城镇化背景下农村新型社区化建设模式——基于河南省新乡市的调查与分析①

武俊伟

(中南民族大学公共管理学院，湖北 武汉 430074)

面对城镇化进程中出现的一系列社会管理问题，本文结合中央关于新型城镇化建设的指导精神，从新型农村社区建设入手，通过对河南省新乡市的实证研究，总结出农村城镇化建设的中国式路径，实现“赶农民上楼”向“扶农民上楼”转变，科学有序地促进农村城镇化发展。

一、中国实现“城镇梦”所面临的问题

(一)如何实现“城镇梦”

西方工业革命催生了城市化建设，且西欧国家

图1 发达国家城镇化演变模式

最先开始城市化建设。为加快农村城市化的进程，韩、日、美、法等国家用了不同的招数。韩国实行“新村运动”、日本实行“造村运动”、美国实行“自由放任”、法国实行“农业改革”。目前发达国家城镇化已经达到了较高的水平，有些国家甚至已经出现了“逆城市化”的现象。发达国家走的是一条“一步到位”的城镇化道路，即农民直接变为市民，农村直接变为城市 (见图1)。

发达国家的经验值得我国借鉴，但是，我国作为一个典型的农业大国，有着和发达国家不同的国情，我们应该探寻建立自己独特的农村城镇化发展道路。进入21世纪，中央就明确提出“走中国特色的城镇化建设道路”。理论上讲，中国的城镇化建设实际上就是统筹城乡，实现城乡一体化的过程，也是农民变市民的过程。习近平总书记指出“在推进城镇化的过程中，要尊重经济社会发展规律，过快过慢都不行，重要的是质量，是同工业化、信息化、农业现代化的协调性，做到工业化和城镇化良性互动，城镇化和农业现代化相互协调”，［1］既强调了城镇化的质量问题也同时为新型城乡关系视角下推进农村城镇化发展指明了方向。这就决定了我们走“两步到位，协同推进”的新型城镇化道路。具体而言，即农民可以先变为农民工身份然后再转变为市民;农村可以先实现小城镇化再转换为真正意义上的城市 (见图2)。因此我国是一个农业大国，农村人口众多，乡村范围很广大，所以说我国城镇化建设关键在农村城镇化。而农村城镇化建设的“跳板”处、“发力点”则在于新型农村社区建设，新型农村社区既可以实现农民生活方式向市民的转变，也可以实现农村地域空间布局的城镇化。能否有效发挥新型农村社区建设在农村城镇化过程中的作用直接关系到中国“城镇梦”的实现。

图2 中国城镇化发展的特殊路径

(二)面临的问题

我国目前正处于城镇化高速发展阶段，这是我国经济迅猛发展的重要标志之一，但是城镇化进程中也表现出一系列重要的问题。一是大量农民工涌入大城市，造成严重的“城市病”的出现。随着农村劳动力逐渐土地中解放出来，大量农村剩余劳动力从农村涌入大城市造成空前的人口转移运动。庞大的农民工给大城市带来了巨大的压力，最重要的是给城市管理带来了前所未有的挑战，目前社会矛盾突出，群众性事件激增，未来不确定因素给城市带来一系列社会风险。二是在地方错误政绩引导下，造城运动疯狂。一些地方的领导错误地认为，城镇化建设就是建设高楼大厦、建设城市新区，于是国内许多城市出现了新城无人居住的现象，简称“鬼城”，浪费了大量金钱。三是“绑架”农民强行进行城镇化。在城镇化建设的进程中，有些地方违背农民意愿，强行占用农民土地、房屋进行开发建设，逼迫农民进城，我们称之为“赶农民上楼”，这种简单粗暴的做法严重损害了农民利益，造成特别恶劣的影响。

二、新乡新型农村社区化建设模式

中国的城镇化建设是解决当今转型期中国社会问题的关键，同时也是一个系统复杂的大工程。新乡市在开展新型城镇化、全面推进新型农村社区建设的过程中，因地制宜破解城镇化难题，创新了农村社区建设模式，主要提炼出“城中村社区建设模式”、“近郊村社区建设模式”、“纯农区社区建设模式”三种具有代表性的农村社区建设模式。

(一)城中村社区建设模式

城中村改造模式包括嘉县嘉苑社区、红旗区洪门社区、凤泉区尚介社区、长垣县蒲东办事处花园社区、卫辉市张庄社区等6个社区。

1.社区用地及建设模式。这类主要通过招标、拍卖或挂牌等方式统一招商建设，将社区占用土地依法征收为国有建设用地，由开发商负责统一建设住宅和基础设施、公共设施，并按照土地征用有关政策对失地农民进行安置补偿。如:长垣县蒲东办事处花园社区新占社区土地以每亩50万元左右的价格依法征收为国有建设用地，拆迁之初由土地部门对居民宅基地进行回收，拆出的土地用于社区建设，边拆边建，滚动开发。

