵头，建立一支联合执法大队，对市场进行监管，更要对各种监管部门的监管行为进行监管，以避免个别部门的监管不力及疏漏；如成立各级食品安全专家工作组，参与对重大食品安全事故的处理；参加对食品行业技术准则的制定；对重点食品安全现状及新技术、新资源、新材料的安全性评价等。建议各级地方党委、政府出台关于加强食品安全监督管理的指导性意见，建立有效的食品安全协调机制，形成地方政府主负责、食品安全工作纳入政绩考核的食品安全管理格局。

建立健全地方法律、法规等规章体系

我国现行的涉及食品监管的法律法规数量多达十几部，规定的大都是些原则性、政策性的，范围、层面比较宽泛；有些由于出台时间较早，对新形势下国内外食品安全的要求缺乏针对性；同时，对于法律、法规的宣传力度不够，部分经营者根本就不注重法规的学习或了解，对食品安全问题没有足够的重视。如现阶段，我国对食品质量的监管主要是通过监督抽查的方式进行，抽查的项目只是对常规理化项目、微生物学以及农药、兽药残留等进行检验，造成“检验合格的产品，不一定是安全的产品”的局面，爆发了三鹿婴幼儿奶粉受三聚氰胺污染事件曝光之前，所有产品检验都合格的事件。国家对于黑心企业的处罚力度太轻，企业违法成本很低，处罚不足以起到惩戒和威慑作用。由于对违法的惩罚力度不够，食品安全的违法成本太低，造成食品安全问题屡禁不止。

因此各地方应加大力气制定适合本地区与食品安全相配套，具有补充性、实施性、操作性的地方法律、法规，建立执法人员对于从事食品生产经营活动的具体管理办法和执行标准。以《食品安全法》的出台为契机，抓紧清理和完善我少现行的食品安全监管法规、条例；着力解决好目前存在的多头执法，重复执法和监管空白的问题。在职责法定、统一执法的基础上，将现在已经存在的各种有关食品安全监管方面的资源整合起来，按照从农田到餐桌的全过程，清理对同一问题的重复与冲突规定，尽快出台包括食品安全技术规章和标准要求在内的食品安全法律制度，完善食品安全法律体系，确保食品安全有法可依，细则可循。

↓以《食品安全法》的出台为契机，抓紧清理和完善我少现行的食品安全监管法规、条例。

统一食品安全检测的内容和标准，强化提升食品安全的检测能力

食品安全监管各执法部门都设有检测机构，总体看，这些检测机构关键技术能力不足；横向看，各部门检测设备低水平重复投入，检测水平参差不齐；纵向看，市、县级以下检测能力严重不足。食品生产的原料和技术日新月异，制假售假手段花样翻新，有的甚至运用高科技造假，监管和打击的难度增大，但卫生监督执法队伍力量薄弱，食品安全检验检测机构和人员数量不足、技术和设备相对滞后，已成为制约食品安全体系建设的“瓶颈”。近期农夫山泉“砒霜门”事件就是由检测机构能力不足所致。同时，不同监管部门执法的依据、标准不统一，造成执法混乱，甚至出现同一批产品有合格和不合格两种结果，食品安全检测能力和水平有时不能适应实际工作的需要。同样是黄花菜，根据卫生部门的标准，它不属于“干菜”，不得有二氧化硫残留；而根据质检、农业部门的规定，黄花菜属于“干菜”，可以有二氧化硫残留标准。另外,食品安全标准未与国际标准接轨，标准太多、太乱，多种标准形成冲突，既让守法的企业茫然无措，又让一些不法企业乘机钻了空子。

所以应该加大投入，整合资源，为食品监管创造必要的工作条件。一是要适当增加有关执法部门的人员编制，改善当前监管力量不足的状况。各级执法部门要加强自身建设，提高执法人员素质，防止和纠正在执法中出现的以罚代管，重收费轻管理等不良做法。 二是整合现有检测资源。建议由各级食品安全领导机构对食品安全检验、检测机构的建设进行统一规划，打破部门、行业和区域界限，形成布局合理的食品安全检测网络。并可采取与大专院校和科研机构共建检测机构并委托检验的办法，对符合条件的社会中介机构的检测结果给予认可。 三是加大对食品市场的抽查力度。建议每年由各级食品药品监督管理局牵头，会同有关部门对各类食品进行抽样检查。

