武汉城市社区管理问题与对策研究

刘闻佳

摘 要：社区是城市的细胞，是联系政府与居民的桥梁和纽带，更是政府加强和创新社会管理的基本立足点和最终落脚点，随着城市化进程的加快和社会管理创新改革的不断深入，作为城市管理最基层组织的社区，其重要性越来越凸现。当前，武汉市社区管理中依然存在着一些突出问题，如社区居委会行政化倾向明显，社区管理效能无法充分发挥；社区工作人员流动性大，队伍整体素质偏低；社区服务资源短缺，各区资源不均等。为了促进社区良性运行，城市社区建设理应围绕如何建立和完善协调有序、运转高效的社区运行机制进行探索与研究。

关键词：社区管理；武汉

社区是城市的细胞，是联系政府与居民的桥梁和纽带，更是政府加强和创新社会管理的基本立足点和最终落脚点。2011年2月19日，胡锦涛总书记在中共中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话中指出，要“以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，建设中国特色社会主义社会管理体系。”同年出台的《中共湖北省委湖北省人民政府关于进一步加强社区建设的意见》指出：“当前，我国正处在全面建设小康社会的关键时期，社区基层正在发生新的深刻变革，社区日益成为社会管理重心、改善民生的依托和维护稳定的根基。强化社区的管理和服务职能，是人民群众的迫切愿望，是加强和创新社会管理的重要内容，是推动湖北科学发展、跨越式发展的客观要求。”由此可见，随着城市化进程的加快和社会管理创新改革的不断深入，作为城市管理最基层组织的社区，其重要性越来越凸现，在这种背景下，探求当前社区管理中存在的问题并寻求解决之道，有着重要的现实意义。

一、加强城市社区管理的紧迫性和必要性

为了促进社区良性运行，城市社区建设理应围绕如何建立和完善协调有序、运转高效的社区运行机制进行探索与研究。协调有序、运转高效的社区运行机制，能够促进管理有序、服务完善、文明祥和新型社区建设，实现社区建设与经济发展、环境优美、社会和谐的协调发展；反之则可能导致资源浪费，引发各种矛盾纠纷，造成社区的不和谐甚至是社会的不稳定。因此，城市基层社会管理创新工作能否全面深入推进，除了加强党的领导、强化政府职责、推动社会协同、动员公众参与外，关键是建立科学合理的社区运行机制。

（一）城市化进程加快和城市城区建设增加了加强社区管理的紧迫性。在进一步推进城市化进程的过程中，伴随城市化进程中产生的城市发展、居民服务、社会建设等问题对社区管理创新提出了新要求，特别是新兴城市与新改建的城区，按照经济社会协调发展的新要求，也迫切需要建立新型的城市社区管理模式，才能为城市建设的快速发展提供了良好的基础，为经济社会发展和居民生活提供更加良好的秩序和优美的环境。

（二）城市社会结构形式的转变，要求社区管理必须尽快适应新变化。随着计划经济体制向市场经济体制的逐步转变，中国社会的结构形式逐渐由单位制结构向社区制结构转变，其核心表征是社会主体不再以单位为其核心来安排自己的生活，而是以社会为其最终的依归。由于社会结构、社会经济成分、组织形式、利益关系和生活方式日益多元化，加上外来人员的大量涌入等，带来了大量“市场解决不了、政府解决不好”的问题，旧体制下形成的村、居民委员会管理模式，已不能适应不断发展着的新情况新问题，迫切需要建立新的社区管理模式。

（三）居民的服务需求不断增加对社区管理提出了更高的要求。随着社会经济的迅猛发展，人民的生活水平逐步提高，满足城市居民对居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面的多层次、多样化的需求，成为改进社区管理、完善服务功能的一项十分重要的任务。需要通过探索城市社区管理新模式，来为城市居民建立起一个为广大居民群体的组织活动、交流信息、提供服务的平台，来满足城市居民的各种需求，解决社会发展带来的各种社会问题，诸如下岗失业问题、贫富差距问题、农民工权益保障问题、困难群体救助问题、医疗卫生服务问题、人口老龄化问题和社会治安问题等。

二、当前武汉市社区管理中存在的突出问题

（一）社区居委会行政化倾向明显，社区管理效能无法充分发挥。依照城市居民委员会相关法律，国家政府与城市社区管理委员会是指导、协调与被指导、被协调的关系，但在现实生活中却并非如此。长期以来，在“两级政府、三级管理”的城市管理体制下，街道的社会管理职能被极大强化，但是与其掌握的管理资源相比，明显负担过重。在这种背景下，街道办事处将大量事务下移到社区，使社区变成了整个行政网络中的“第四级”，成为政府办事的另一条“腿”。因此，社区居民委员会也由法律规定的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织越来越演变为政府的基层办事机构。这样的工作模式延伸至社区居委会，使得社区居委会的功能越来越不能适应当前社区居民大量的公共服务需求。这一方面带来了社区居委会不合理的选举与考核制度，另一方面加深了政府部门与社区群众之间的隔阂，不能与时俱进地体现城市社区居委会服务于社区居民的本职。这种过度的行政化必然导致社区居委会对城市基层社会的代表性不足，自治功能难以实现，也使得居民对其认同感的下降。