2.拆迁政策。社区居民的旧房经有关部门作价评估后，由开发商按照有关拆迁补偿政策进行拆迁补偿，原则上由采用平米换平米成本价首先安置居民，平均价格在600—700元每平方米，超出拆迁平方面积的按市场价格购买，群众一般都可承受。如:红旗区洪门社区的补偿资金由开发商承担，腾出的土地统一征收为国有建设用地，除安置当地农户外，剩余部分用于房地产开发。除拆迁补偿和享有成本优惠价购房政策外，一般还有补助周转房租、补助搬家费用的政策。如:长垣县花园社区从搬迁户动手搬迁之日起至搬迁户进入新社区之日止，办事处向搬迁户支付周转房租，每户每月400元。

(二)近郊村社区建设模式

近郊村改造模式包括获嘉县沁园社区、红旗区惠民社区、凤泉区滨河社区、张门社区、鲁堡社区、辉县市孟庄镇中心社区、牧野区高湾社区、辛庄社区、曲里社区、卫辉市边庄社区10个社区。

1.社区用地。沁园社区、惠民社区、滨河社区、张门社区、鲁堡社区、高湾社区、辛庄社区、曲里社区等8个社区均为新址建设型社区，启动建设主要占用农民土地，利用城乡用地增减挂钩指标解决，由村集体进行统一调地或暂时采用集体租地的形式对农民进行补偿，待旧村土地腾出后再进行置换偿还。而孟庄镇中心社区、卫辉市边庄社区均为旧村原址改造型社区，没有新占耕地。如:卫辉市边庄社区在边庄原址上边拆边建，逐步滚动发展。

2.建设模式。近郊村建设的大部分为多层住宅，因此主要采用集体代建的方式，由村集体和农户共同找建筑商统一代建，农户按照建房成本统一报名认购。在建设过程中，农户先报名并交纳一定的定金后，建筑商开始建设住宅，按照工程进度，农户分批交纳建房资金，所建房屋只允许规划整合村庄的村民报名认购，从根源上杜绝了小产权房等违法行为的发生。如:红旗区洪门社区群众先首付6万元定金，建成后按照商定的每平方米760元的价格一次性付清，目前732套住宅已全面启动。

3.拆迁政策。为确保拆建并行，加快拆迁步伐，这几个社区分别制定了拆迁奖励优惠政策。如:凤泉区滨河社区为了确保老宅基地按时完成拆迁，要求建房户和村集体签订《建房协议》并每户收取保证金1万元，建房户按规定时间完成新房建设及老屋拆迁后予以退还，并对拆迁户属土木结构的房屋补偿每平方米150元、砖瓦结构的补偿每平方米200元。曲里社区购房入住农户，可以享受优惠办理房产证、入住农户子女免费到社区幼儿园、小学上学等优惠政策。

(三)纯农区社区建设模式

纯农区改造模式包括延津县榆林社区、王楼乡中苑、南苑、凤苑社区、长垣县同悦社区、世纪花园社区、辉县常春社区、卫辉市倪湾社区、获嘉县新江苑社区9个社区。

1.社区用地。世纪花园社区、倪湾社区、同悦社区3个社区属于旧村原址改造型，采用依托旧村边拆边建的方式，不占用村内耕地。如:世纪花园社区，宣传发动8家农户拆迁旧房腾出土地11亩，用于项目首期两栋住宅楼建设，然后逐步在村内滚动发展，分四期工程完工，不占用村内耕地。王楼乡中苑、南苑、凤苑社区、辉县常春社区属于新址建设型，王楼乡主要利用城乡用地增减挂钩指标解决社区新占用地问题，新占用农民的土地，由乡镇府采用集体租地的形式，按照每亩每年1000元的标准进行补偿，待旧村土地腾出后再进行置换偿还。延津县榆林社区、获嘉县新江苑社区属于滚动发展型，起步区需占用一定的土地，随着旧村拆迁，逐步向旧村滚动发展。如:延津县榆林社区利用城乡用地增减挂钩指标解决社区新占100亩用地问题，以后逐步向旧村滚动发展，不占用耕地。获嘉县新江苑社区占用农民土地，利用村集体机动地调地，并对农户按照每亩1000元进行补偿，启动建设后逐步在旧村上滚动发展。

2.建设模式。纯农区主要采取农民自建型和集体代建相结合的建设方式。如:延津县榆林社区、王楼乡中苑、南苑、凤苑社区由群众自主选择建筑队，乡、村两级成立组织，负责质量监管。而世纪花园社区则由本村经济能人垫资启动建设，并负责统一代建住宅，农户以成本价购买，老房由县级房管部门统一评估作价抵扣。

3.拆迁政策。各地在推进纯农区建设中，因地制宜，出台多种政策调动农户积极性，引导群众自觉入住社区。为调动群众拆迁积极性，大部分社区制定拆迁奖励优惠政策。延津县王楼乡对先拆后建户，根据拆迁期限不同分别给予800—1000元不等的奖励，同时，凡是老宅基地拆迁除需临时租住户，另外补偿安置费500元。另外，在调研中，我们发现在纯农区的所有社区均有补贴10—15吨水泥的政策，如:长垣县常村镇政府对首批到社区建房的农户补贴15吨水泥，以后为10吨每户。还有部分社区实行的是贴息贷款的政策。除了上述优惠政策外，长垣县同悦社区居民还享受城镇居民户口待遇。并保留原农民身份所享有的一切待遇，优先享受低保、优先务工培训等政策。