↓建议紧紧抓住农业产前、产中、产后三个关键环节，设立农业投入品管理、生产基地管理和市场流通监督三道防线。

创新监管模式、加大监管力度，强化食品生产者社会责任感

部分食品企业为了追求自身利益的最大化，降低质量标准、以次充好、以假乱真，食品添加剂超量，重金属含量超标，严重背离企业社会责任。食品从初产品到深度产品，从田间地头到餐桌，第一要素在田间地头和饲养企业。农产品种植养殖以单个农户为主，受利益趋使，违法使用高毒高残留农药、抗生素、激素等兽药，瘦肉精等添加剂问题比较普遍，加工企业滥用添加剂、违法使用非食用物质，这些都是农作物、畜牧产品及加工制品超标的重要原因。食品工业结构不合理，粗加工较发达，精加工相对落后，低档次产品多，高附加值精品相对匮乏；小企业、小作坊比例较高，相当一部分不具备生产合格产品的条件或不按标准生产加工，有些规模较大的企业也不按照有关标准组织生产。使用不合格原料及应用新原料、新工艺带来的食品安全问题。

建议紧紧抓住农业产前、产中、产后三个关键环节，设立农业投入品管理、生产基地管理和市场流通监督三道防线，不断创新监管模式，加大监管力度，实行全程监控，全程管：抓源头，加强农业投入品管理，建议将农药、肥料、兽药等农业投入品的管理作为质量安全监管工作的重中之重，完善监管制度，加大执法力度，从源头上杜绝违禁农资进入生产环节。建立农药市场准入制度，制定政策规定凡进入本地市场的农药生产经营企业，必须先到农产品质量安全监督管理办公室审核登记备案，签订《质量承诺书》后方可销售。建立健全农资配送体系，大力建设农资配送网络，推广市区专营、镇级配送、村级直供的经营模式，建立封闭式农资销售网络，对进入当地封闭销售网络的农资实行备案制度，经农业部门认可备案后，由各配送中心实行统一仓储、统一配送、统一检测和统一推广，确保农资质量，杜绝违禁农药。抓生产，重点加强标准化基地管理，建议以农业标准化基地建设为抓手，加强农业生产环节的规范管理，普及推广标准化生产技术。抓流通，加强农产品市场监督，建议充分发挥农副产品质检中心的平台作用，财政每年应拨付专款用于农产品质量检测，农业、渔业、畜牧等相关部门制定检测计划，采取定期检测和节庆日突击抽检、专项整治活动临时抽检相结合的方式，从各农产品生产基地、批发市场、超市抽取样品送检，切实加大农产品批发市场的整治力度。建设超市专供无公害农产品生产基地，所有产品经检测合格后准予上市。

完善食品安全信息体系建设，构建食品安全监管信息网络平台

现在企业信用体系试点，在农业种植养殖、生产加工、储运流通、餐饮消费等部分监管环节中出现严重失信行为还没有明确统一的监管记录，与行业准入、融资信贷、税收、用地审批等挂钩，对于食品安全源头管理也没有电子追溯系统，故意使用非食用物质生产食品、超量超范围使用食品添加剂的食品生产的黑名单行为也没有纳入公共信用服务平台。在我国建立食品安全风险信息尚没有这类的统一平台，使得政府监管部门无法及时获得食品安全风险信息，无法对食品安全隐患做到早发现、早预防、早控制，造成我国出现食品安全事件时总是被动处置，无法避免事态和影响的扩大。

建议由各级食品安全领导机构办公室牵头，建立“食品安全网”，作为食品安全、信息发布、协调管理的工作平台。完善食品安全信息体系建设，建立食品安全信用管理体制、食品安全信用标准制度、食品安全信息征集制度，建立食品安全信用评价制度，完善食品安全信用披露制度和食品安全信用奖惩制度，实行食品可追溯制度，食品安全信息发布制度。每季度向社会发布一期食品安全公告。全方位、多层次开展农产品质量安全监测，同时对食品风险展开的评价、预警和监测行监测。通过采用化学剖析、生物学检测、毒理学评价等手段对食品类产品进行安全评估，为其是否能够安全食用、政府审批和上市或制定食品中污染物限量标准并进行监督和管理提供科学依据。因此，食品风险监测与评估，不仅可以弥补现行食品产品质量监督抽查检验中存在的缺陷，而且还能做到对食品质量安全问题早发现、早研判、早预警、早处置。