（二）社区工作人员流动性大，队伍整体素质偏低。社区管理者队伍整体素质的高低，直接关系到社区建设的水平和质量。随着城市经济社会的发展，社区居民对物质文化生活、社区居住环境等的要求越来越高，再加之城镇化进程的加快和社区居民身份地位的多元化，使得城市社区管理任务更加繁重，社区工作对象更加复杂，这就对社区管理者的素质提出了新的要求，要求社区管理者的素质要从单一的热情肯干型向综合能力型转变，然而从目前的社区工作人员的来源渠道来看，很大一部分来自于吸收的待业人员和机关分流干部等，这部分人员文化水平普遍不高，不同程度地存在与社区工作要求不相适应的情况。近几年，伴随着社区建设的开展，各地采取了一系列措施提升社区管理者的整体素质，如从应届大学毕业生中选聘社区工作者，或者从区、街道中下派干部入社区等，这使得社区管理者的政治文化素质、工作能力和年龄结构等方面同以前的居委会相比有了一定程度的提高，但由于社区明显的行政化倾向，社区工作形式化及缺少活力，同时工作人员政治、生活、社会待遇偏低，导致社区工作对年轻大学生吸引力不大，人才流失严重。频繁的人员流动不利于社区管理服务的持续性和稳定性，也给社区管理者队伍整体素质的提高造成了一定的困难。

（三）社区服务资源短缺，各区资源不均。就目前而言，工作经费及相应的硬件设施仍是制约社区服务提供和发展的重要因素。社区社会服务功能的实现需要大量财力物力投入，但是很多社会服务经费没有列入政府预算，没有资金，难以开展工作。虽然各级政府都规定了社区“权随责走，费随事转”的工作机制，但从实际运行情况来看，大部分街道并未落实管理制度，社区经费普遍存在捆绑使用、改变用途甚至挪用现象，社区居委会对专项经费的决定权、使用权落实不够，这种现状极大地影响了社区各项服务工作的正常开展。

此外，社区资源整合程度不高、各区资源分布不均的现象也大量存在。在同一城市内部，经济发展水平较高或新兴的城区，其中的社区规划较为合理，在吸引、链接社区周边资源参与服务方面具有优势。经济发展水平相对较低的城区或旧城区，居民需求更加复杂化、多样化，但却普遍面临着公共配套设施不健全、工作经费和资源有限的状况。新旧城区中社区发展水平的差异容易导致居民产生较为明显的比较性需求，产生政府或社会不公平的错觉，不利于社会的稳定发展。

三、推进我国城市社区管理稳步健康持续发展的对策

（一）完善政策制度设计，创新社区治理模式，提高社区管理水平。地方政府要注重从制度设计入手，在宏观上统筹规划、制定政策、全力推进。可依据各地实际情况，研究出台相关的指导性文件和与之配套的文件，允许各街道和社区根据自身特点和发展优势，创新社区治理模式。根据社区公共事务分类治理理念，主要应当理顺三类体制机制：一是行政机制，即政府自上而下建立起的垂直性、依附性的权利关系机构，并通过等级命令制供给公共产品，如社区行政管理事务、城市管理执法事务、公共信息采集等都采取行政机制进行管理，主要由基层政府部门独立承担，不设置代理机构。二是准市场机制，即在公共服务中引入市场机制，提高公共产品供给的质量和效率，社区公共服务，如小区物业服务、特定人群服务、市政服务等主要采取准市场机制提供。三是社区自治机制，是指社区居民在自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的基础上，通过面对面的协商、讨论，合作供给公共产品。⑤应进一步健全社区党组织领导的充满活力的社区居民自治机制，推广社区党员或党员代表议事制度，深入开展以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践，全面推进居民自治制度化、规范化、程序化。

（二）合理定位政府角色，理顺政府和社区的关系。居委会是社区居民自发组成的一种自治性组织，而不是基层政权组织形式，街道和社区之间应是一种“指导”与“被指导”的关系。但实际的情况是，由于社区居委会在人、财、物等方面都处于街道办事处的管理和控制之下，二者的关系更多地呈现出“上级”与“下级”、“指导”与“被指导”的关系。在未来改革和路径选择中应走出这种误区，不能因为政府拨款给居委会，居委会就理所当然地接受政府的领导。政府在社区建设中的角色定位应是：担当建设社区的功能，积极发挥引导推进作用，在担负起相应责任的同时，决不可“越位”、过度参与甚至包办。⑥在建立社区工作准入制度上，要规范政府部门进社区的各项工作，切实扭转部分基层政府通过单一行政手段向社区下达任务的工作局面，减少和杜绝政府职能部门向社区乱派任务，大力压缩针对社区居委会的各类会议、台账和材料报表，减轻社区行政性、事务性负担，增强基层的自我管理能力。