三、现实成效与发展趋势

新乡市建设农村社区在短短的几年内取得了较好的成绩，为统筹城乡加快城镇化建设提供了强有力的保障。新型农村社区建设所取得的成效主要表现在以下几个方面:首先，改善了农民的生存条件，市民化进程加快。农村社区建设按照统一投标竞标的原则，严格企业建设资质的审核，完全按照城市社区的标准进行建设，房屋寿命达50年以上，改变了过去“一代人建三次房”的现状，现在可以说是“一代人建房三代人住”，这样就节约了资源，减轻了农民的建房负担。同时，政府加大投入力度，完善新社区的基础设施建设和公共服务设施。其次，进一步拉动了消费需求，奠定农村城镇化消费驱动力。据了解，平均每个新型社区的基础设施建设需投入519万元，公共服务设施投入约434万元。我们可以简单地进行一下计算，“假设每个社区可容纳1500户，户均建房、装修、家具消费15万元，全市建设369个新型农村社区，需要投入35亿元基础设施建设和公共服务设施投资就可以拉动消费近830亿元的消费需求，起到1:24的投资拉动效果”，［2］这是一个非常可观的数字，这就可以更加的促进农村城镇化的建设。第三，促进村民和谐关系的建设。通过村庄整合，打破了原有的村组界限，实现农村社区标准化建设，改变了过去遇到下雨天气，雨水不能及时排出、群众之间因建房高低不同造成邻里关系不和的现状，农村邻里之间的矛盾得到了根本的化解，农村基层民主建设得到了有效的加强。最后，节约了土地资源，保护了耕地。据调查得知，过去农户宅基地平均1亩左右，新社区户均0.6亩，从原居住地迁到新社区，户均节约用地0.4亩。旧村改造的土地首先用于复耕实现占补平衡，剩余土地的10%仍用于复耕，确保耕地不减反增。①

图3 中国未来农村城镇化示意图

通过对新乡市农村社区化建设模式的研究，可以发现农村新型社区化建设是我国农村城镇化的一种可行方式，其未来的发展趋势也引发了笔者对未来农村城镇化的一些思考。我国历来就是农业大国，农村地域广大、人口众多，这种特殊的国情决定了我国城镇化的道路不可能像西方国家一样做到一步到位，而是走“两步到位，协同推进”的新型道路，即农民身份的市民化和生活方式的市民化。农民身份先演变为农村社区居民，然后再向市民转变，与此对应的载体是传统农村向新型农村社区转变再向城市社区发展，在新型农村社区向城市社区转化的过程中会经历一个城乡对接平台 (见图3)。“新型农村社区为农民市民化提供了一个平台、一个“跳板”，”［3］传统农民进入新型农村社区居住，身份由农民转变为农村社区居民，同时逐渐改变过去“日出而作，日落而终”的生活工作方式，实现进附近产业园当工人的转变，进而真正实现生活方式的城镇化。随着新型农村社区公共服务的逐步完善，城乡居民生活差别不断缩小，社区将重新定位为城乡对接平台，这时城乡趋于平衡，真正实现农村城镇化。农村新型社区更高级的发展阶段就是“未来城乡共融圈”，城乡社区界限消失基本可实现城乡居民自由平等流动，“未来城乡共融圈”将起到“双重平台”的作用，既是承接农村社区居民进入的区域，也是逆城市化过程中城市居民生活的重要载体。以上的种种思考是建立在农村新型社区持续、稳定发展基础之上的，即农村社区公共服务逐渐接近城市公共服务的过程。城乡之间的差别归根到底就是城乡居民所享受的公共服务的差别，同样，农村城镇化、人的城镇化说到底也就是城乡居民平等自由地享受社会共有财富，如何确保城乡公共服务均等化的实现是值得进行深入研究的一个课题。

结论

近几年，新乡市农村城镇化的建设在全国是比较顺利的，创新了农村新型社区建设模式，取得了丰硕的成果，在全国引起了巨大的反响。通过对新乡市农村社区建设模式的研究与分析，得出城镇化背景下农村新型社区建设三个方面的结论。一是农村新型社区是当今我国农村城镇化建设的重要推动力，是城乡对接的有效平台，是广大农民转变身份彻底市民化的有力“跳板”。二是农村社区建设要因地制宜、结合当地具体实际进行地域特色化的建设，三是农村新型社区建设要依托一定的经济基础，要有持久的产业经济作为支撑，从根本上实现农民的就地城镇化。

注释:

①数据来源于《新乡市统筹城乡发展资料汇编一》、《新乡市统筹城乡发展资料汇编二》。

［1］习近平.城镇化向质量提升转变过快过慢都不行［N/OL］.http://www.chinanews.com/gn/2013/03－09/4628672.shtml.

［2］蔡世忠.中原经济区建设中“三化”协调发展问题研究［J］. 河南农业科学，2011，40(6):1 －4.

［3］卢展工.推进“三化”协调发展，持续探索中原经济区科学发展路子［J］.农村·农业·农民:A版，2012，(1):13－15.