另一方面，尊重社区居委会的自我管理、自我服务、自我发展，并不意味着政府对社区撒手不管。政府在制定社区发展的政策、规划、法规，对社区自治机构进行指导和监督方面有着不可推卸的责任。政府作为社会管理最重要的主体，在社区建设中应当发挥适当的主导作用，用政策去促进社区建设资源的聚集和社区的持续发展。与此同时，应通过合理的制度性安排为社区组织的正常运转提供必要的资源，各级政府应按照恰当的经费配置比例，把社区公共服务的支出纳入财政预算，通过专项财政支出或一定量的拨款来支持社区自治发展。

（三）加强社区管理队伍建设，培育高素质管理人才。社区管理队伍是加强和改进社区管理工作的人员基础，加强管理队伍建设，既要立足提高人员素质，还应重视高素质专业管理人才的培育。人员素质的提高方面，一是要注重对现有管理干部的政治、业务培训，引导他们解放思想，更新观念，不断学习新知识，接受新事务，创造性地开展工作，同时加强社区之间的交流，积极推广典型和好的管理方式、方法，通过群策群力和管理实践，不断开拓管理干部的眼界，在建设社会主义新型城市社区的实践中创出新的路子、新的经验；二是要努力改善社区管理人员的结构，提高社区工作者队伍的职业化、专业化水平，上级政府应着力向社区输送优秀党员干部充实社区管理工作队伍，还可采取面向社会公开选聘、民主选举、竞争上岗等办法，注重从大中专毕业生和下岗失业人员中选用优秀人才。管理人才培育方面，应充分利用大专院校、社会培训机构、劳动就业培训机构等各类教育资源，积极培养具有专业社区管理知识的专业人才，为社区管理队伍建设提供人才储备，还可以建立社区管理人才库，注重在社区辖区内企业、事业单位中发现合适的管理人才，进行有针对性的教育和培育，提高他们对社区管理工作的认同感、责任感和归属感，通过适当的方式，优厚的条件吸收这些对社区管理工作更有基础的人才。同时，应通过提高社区管理人员待遇或提供优厚政策，为优秀社区管理人员提供更好的发展和提升环境，以吸引更多的年轻管理专业人才加入社区建设工作中来。

（四）大力推动物业管理，提升社区管理的档次水平。随着城市建设和改造进程的加快，住房商品化推动了物业管理的快速发展，物业管理提高了人民生活质量，减轻了政府的负担，是社区管理走向社会化、自主化进程的“排头兵”，成为社区管理的重要补充力量。大力推动物业管理，首先应加强对物业管理的指导和监督，厘清物业管理的社会角色，指导和监督业主委员会的组建和运行，规范物业管理行为，将物业“管理”真正变为物业“服务”，用物业管理资源帮助建立高效率低成本的社区管理新体制，从整体上提高社区管理的档次和水平。而对于尚未实行物业管理的老居民小区，一方面可积极做好宣传工作，取得居民的理解和认同，募集必要资金，为其引进物业管理企业，另一方面可探索居民“自助物业”管理模式的创新，引导建立居民自助组织，组织下岗职工、待业人员或部分愿意承担物业管理工作的退休人员，建立老旧小区的自助式物业管理机构，政府应对此类机构予以必要的资金和政策支持，并可积极推行物管连锁经营的模式，由品牌物管企业输出品牌、技术、管理方式，扶持、帮助居民自助物业管理机构稳定成长，以解决老旧小区管理的突出问题，提高社区管理的整体水平。

（五）加强对社区社会组织的培养和支持，推动社区管理的社会化进程。当前，许多城市社区在培育社会组织方面做了大量工作，类似“新居民互助服务”、“银发助老服务队”、“爱心银行”、“老党员义务服务队”等多种居民自治、自助组织大量涌现，为加强居民沟通、缓解社会矛盾、推动社区管理提供了平台和助力。但这些社会组织大多不以营利为目的，其建立后面临许多困难和问题，应在政策上和经济上给予其一定的支持和帮助，并予以适度引导和监管。一方面，政府应采取必要措施，整合社会管理资源，大力培育和扶持包括社团、行业组织和社会中介组织、志愿团体等在内的各类社会组织，按照社会化、专业化的要求，加快推进各类社会组织与主管行政部门在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开，逐步实现自我管理、自主发展，充分发挥它们在参与社会管理方面的作用，表达不同群体的利益诉求，提高社会的自主和自律能力，发挥它们在提供互助方面的作用，让群众自我组织起来，促进社会融合，解决社会问题，维护安定团结。另一方面，政府对非营利组织要降低门槛，引导扶持，在组织运作、活动场地等方面为其提供帮助，不断通过政府购买服务、设立项目资金等途径，积极引导各种社会组织和各类志愿者广泛参与社区管理和服务。⑦同时，政府对非营利组织也要有监管责任，要切实解决好“培育发展职能不清、监督管理相互依赖”造成“盲点”过多的现状，为非营利组织的发展创造一个有利的环境，充分发挥非营利组织在解决和缓解社会矛盾过程中的重要作用，为社区管理提供有力的支持。

参考文献：

[1] 翟昌民：《中心城区社区党建研究——天津市和平区社区党建解析》，中共党史出版社2009 年版，第 58 页。

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